農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)處置的政策選擇

農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)處置的政策選擇教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所所長教授

鄔志輝東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院王存摘要：農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)的處置問題頗多，以致相關(guān)資產(chǎn)的閑置、流失、被非法占用等現(xiàn)象日益凸顯。原因在于相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)而無可操作性、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、缺乏激勵與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。要解決這些問題，需要明確產(chǎn)權(quán)，細(xì)化規(guī)定，建立健全激勵與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。關(guān)鍵詞：農(nóng)村被撤并學(xué)校；資產(chǎn)處置；政策建議學(xué)校資產(chǎn)簡稱校產(chǎn)，一般指學(xué)校占有和使用的流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，既包括學(xué)校直接投資購置形成的資產(chǎn)，也包括利用學(xué)校資源開發(fā)所得的資金投資形成的資產(chǎn)，還包括學(xué)校接收捐贈的資產(chǎn)。固定資產(chǎn)（也稱有形資產(chǎn)）一般指使用期限在一年以上，設(shè)備單位價值在500元以上，專用設(shè)備單位價值在800元以上，校辦企業(yè)價值在1000元以上，以及單位價值在500元以下，但批量購置價值在5萬元以上，并在使用過程中保持原來實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)。流動資產(chǎn)是指可以在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)。按照教育部1991年的有關(guān)規(guī)定，學(xué)校的流動資產(chǎn)主要包括：現(xiàn)金、銀行存款、應(yīng)收票據(jù)、應(yīng)收銷貨款、待攤費(fèi)用、材料和一些低值易耗品。一、農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)處置的現(xiàn)狀與問題本文討論的學(xué)校資產(chǎn)處置，是指農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)的歸屬與安排。為了全面反映目前農(nóng)村被撤并學(xué)校的資產(chǎn)去向及使用情況，我們把“有明確安排”和“沒有明確安排”兩種情況都列為學(xué)校資產(chǎn)處置的范疇。東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所課題組依據(jù)人均GDP、人口密度、人口集中程度、人口流動狀況、地理?xiàng)l件、交通狀況、民族與文化、學(xué)校數(shù)量、在校生人數(shù)等十余個指標(biāo)，對全國2859個縣級區(qū)劃近五年來十余指標(biāo)數(shù)據(jù)的變化走勢作了聚類分析，并以內(nèi)蒙古、甘肅、云南、湖北、河南、河北、浙江、遼寧等8個?。ㄗ灾螀^(qū)）的8個縣（市）為樣本。2008年10月，我們先后向樣本縣（旗）內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放了調(diào)查表，并實(shí)地走訪了60％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本縣共撤并中小學(xué)978所。從這些學(xué)校資產(chǎn)處置看，有543所學(xué)校的資產(chǎn)劃歸教育部門，占55.52%；有229所學(xué)校的資產(chǎn)劃歸村委會，占23.42%；有206所學(xué)校的資產(chǎn)因產(chǎn)權(quán)不清或其他原因而閑置、荒廢或倒塌，占21.06%。其中，在劃歸村委會的校產(chǎn)中，有58.52%（134所）被當(dāng)作村委會辦公室或會議室，有34.93%（80所）被出售或出租，出售或出租的資金全部歸村里所有，有6.55%（15所）被改作村里的福利院、老人活動室或宗教活動場所等。在劃歸教育部門的校產(chǎn)中，有53.96%（293所）被賣掉（或作民房或作工廠，形式不一），所獲資金絕大部分用于布局調(diào)整過程中寄宿制學(xué)校的新建宿舍、修整操場或圍墻等，還有一部分資金用于歸還學(xué)校在“普九”過程中所欠的債務(wù)，其余全部歸教育局統(tǒng)一使用。只有46.04%（250所）用于繼續(xù)辦學(xué)校，其中絕大部分用于辦幼兒園或教學(xué)點(diǎn)，還有一部分用于辦農(nóng)民工子弟學(xué)?；蜃鞒扇私逃龍鏊?，極小部分被改建成學(xué)生社會實(shí)踐基地。從各地被撤并學(xué)校資產(chǎn)的處置上看，有55.52%資產(chǎn)劃歸教育部門，基本上符合《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中有關(guān)“調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”的政策規(guī)定。但是，各地在具體處置上尚存在一些問題。1．某些村委會搶先作為，導(dǎo)致被撤并學(xué)校資產(chǎn)被非法侵占、變賣或出租更何況我們的政策規(guī)定尚不健全或缺失。每個理性的個體包括政府部門，在缺少有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制和激勵機(jī)制的條件下，很有可能會按自利的規(guī)則進(jìn)行行動而損害公共利益。事實(shí)上，個人利益與社會利益不一致是一種常態(tài)，因此，一套完善的制度設(shè)計(jì)需要有良好的激勵和問責(zé)機(jī)制。激勵機(jī)制從內(nèi)部激發(fā)行動者從事某項(xiàng)活動的積極性，使他們愿意這樣做；而監(jiān)督問責(zé)機(jī)制則主要從外部給政策執(zhí)行者以壓力，使他們不得不這樣做。如果某一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)缺乏激勵與問責(zé)機(jī)制，那么政策就不能有效執(zhí)行。當(dāng)前我國農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)處理所產(chǎn)生的問題與激勵和問責(zé)機(jī)制的缺失不無關(guān)系。因?yàn)樵诒怀凡W(xué)校資產(chǎn)處理的過程中，關(guān)系錯綜復(fù)雜、利益主體多元，其中又與歷史、宗教等問題交織在一起，當(dāng)出現(xiàn)棘手問題時，政府及教育行政部門就不作為，而一旦有利可圖，他們又會亂作為，進(jìn)而直接導(dǎo)致有些地方的學(xué)校資產(chǎn)被侵占、流失、閑置和荒廢。三、農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)處置的政策建議1.明確產(chǎn)權(quán)歸屬是關(guān)鍵農(nóng)村被撤并學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清是當(dāng)前校產(chǎn)處理問題得不到很好解決的最重要原因。因此，厘清被撤并學(xué)校資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，就成為解決被撤并學(xué)校資產(chǎn)問題的關(guān)鍵。對于被撤并學(xué)校來說，其產(chǎn)權(quán)處理又可以分為兩類來討論：第一類是完全由國家建立的學(xué)校，包括土地、校舍、設(shè)備等全部是屬于國家出資建立，在以后的辦學(xué)中國家一直完全支付學(xué)校的教育支出。這類學(xué)校的所有資產(chǎn)（包括校園用地、校舍和可動資產(chǎn)）毫無疑問應(yīng)該屬于國家所有。另一類學(xué)校為歷史上曾經(jīng)是鄉(xiāng)辦初中、鄉(xiāng)辦小學(xué)、村辦小學(xué)的那部分學(xué)校。目前，這類學(xué)校的教學(xué)設(shè)備等可動資產(chǎn)基本能用到新學(xué)校中去，而對于學(xué)校用地、校田、校舍等不動資產(chǎn)的歸屬則爭議較大。從各地方政府或教育行政部門所出臺的政策文件來看，對被撤并農(nóng)村學(xué)校有關(guān)資產(chǎn)處理的規(guī)定差別也很大。有的地方規(guī)定這部分學(xué)校所占用的土地和校舍等固定資產(chǎn)歸鄉(xiāng)、村（組）集體所有，如吉林省《關(guān)于撤并農(nóng)村中小學(xué)校后有關(guān)資產(chǎn)處理的意見》[3]就是如此。而更多的地方則規(guī)定這部分學(xué)校的資產(chǎn)屬于國有，所得應(yīng)由教育部門統(tǒng)一處理。那么，被撤并農(nóng)村學(xué)校的資產(chǎn)到底歸誰所有呢？根據(jù)校產(chǎn)的不同性質(zhì)，可以分三種類型來具體說明：（1）學(xué)校用地的產(chǎn)權(quán)歸屬中小學(xué)用地主要指校園內(nèi)空地、運(yùn)動場地、道路、操場、農(nóng)（林）場、池塘溝渠、周圍對外通道和植物園地等。農(nóng)村被撤并學(xué)校的校園用地歸屬目前爭議比較大，這是因?yàn)槲覈r(nóng)村中小學(xué)校的建立有多個投入主體，在不同時期各方投入資金也在不斷地發(fā)生變化，有人認(rèn)為學(xué)校用地屬于國有，有人認(rèn)為屬于鄉(xiāng)、村集體所有。我們認(rèn)為，農(nóng)村被撤并學(xué)校用地來源須由農(nóng)村學(xué)校的建立來確定。從學(xué)校用地的最初來源看，一般都為集體所有的土地。但是，由于我國的農(nóng)村教育投入與管理體制一直是變化的，因此對這部分土地的產(chǎn)權(quán)確定比較困難。我們建議參照相關(guān)法律條文確定產(chǎn)權(quán)歸屬。1995年5月1日施行的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十六條對全民所有制單位、城市集體所有制單位使用原農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，即“《六十條》（指一九六二年公布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，簡稱《六十條》）公布時起至一九八二年五月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的；②經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)使用的；③進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動力的；④接受農(nóng)民集體饋贈的；⑤已購買原集體所有的建筑物的；⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的?！薄胺矊偕鲜銮闆r以外未辦理征地手續(xù)使用的農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當(dāng)時規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，或退還農(nóng)民集體。”[4]凡符合屬于國家所有六種情形之一的，應(yīng)歸國家所有。由于我國農(nóng)村學(xué)校幾乎都沒有與縣級相關(guān)部門簽訂過土地轉(zhuǎn)移協(xié)議，所以縣級以上人民政府應(yīng)按當(dāng)時規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，無法補(bǔ)辦的，則鄉(xiāng)辦學(xué)校用地應(yīng)歸鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村辦學(xué)校用地應(yīng)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。（2）校舍的產(chǎn)權(quán)歸屬所謂校舍，泛指學(xué)校使用的房屋及其附屬設(shè)施、附著于地面的固定設(shè)施，以及其他建筑物、構(gòu)筑物、林木、校辦工廠等。這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)該遵循“誰投資、誰所有”的原則。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中，一般通過投資形成資產(chǎn)，從而取得資產(chǎn)的所有權(quán)。如集體經(jīng)濟(jì)組織直接投資形成的資產(chǎn)，必須歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并由集體經(jīng)濟(jì)組織收益，在法學(xué)上被稱為“原始取得”。在界定資產(chǎn)所有權(quán)時，必須充分考慮這一原則，即從資產(chǎn)的原始來源入手，界定所有權(quán)?！罢l投資、誰所有”的原則不僅是處理不同經(jīng)濟(jì)成份之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的原則，在處理不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系時，也同樣適用。據(jù)此我們建議：歷年村集體興建的校舍或主要由村集體集資所建的校舍，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于村集體所有，學(xué)校只是享有長期使用權(quán)。而對于原來由村集體出資興建的校舍，后來被國家出資翻修或者重新興建的校舍，按照《民法通則》規(guī)定應(yīng)該屬于國家所有。而對于由村集體投資興建或者捐建，后來國家僅僅是小修小補(bǔ)的校舍，按照民法通則，應(yīng)該屬于村集體所有。（3）教育設(shè)備、資金等產(chǎn)權(quán)歸屬除去學(xué)校用地和校舍外，其余資產(chǎn)都屬于可移動財(cái)產(chǎn)，包括各種教學(xué)設(shè)備、圖書資料、桌椅、現(xiàn)金、學(xué)校各種收益等。這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬依然應(yīng)該按照“誰投資、誰所有”的原則。即如果這些移動財(cái)產(chǎn)是國家出資購得，最終的所有權(quán)當(dāng)然屬于國有；如果是由村集體出資購買的設(shè)備等資產(chǎn)，那么這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)當(dāng)然應(yīng)該歸屬于村集體所有。而對于由學(xué)校資金獲得的各種收益，應(yīng)屬于學(xué)校自身所有，學(xué)校一旦撤并，這些收益應(yīng)收歸縣教育行政部門所有。目前這部分校產(chǎn)的爭議最小，原因可能是這部分校產(chǎn)能利用上的基本也都繼續(xù)用于教育，村民們對此也無話可說。以上只是從法律關(guān)系上討論了農(nóng)村被撤并學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。要保證學(xué)校資產(chǎn)繼續(xù)為教育所用，我們建議各地在撤并學(xué)校的過程中，應(yīng)想辦法確保被撤并學(xué)校繼續(xù)用作開展教育活動，如開辦幼兒園、成人教育機(jī)構(gòu)等，以確保對這些學(xué)校資產(chǎn)享有永久使用權(quán)。只要學(xué)校資產(chǎn)能繼續(xù)用于對農(nóng)民或鄉(xiāng)村有益的教育事業(yè)，對學(xué)校資產(chǎn)歸屬的爭議就會減少。2.細(xì)化相關(guān)規(guī)定是基礎(chǔ)（1）明確管理責(zé)任主體針對相關(guān)單位和個人胡亂作為的現(xiàn)況，為了避免被撤并學(xué)校無人管理、防止教育資產(chǎn)損失而無人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象的發(fā)生，必須明確被撤并學(xué)校資產(chǎn)管理的責(zé)任主體。具體做法是，由省或市、區(qū)（縣）人民政府發(fā)文，根據(jù)各地實(shí)際情況明確規(guī)定農(nóng)村中小學(xué)場地、校舍等的產(chǎn)權(quán)歸屬，以縣教育局為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門配合進(jìn)行管理；因?qū)W校布局調(diào)整而撤并學(xué)校的資產(chǎn)處置，應(yīng)由縣級教育行政部門統(tǒng)一實(shí)施，其他組織和個人無權(quán)擅自處理。（2）加強(qiáng)對被撤并學(xué)校的資產(chǎn)管理針對大量學(xué)校資產(chǎn)被侵占、流失、閑置、荒廢的狀況，在明確管理責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，必須加強(qiáng)對被撤并學(xué)校的資產(chǎn)管理。首先，縣教育局要安排責(zé)任心強(qiáng)的人員對被撤并學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行看管，注意防火、防盜、防倒塌，對危房要及時拆除，消除安全隱患；其次，要建立農(nóng)村學(xué)校資產(chǎn)評估制度，對農(nóng)村學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行徹底的清查核對，堵住資產(chǎn)流失的漏洞；第三，區(qū)（縣）鄉(xiāng)人民政府要將被撤并學(xué)校的安全管理納入工作議事日程，加強(qiáng)檢查與督辦；第四，對盜竊、強(qiáng)占被撤并學(xué)校資產(chǎn)的單位和個人，要依法嚴(yán)肅查處，維護(hù)教育部門的合法權(quán)益，防止教育資產(chǎn)流失；第五，對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改作他用的被撤并學(xué)校資產(chǎn)，區(qū)（縣）教育局要全部收回。（3）要因地制宜地處理閑置校產(chǎn)被撤并學(xué)校資產(chǎn)的處置，首要原則就是繼續(xù)將之用于舉辦基礎(chǔ)教育或社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，繼續(xù)為發(fā)展教育事業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)教育資產(chǎn)的保值增值。這樣既能保證學(xué)校資產(chǎn)繼續(xù)“歸教育所有”，又能減少產(chǎn)權(quán)糾紛。被撤并學(xué)校資產(chǎn)的利用形式可以不拘一格，因地制宜。被撤并學(xué)校的圖書、課桌椅、儀器設(shè)備等可移動財(cái)產(chǎn)要隨學(xué)生全部移交給接收學(xué)生的學(xué)?；蛘{(diào)撥給其他學(xué)校。而對于校園校舍，則可以舉辦幼兒園、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村成人文化技術(shù)學(xué)校，以及中小學(xué)生的學(xué)農(nóng)實(shí)踐基地等等，關(guān)鍵是因地制宜，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要而定。對于實(shí)在不能繼續(xù)用于教育的閑置校園、校舍，一定要謹(jǐn)慎處理，防止因隨意置換、出租、出售等，引發(fā)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、村集體組織關(guān)于變更土地所有權(quán)和使用權(quán)的矛盾。因此，在我國法律對農(nóng)村被撤并學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬尚未確定之前，當(dāng)?shù)卣蚪逃块T應(yīng)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、村集體組織溝通協(xié)商，必要時可以給予鄉(xiāng)、村集體組織一定的實(shí)物或資金補(bǔ)償（因?yàn)檫@部分學(xué)校用地原屬集體所有，變?yōu)楣k學(xué)校后并沒有辦理土地變更等一系列相關(guān)手續(xù)）。即使要置換、出租、出售閑置的校園、校舍，所得資金也要由縣級教育行政部門統(tǒng)一處置，并主要用于發(fā)展當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育。3.建立健全激勵與監(jiān)督