水資源稅的經(jīng)濟學(xué)分析

水資源稅的經(jīng)濟學(xué)分析

稅收征收原則資源匱乏理論認(rèn)為自然資源總是稀缺。如果水資源的開采和使用強度超過了承載能力，則會變成消耗嚴(yán)重的資源。資源的價值論要求對水資源的納污資源和使用資源的使用都必須是有償?shù)?應(yīng)遵循污染者付費和利用者補償原則。外部性理論解決的是水資源負外部性(浪費和污染)問題,通過征稅將其產(chǎn)生的負外部性內(nèi)在化?？沙掷m(xù)發(fā)展理論認(rèn)為市場機制不可能完全解決其要求的效率與公平,必須輔以其他手段,稅收的作用不可替代,以平衡當(dāng)前和未來的利益,糾正水資源的市場價格和社會成本定價之間的差異,維系代際公平。絕對地租論要求對所有水資源使用者課征水資源稅;而級差地租論則要求實行差別稅率,是由于水資源存在態(tài)勢、豐度等不同以及時空分布不均勻等現(xiàn)狀。水資源稅就是建立于上述一系列理論基礎(chǔ)之上,從經(jīng)濟上制約開采者和使用者的浪費和損害行為,實現(xiàn)保護水資源的目標(biāo)。水資源量核算不規(guī)范,使排污成為城市發(fā)展的重點之一一是征收標(biāo)準(zhǔn)混亂。水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)未充分反映區(qū)域的水資源條件,往往是地下水高于地表水,工業(yè)用水高于生活用水,農(nóng)業(yè)用水采用較低標(biāo)準(zhǔn)或免繳。二是征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前全國工業(yè)地表水和城市供水企業(yè)的水資源費平均分別是每噸0.25元和0.18元,而2010年全國36個大中城市的居民生活用水終端價格平均是每噸2.6元。一般而言,每戶或每人每月水費支出不應(yīng)超過其總收入的1%~2%,目前我國水費還遠低于這一水平,這也造成城市自來水廠中30%虧損。三是使用不規(guī)范。既無法滿足污染治理的資金需要,也易造成資金的體外循環(huán),致使排污費被擠占、截留、挪用。四是存在執(zhí)法剛性不強,繳費意識淡薄,工業(yè)用水計量裝置難以推廣,難免不會出現(xiàn)“移位收費”、“感情收費”和“片面收費”等違法現(xiàn)象。國外水資源稅的主要方法和經(jīng)驗外部環(huán)境支持的發(fā)展俄羅斯的水資源稅包括使用地下水資源稅、開采地下水的礦物原料基地再生產(chǎn)稅、工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅、向水資源設(shè)施排放污染物稅4種類型。稅收專用于水資源的保護和開發(fā),有效地提高了水資源的利用效率。水資源稅的納稅人為所有的水資源使用者,包括不取水而使用水利設(shè)施者。排放含有超標(biāo)有害物質(zhì)的污水以及超過限額排放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污水,都要按提高的標(biāo)準(zhǔn)征稅。但是,在屬于自己的或租賃的地段開采地下水用于自身需要的地段所有者,免征水資源稅。德國沒有水資源稅的統(tǒng)一規(guī)定,州政府在制定地方性水資源稅費政策時有很大的自由度。巴登—符騰堡州水資源稅政策規(guī)定,年取水量低于2000立方米的企業(yè)和個人無需交納水資源稅,年取水量介于2000立方米到3000立方米的企業(yè)和個人按50%計征,政策還規(guī)定了其他一些無需取水許可的取水的免稅行為。取用地下水的稅率普遍高于取用地表水的稅率。對于一些耗水量巨大的生產(chǎn)企業(yè),政府會給出一些稅收折扣以減輕企業(yè)負擔(dān)。水資源稅中的一部分用于補償農(nóng)民出于保護環(huán)境在土地利用方面的限制。漢堡州僅對取用地下水資源者征收水資源稅,只有當(dāng)實際取水量超過許可授予的取水量時,稅率才按實際取水量來計稅。取用水質(zhì)好的地下水比取用含氧較高的淺層地下水要交納更高的水資源稅,而公共供水取水的稅率一般低于其他取水的稅率。廢水污染稅的納稅人是直接排放廢水的單位,其稅率視廢水的有害性而定,廢水納稅按有害單位計算,并有數(shù)量上的規(guī)定。在評估有害性時,對測量設(shè)備有害性的規(guī)定與當(dāng)時的科技水平相符。荷蘭是世界上最早開征水資源稅的國家,包括地表水污染稅和地下水稅,其目標(biāo):一是節(jié)約地下水,對取用地下水征收更高的稅,縮小地表水與地下水之間的成本差異;二是增加國家財政收入,擴大稅基。地下水稅對飲用水企業(yè)稅率為每立方米0.34荷蘭盾,其他單位和個人每立方米0.17荷蘭盾,其稅率不到飲用水成本的1%。水資源稅的優(yōu)惠措施包括:采用加速折舊與研發(fā)資助相結(jié)合的辦法,推動減污新技術(shù)的產(chǎn)生和推廣;在取水中或取水后回滲或回排的,可從地下水稅中抵扣;緊急情況下的取水、灌溉取水、施工用水以及因為環(huán)境原因進行的少量的取水不需繳稅等。荷蘭共有30個水資源管理委員會,各管理一個水資源保護區(qū)域。水污染稅主要為水的凈化提供資金來源;地下水稅主要用于地下水管理的研究和成本補償。地表水污染稅根據(jù)排放物質(zhì)的種類和數(shù)量來征收,實踐中是按照排放的耗氧物質(zhì)和重金屬的量來征收,其稅率在不同的水資源保護區(qū)域各異,取決于凈化的處理成本。法國水資源稅具有一定的強制性和宏觀調(diào)控功能,反映了科技研發(fā)費用,環(huán)境損害回收、排污處理成本等。法國向所有抽取水資源(地表水或地下水)和消費水資源的單位和個人征收水資源稅。水資源稅的稅基是抽取和消費的地下水以及地表水的數(shù)量,稅率取決于水的類型和取水的地理位置不同,實行地區(qū)差別稅率。同時法國開征了水污染稅,所得收入用于改造和完善污水處理廠的設(shè)備。法國對投資環(huán)境保護的支出給予稅前扣除的優(yōu)惠。地方水資源稅的制定一是?？顚Ｓ?。俄羅斯水資源稅專用于水資源的管理與開發(fā);法國水污染稅用于改造和完善污水處理廠的設(shè)備。二是稅率差別性。法國水資源稅因地制宜地設(shè)計稅率;荷蘭水污染稅因水資源保護區(qū)域的不同而實施不同的稅率。三是賦予地方制定的權(quán)利。德國州政府在制定地方水資源稅時有很大的自由度。四是稅率計算方式合理。德國對有害性進行科學(xué)有效地評估。五是加強部門協(xié)作。俄羅斯水資源稅由稅務(wù)機關(guān)征收,還與有關(guān)部門配合。六是合適的征收標(biāo)準(zhǔn)直接影響水資源稅效用。荷蘭地表水污染稅效果明顯,地下水稅效果不明顯。七是課稅對象明確。德國只對直接排入水域中的廢水征稅,對排入污水處理廠的廢水不征稅。八是德國地下水稅率高于地表水稅率等。借鑒國外經(jīng)驗，研究征收中國水資源稅規(guī)模最大化原則將水資源全面納入資源稅征收范圍,符合財稅理性,且并不與稅制改革的主基調(diào)即結(jié)構(gòu)性減稅相背,有利于節(jié)約水資源,但對水資源稅尚存的疑慮主要是實際操作層面。水資源稅若作為節(jié)水減污的手段,需解決負外部性問題,即資源管理目標(biāo);若作為新興稅源,需滿足稅收規(guī)模最大化,即收入目標(biāo)。水資源稅開征會面臨資源管理目標(biāo)與收入目標(biāo)的沖突,收入管理部門基于收入最大化且不損害稅基來設(shè)計稅率,而水資源管理部門則希望提高稅率的設(shè)計為浪費和污染提供有效的約束機制。水資源稅是否會重蹈覆轍淪為煙草稅此類稅種令人擔(dān)憂,當(dāng)人們適應(yīng)煙草稅并把煙草稅看成吸煙必須付出的代價,而忽略煙草稅的設(shè)計初衷時,通過稅收遏制吸煙不再有效,水資源管理目標(biāo)如果不能實現(xiàn),也將演變成重要的收入目標(biāo)。燃油稅也未實現(xiàn)“公平和減輕交通負擔(dān)、為公路建設(shè)籌集資金”的開征初衷,公路收費依然比比皆是。水資源稅是對水資源費的正名,而不是一個借此漲價的機會,更不該將創(chuàng)收作為征稅的直接意圖,讓消費者承擔(dān)財政增收義務(wù)。同時,由于開征水資源稅,將增加生活負擔(dān),作為生活的必需品,水資源稅設(shè)計的著眼點應(yīng)以不影響或基本不影響貧困群體或低收入群體的生活質(zhì)量為準(zhǔn)繩。合理的核算排放污水開征水資源稅,首要是界定水資源稅的征收對象,并能體現(xiàn)稅收量能課征、公平稅負的原則。我國的水資源稅也應(yīng)分為水稅和水污染稅,而污水處理費部分還是應(yīng)該以費的形式出現(xiàn),即實行稅、費并行的策略。水稅是以開采或使用的各種天然水作為課稅對象,包括地表水、地下水、礦泉水、地?zé)崴?而不含經(jīng)加工后的水,如純凈水,計稅依據(jù)應(yīng)為開采或使用水資源的噸位或立方米。對于納稅人,應(yīng)對一切水資源的開采者和使用者均征收水稅,以體現(xiàn)公平性,以及調(diào)節(jié)水資源配置的功效。水污染稅則應(yīng)借鑒德國的經(jīng)驗,以直接排入水域的污水作為課稅對象,計稅依據(jù)按污水的有害單位計算,且有害單位的評估要與當(dāng)時的科技水平相符。同時,若污水經(jīng)排污管道排入水處理廠,則產(chǎn)生污水的單位應(yīng)向污水處理廠交納污水處理費,而不是交稅。若污水處理廠排放處理過的水符合標(biāo)準(zhǔn),不征稅;不符合標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)向水處理廠征收水污染稅。采用低稅率的排放方式稅率是計算稅額的尺度,合適的征收標(biāo)準(zhǔn)對水資源稅的效用發(fā)揮具有重要的影響。充分考慮納稅人負擔(dān)能力和保護治理成本的同時,汲取荷蘭地下水稅稅率設(shè)置的教訓(xùn),稅率不宜過高,以免抑制社會生產(chǎn),而過低則難以發(fā)揮調(diào)控效應(yīng)。同時,水資源作為典型的公共環(huán)境財產(chǎn),應(yīng)體現(xiàn)責(zé)任和義務(wù)的統(tǒng)一,用水即須繳費,多用水多繳稅;還應(yīng)體現(xiàn)層次劃分,特別是對于肆意浪費行為應(yīng)征收高額水資源稅。同時,稅率設(shè)計還應(yīng)考慮水資源開采對環(huán)境的損害成本。由于各地的氣候條件、水資源分布總量、人口密度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度等差異性,全國不能統(tǒng)一實行單一稅率。國家可制定一個基本稅率,各省(市)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況在規(guī)定的范圍內(nèi)自行上下調(diào)整。生活用水作為必需品,應(yīng)選擇超額累進稅率,可以按戶設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)用水量,在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)實行較低檔的稅率,對于超標(biāo)準(zhǔn)部分課以重稅,以不加重低收入群體的負擔(dān)以及有效地限制浪費;生產(chǎn)用水,為了鼓勵規(guī)?；凸礁偁?應(yīng)采用比例稅率。同時,地區(qū)存在差別,生活用水采用地區(qū)差別的累進稅率,生產(chǎn)用水采用地區(qū)差別的比例稅率。借鑒法國因地制宜、差別對待的稅率設(shè)計,水資源的稀缺程度越高,稅率越高;水質(zhì)條件越好,稅率越高;水資源時空分布越均勻,稅率越高;注重行業(yè)的差異性。同時,借鑒德國經(jīng)驗,地下水開發(fā)宜采用較高的稅率。借鑒荷蘭差別稅率以及法國的定額稅率設(shè)計,生活廢水污染十分分散,無法監(jiān)控,且污染性質(zhì)基本相同,從征收成本考慮,可對每戶按年計征固定數(shù)額水污染稅,或按每噸水計征。對于工業(yè)污水,因污水性質(zhì)不同,從公平和資源配置效率的角度,宜采用比例稅率,但應(yīng)給每個企業(yè)確定一個污染限量,超過予以加征。同時,為了鼓勵治理污染,應(yīng)著手制定各種廢棄物、污染物和有毒物質(zhì)的排放濃度標(biāo)準(zhǔn),對未超過標(biāo)準(zhǔn)的,允許免稅或低稅率排放;對超過標(biāo)準(zhǔn)的,則應(yīng)視其對環(huán)境的污染程度及凈化的處理成本,確定不同的稅率。加強執(zhí)法部門的征收資源稅已經(jīng)明確為地方稅種,而水資源稅法從屬于資源稅法,因此水資源稅理應(yīng)全額納入地方財政,其征稅主體應(yīng)由地稅部門取代各級水行政主管部門進行征收。由地稅部門征收有利于將稅款用于當(dāng)?shù)厮Y源的研究、開發(fā)與保護。水資源稅的征收應(yīng)借鑒俄羅斯的做法,地稅部門加強與水利部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門之間的協(xié)作。地稅部門根據(jù)水利部門、統(tǒng)計部門提供的相關(guān)信息資料以及環(huán)保部門的檢測報告征收水資源稅,確保稅款及時、足額的繳納。同時,基于“穩(wěn)步前進,逐步完善”的原則,可以先考慮工業(yè)廢水,再涉及農(nóng)業(yè)廢水和生活污水。適當(dāng)減免水資企業(yè)稅收優(yōu)惠,發(fā)揮其法律作用資源稅改革在把握好提高稅負的總方向的同時,也應(yīng)在政策上獎懲并用。參照法國水污染稅,對于企業(yè)采用節(jié)水、減污設(shè)備,政府予以支持,實行獎勵,可給予低稅率的稅收優(yōu)惠,亦可采用稅收遞延、加速折舊等間接減免優(yōu)惠,必要時調(diào)用水資源稅款給予額外補貼;對于進口的治污設(shè)備、節(jié)水設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究器材等先進的環(huán)保產(chǎn)品,應(yīng)減免進口關(guān)稅等相關(guān)稅收;對于水資源保護友好產(chǎn)業(yè),實行較低的稅率;對于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)的灌溉取水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水,在限額內(nèi)的予以免稅;對于城市綠化用水等公益性用水給予免稅;對低收入群體的基本生活用水應(yīng)給予適當(dāng)減免;對于再生水等資源循環(huán)利用、綜合利用行為給予減免;對于耗水、排污量較大的行業(yè)中投入清潔高效用水的工藝和設(shè)備的研發(fā)資金給予減免稅優(yōu)惠。同時,對于在生產(chǎn)上受影響較大,并有可能向下游轉(zhuǎn)嫁的中小企業(yè),要實施相應(yīng)的財政補貼,或稅收優(yōu)惠;對于居民而言,應(yīng)及時提高低保標(biāo)準(zhǔn),確保低收入群體的生活必需消費。保獎勵方面,應(yīng)建立節(jié)水灌排系統(tǒng)水資源稅必須體現(xiàn)“取之于民、用之于民”原則,吸取多個國家的經(jīng)驗,單獨列賬,稅款專用,促進水資源的可持續(xù)利用。一方面,稅款專用,用途明確,適時公開稅款去向,可讓新稅種的水資源稅更易被接受和贊同;另一方面,不至于被擠占、挪用。水資源稅款應(yīng)專門用于水資源與水環(huán)境的恢復(fù)與整治,重大水資源破壞事件的調(diào)查處理,節(jié)水與水環(huán)境環(huán)保獎勵,節(jié)水、潔水設(shè)備的研發(fā)與生產(chǎn),農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉系統(tǒng)的建立,農(nóng)村飲用水安全保障工程建設(shè)與改善,還應(yīng)以“水補貼”方式對困難群體進行直補。水資源稅只有真正做到?？顚Ｓ?開征的意義才能顯現(xiàn)。油氣資源稅改革在新疆拉開大幕以來,資源稅改革平穩(wěn)推進。2011年11月1日,《資源稅暫行條例》和《資源稅暫行條例實施細則》實施,標(biāo)志著資源稅改革正式啟動。傳統(tǒng)的水資源觀認(rèn)為水資源“取之不盡,用之不竭”,然而,隨著工業(yè)化不斷推進,其供需矛盾日趨明顯,已成為制