進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)加工貿(mào)易監(jiān)管模式

進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)加工貿(mào)易監(jiān)管模式一、加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變我國(guó)對(duì)加工貿(mào)易一直實(shí)行由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變：（-）70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長(zhǎng)期加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)的批件核發(fā)手冊(cè)，企業(yè)憑手冊(cè)進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊(cè)、進(jìn)出口報(bào)關(guān)單、核銷(xiāo)表等為依據(jù)核銷(xiāo)結(jié)案，并結(jié)合下廠核查、核銷(xiāo)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷(xiāo)均為手工作業(yè)。（二）80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長(zhǎng)到1995年的47也伴隨著加工貿(mào)易合同和報(bào)關(guān)單數(shù)量猛增，“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。（三）90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)管理90年代中期開(kāi)始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺(tái)帳的實(shí)施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)加工貿(mào)易合同備案與核銷(xiāo)進(jìn)行管理，作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對(duì)，進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實(shí)現(xiàn)全國(guó)加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏“代工”）為主,不斷向ODM（原廠委托設(shè)計(jì)制造）、OBM（自創(chuàng)品牌制造）升級(jí),促進(jìn)加工貿(mào)易逐漸建立國(guó)際營(yíng)銷(xiāo)渠道,提高我國(guó)加工貿(mào)易的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，加工貿(mào)易賴(lài)以生存與發(fā)展的進(jìn)口保稅政策不能動(dòng)搖,總體上必須維持。（二）貫徹分類(lèi)管理的思路,實(shí)現(xiàn)多種管理模式的共存加工貿(mào)易企業(yè)多、產(chǎn)業(yè)分布廣、地域差異大，因此,有必要在總體上保持進(jìn)口保稅政策的前提下，對(duì)不同種類(lèi)的企業(yè)實(shí)行與符合其發(fā)展實(shí)際需要的管理模式。第一,根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率，明確加工貿(mào)易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿(mào)易禁止類(lèi)目錄》加以細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。對(duì)影響國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化安全的;違反國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的，如舊電機(jī)拆解等;對(duì)擴(kuò)大出口作用有限、國(guó)內(nèi)外差價(jià)大、海關(guān)難以有效監(jiān)管的,如魚(yú)翅加工等生產(chǎn)與進(jìn)出口活動(dòng),不宜實(shí)行加工貿(mào)易政策，以便提高加工貿(mào)易監(jiān)管的效率。第二，完善特殊區(qū)域管理政策。進(jìn)一步落實(shí)出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢(shì)。在保證有效監(jiān)管的前提下,對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口設(shè)備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠，給予通關(guān)等手續(xù)上的最大便利，如允許對(duì)出口到保稅區(qū)的產(chǎn)品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進(jìn)口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策落差問(wèn)題，亦有助于吸引大型的上游加工貿(mào)易企業(yè)向區(qū)域集中，并穩(wěn)住已入?yún)^(qū)的加工貿(mào)易企業(yè)，促進(jìn)其健康發(fā)展。第三,加快對(duì)出口規(guī)模較大的加工貿(mào)易企業(yè)推廣電子聯(lián)網(wǎng)、電子手冊(cè)等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運(yùn)行環(huán)境。加工貿(mào)易企業(yè)雖然近10萬(wàn)家，但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達(dá)到全部加工貿(mào)易出口額的七成以上，因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。第四，對(duì)信用紀(jì)錄不良、運(yùn)作不規(guī)范,或首次從事加工貿(mào)易、信用無(wú)法判定的企業(yè)要實(shí)行“保證金實(shí)轉(zhuǎn)”、擔(dān)保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對(duì)其深加工結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)部分稅金實(shí)行“先征后退”。通過(guò)銀行、保險(xiǎn)等社會(huì)中介力量和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有利于緩解外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)等部門(mén)審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WT0以后,關(guān)稅稅率將逐步降低,銀行信用擔(dān)保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來(lái)越低。這樣先征后退適當(dāng)?shù)卦黾悠髽I(yè)的生產(chǎn)成本，換取企業(yè)進(jìn)出口的便捷、政府管理成本和風(fēng)險(xiǎn)的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。（三）加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的有效協(xié)調(diào)與配合，形成對(duì)加工貿(mào)易協(xié)力共管的格局經(jīng)過(guò)近年來(lái)海關(guān)大力打擊走私犯罪后，走私犯罪仍如此猖獗，究其原因，除進(jìn)口關(guān)稅和增值稅過(guò)高外，主要是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序過(guò)于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門(mén)疏于管理,甚至參與走私活動(dòng),普通百姓“事不關(guān)己,高高掛起”。因止匕，海關(guān)與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、城管等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)共同組成一張打擊走私的網(wǎng)，進(jìn)一步明確各部門(mén)的責(zé)任,并落實(shí)到位;加強(qiáng)加工貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議的組織,建議成立常設(shè)辦公室,統(tǒng)一協(xié)調(diào);加強(qiáng)各部門(mén)的聯(lián)系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關(guān)人數(shù),提高監(jiān)管能力。建立舉報(bào)走私的獎(jiǎng)勵(lì)制度,動(dòng)員全民參與打擊走私。這樣，才可能真正遏制走私犯罪活動(dòng)。也才可以適當(dāng)簡(jiǎn)化加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物通關(guān)和轉(zhuǎn)關(guān)的有關(guān)程序，提高通關(guān)效率。（四）大力推廣“大通關(guān)”試點(diǎn)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管的效率提高通關(guān)效率,才能保證從事高新技術(shù)產(chǎn)品的加工貿(mào)易企業(yè)適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)快速變化。為此，要大力推廣已經(jīng)在上?！按笸P(guān)”改革試點(diǎn)中的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“異地報(bào)關(guān)、電子報(bào)關(guān)、提前報(bào)關(guān)”，實(shí)現(xiàn)“一次報(bào)關(guān)、一次查驗(yàn)”，“全天候查驗(yàn),24小時(shí)通關(guān)”。對(duì)于對(duì)通關(guān)效率有特殊要求的商品，實(shí)行“提前報(bào)關(guān)、艙單后核；即時(shí)提貨、機(jī)場(chǎng)直遞;實(shí)時(shí)監(jiān)控、卡口驗(yàn)放”的通關(guān)模式。（五）積極采用信息技術(shù),提高監(jiān)管水平首先,要加快推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。由于多數(shù)大型IT加工貿(mào)易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,對(duì)資信好、規(guī)模大的高新技術(shù)企業(yè)，實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管對(duì)企業(yè)的進(jìn)口、生產(chǎn)、庫(kù)存、出口等實(shí)行全程式的動(dòng)態(tài)管理，既適應(yīng)了企業(yè)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的要求，又保證了海關(guān)的有效監(jiān)管，比較好地解決了“方便”與“嚴(yán)密”的矛盾。其次，要實(shí)行大手冊(cè)電子底帳管理。具備聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數(shù),大部分企業(yè)既暫不能聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持?jǐn)U大外貿(mào)出口，保持加工貿(mào)易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保證政府部門(mén)的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實(shí)際情況,對(duì)資信較好、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿(mào)易總量控制、以出限進(jìn)、自動(dòng)登記、定期核銷(xiāo)的監(jiān)管制度,實(shí)行電子底帳管理。由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)確定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格、生產(chǎn)能力，海關(guān)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況核實(shí)合理的“周轉(zhuǎn)量”，并與海關(guān)擔(dān)保管理相結(jié)合。“周轉(zhuǎn)量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場(chǎng)變化而產(chǎn)生的變更手續(xù)減少到最低限度，保證企業(yè)的正常運(yùn)作。止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。同時(shí),海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實(shí)地監(jiān)管。如對(duì)進(jìn)口敏感商品實(shí)行限量審批制度，從“雙人作業(yè)”（初審、復(fù)審）轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)審批”（經(jīng)辦人、科長(zhǎng)、處長(zhǎng)）作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗(yàn)、核銷(xiāo)量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷(xiāo)比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗(yàn)比例，通過(guò)中期核查、下廠核銷(xiāo)來(lái)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管?；仡櫤ｊP(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出：第一,隨著加工貿(mào)易在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升，對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜，如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來(lái)越大，不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三，加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針，對(duì)加工貿(mào)易的管理，比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期，海關(guān)堅(jiān)持“依法行政，貫徹政策”，從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開(kāi)始，監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年，海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政，為國(guó)把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針，標(biāo)志著監(jiān)管部門(mén)力求在“把好國(guó)門(mén)”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳制度的出臺(tái)及完善，以及海關(guān)計(jì)算機(jī)監(jiān)管的日益完備，加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒(méi)有完全遏止，國(guó)家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國(guó)海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年，海關(guān)調(diào)查部門(mén)立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢(shì)頭，共立案148起,增長(zhǎng)48%,案值案5億元，增長(zhǎng)76%,擅自倒賣(mài)保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面：(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對(duì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒(méi)有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、自律性好、不存在追求非法利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來(lái)。部分企業(yè)在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，利用加工貿(mào)易保稅且無(wú)貿(mào)易管制的便利，繞開(kāi)我國(guó)對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下，“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國(guó)關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動(dòng)力。但是，由于我國(guó)17%的進(jìn)口增值稅不會(huì)改變，因此仍會(huì)有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。（二）加工貿(mào)易周期長(zhǎng)、涉及部門(mén)多，監(jiān)管難度大由于產(chǎn)品加工周期長(zhǎng)，企業(yè)加工生產(chǎn)過(guò)程中的不確定因素多，有的企業(yè)因市場(chǎng)變化或經(jīng)營(yíng)不善，出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉，或外商毀約，或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣(mài),造成進(jìn)口料件未能加工出口，或加工未出口，造成合同無(wú)法核銷(xiāo)結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊，處理起來(lái)成本高，收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷(xiāo)是多年來(lái)海關(guān)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。（三）海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對(duì)不足由于上述問(wèn)題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查，法國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬(wàn)多人。但是當(dāng)前,我國(guó)從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家，加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元，不斷增長(zhǎng)的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來(lái)越尖銳。1995年保證金臺(tái)帳制度開(kāi)始實(shí)施，在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管，但是由于是“空轉(zhuǎn)”，實(shí)際作用有限。1999年10月臺(tái)帳開(kāi)始部分“實(shí)轉(zhuǎn)”，但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很?。s2%）,海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。（四）監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)不夠,未形成合力加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門(mén)，共管格局雖初步形成，但仍然存在責(zé)任不清、難以落實(shí)的情況,對(duì)加工貿(mào)易的社會(huì)共管仍未有效形成合力。加工貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個(gè)部門(mén)對(duì)加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理，但每個(gè)部門(mén)的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格和生產(chǎn)能力，但是做不到,也不可能對(duì)每一家企業(yè)實(shí)施驗(yàn)廠，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握；海關(guān)受種種限制，也無(wú)法保證對(duì)每一家企業(yè)下廠核查核銷(xiāo)。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。（五）現(xiàn)行分類(lèi)管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度對(duì)于買(mǎi)地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對(duì)于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè)，一旦“飛料走私”，人去樓空，海關(guān)難以處罰，國(guó)家稅款就會(huì)流失。現(xiàn)行的企業(yè)分類(lèi)管理等辦法,對(duì)這類(lèi)走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管，保證國(guó)家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。對(duì)加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢(shì)，管理部門(mén)與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個(gè)不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度，但仍然沒(méi)有有效地遏止加工貿(mào)易走私，因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣，已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出，現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要。現(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案核銷(xiāo)的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計(jì)劃，原有的按既定合同（計(jì)劃）生產(chǎn)和監(jiān)管的模式，與越來(lái)越多企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請(qǐng)“虛擬合同”，再根據(jù)實(shí)際情況予以變更，但是變更又相當(dāng)頻繁，且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個(gè)部門(mén)，均需要一定的時(shí)間，企業(yè)和各管理部門(mén)都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。因此,監(jiān)管工作要實(shí)現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國(guó)加工貿(mào)易企業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力，必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢(shì)的新的監(jiān)管模式。三、國(guó)際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)外國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的管理有許多可供借鑒的地方?，F(xiàn)在各國(guó)對(duì)加工貿(mào)易的管理模式主要有四種：一是封閉式保稅監(jiān)管，即加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行；二是先征后退，原料進(jìn)口時(shí)先征稅，等成品出口時(shí)再予以退稅；三是實(shí)行在第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管；四是先進(jìn)的開(kāi)放式。不管采用什么方法,他們有一個(gè)共同的特點(diǎn)：國(guó)家稅收保障機(jī)制是制定加工貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)和根本前提。歐盟國(guó)家成立由產(chǎn)業(yè)部門(mén)參加的加工貿(mào)易品種、數(shù)量核定小組，定期審定可以開(kāi)展加工貿(mào)易的品種和數(shù)量，依法使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格保護(hù)。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產(chǎn)品復(fù)出口為目的,貨物進(jìn)口前，向海關(guān)提出申請(qǐng),經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū)（類(lèi)似我國(guó)的加工貿(mào)易手冊(cè)），貨物進(jìn)境時(shí)企業(yè)憑此免稅，亦免受貿(mào)易政策措施管理，成品出口后由海關(guān)核銷(xiāo)。這類(lèi)似于我國(guó)目前的加工貿(mào)易政策,但這種開(kāi)放式管理的基石是市場(chǎng)和法制的完備、企業(yè)守法自律性強(qiáng)及信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進(jìn)口時(shí)沒(méi)有把握將加工產(chǎn)品返銷(xiāo)出口，但希望保留產(chǎn)品出口后退回已征收進(jìn)口稅的可能性時(shí)，可選擇加工貿(mào)易退稅制度。貨物進(jìn)口前，也要經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū)；貨物進(jìn)口時(shí)要先征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿(mào)易政策如進(jìn)口數(shù)量或配額限制。如果產(chǎn)品出口，可向海關(guān)申請(qǐng)退還進(jìn)口時(shí)所繳納的稅款。《歐盟海關(guān)法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關(guān)如認(rèn)為必要,在核發(fā)加工貿(mào)易批準(zhǔn)證書(shū)前,可對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔(dān)保。日本、韓國(guó)也都積極鼓勵(lì)開(kāi)展加工貿(mào)易。但在具體管理上，日本海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(nèi)（目前僅指保稅工廠）開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行類(lèi)同我國(guó)的保稅政策;第二種是擔(dān)保保稅政策,對(duì)一年內(nèi)加工復(fù)出口，進(jìn)口時(shí)提供料件稅款等值擔(dān)保的予以免稅,如屆時(shí)不能加工復(fù)出口，海關(guān)將擔(dān)保金或擔(dān)保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策，料件進(jìn)口時(shí)先征稅，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)加工復(fù)出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對(duì)在保稅工廠以外區(qū)域開(kāi)展的加工貿(mào)易，企業(yè)可以自主選擇。韓國(guó)目前對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行兩種監(jiān)管模式:第一種，對(duì)在指定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策，指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)（亦稱(chēng)出口自由區(qū)）；第二種，先征后退政策。有必要說(shuō)明的是，韓國(guó)發(fā)展加工貿(mào)易始于60年代初，曾經(jīng)實(shí)行了類(lèi)似我國(guó)目前的遍地開(kāi)花的加工貿(mào)易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問(wèn)題。經(jīng)過(guò)10多年的探索、實(shí)踐，證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策（韓國(guó)不論是開(kāi)展加工貿(mào)易的地域、還是加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量、管理難度等,都比我國(guó)明顯偏?。┦遣怀晒Φ?。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實(shí)行保稅政策外，韓國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件實(shí)行先征后退的政策。與上述國(guó)家相對(duì)比，我國(guó)的加工貿(mào)易具有不同的特點(diǎn)，對(duì)監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國(guó)從事加工貿(mào)易的企業(yè)多,加工貿(mào)易規(guī)模大。2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元，已占全國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口50%o其次，我國(guó)加工貿(mào)易目前“遍地開(kāi)花”，不限區(qū)域地全部實(shí)行保稅政策,2000年國(guó)家設(shè)立了出口加工區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)入?yún)^(qū)。從課題組的企業(yè)調(diào)查結(jié)果看，目前從事出口加工貿(mào)易活動(dòng)的企業(yè)，只有極少數(shù)愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿(mào)易企業(yè)可能進(jìn)入出口加工區(qū)。因此,我國(guó)加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)是不可能改變的。再次，我國(guó)與不少發(fā)達(dá)國(guó)家在稅制、金融服務(wù)等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)關(guān)稅水平明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且進(jìn)口還要征收高達(dá)17%的增值稅（雖然歐洲國(guó)家也有較高的增值稅，但由于其平均關(guān)稅水平已經(jīng)很低，因此，進(jìn)口的綜合稅賦比我國(guó)低）。因此，在我國(guó)如果對(duì)加工貿(mào)易全面實(shí)行“先征后退”，給企業(yè)帶來(lái)的資金成本將會(huì)明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家。更為重要的差異則在于，發(fā)達(dá)國(guó)家退稅手續(xù)簡(jiǎn)單，非常及時(shí)，而我國(guó)出口退稅按指標(biāo)而