土地利用規(guī)劃中村莊遷并的公眾參

土地利用規(guī)劃中村莊遷并的公眾參

1土地利用規(guī)劃中的公眾參土地使用計劃是與土地利用規(guī)劃有關(guān)的理性決策過程。在制定規(guī)劃時，應(yīng)考慮環(huán)境的限制、土地使用的特殊優(yōu)先、資源限制和利益相關(guān)者的利益，并概述未來的發(fā)展步驟，提出發(fā)展調(diào)整的目標(biāo)和措施。土地利用規(guī)劃的理性決策由兩部分組成:社會的理性決策和市場的理性決策,做出理性決策的主體分別為集體和個體。在社會的理性決策中,集體對于公眾利益的追求要超過個體,后者反之,兩者的博弈,構(gòu)成了土地利用規(guī)劃理性決策的過程。其中,國家是集體利益的主要代表者,在規(guī)劃的編制過程中,主要追求好的、普通的社會結(jié)果,并被認(rèn)為能夠減輕規(guī)劃編制過程中市場理性決策帶來的消極影響。但由于土地利用規(guī)劃一般由各級政府組織召集相關(guān)專家編制,并且規(guī)劃需要得到上一級政府的批準(zhǔn),因而在規(guī)劃初期的編制中,社會的理性決策大大超過了市場的理性決策,并產(chǎn)生了許多忽視甚至危害個體利益的事件。所以,自20世紀(jì)60年代開始,土地利用規(guī)劃中的公眾參與(publicparticipation)被逐漸重視起來,并成為西方現(xiàn)代規(guī)劃的一條基本原則。在國外,土地利用規(guī)劃中公眾參與的研究主要集中在公眾參與的方法和效果兩個方面。在公眾參與方法方面,研究者建立了基于公眾參與的公眾住宅建設(shè)空間決策系統(tǒng)和地下水污染的公眾參與模型等。在公眾參與的效果方面,研究者討論了南非低成本住宅項(xiàng)目建設(shè)中公眾參與出乎意料的消極影響和公眾參與未能提高公眾對于規(guī)劃滿意程度的原因等。在國內(nèi),我國學(xué)者則相繼開展了土地利用規(guī)劃中公眾參與的制度研究和實(shí)踐分析。近年來,隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,大城市郊區(qū)村莊的遷并工作成為了重要的議題。目前,不少地區(qū)的國土資源管理部門借新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的契機(jī),制定了村莊遷并方案。但政府多從自身角度、利益出發(fā),寄希望于農(nóng)民的上樓1)、村莊的大幅度集中、合并來實(shí)現(xiàn)加速城市化,并騰退出更多的土地用來建設(shè)2)。而農(nóng)民由于缺乏足夠的話語權(quán),在這種村莊的遷并和土地的征用之中通常不能采取有效的措施來保護(hù)自己的利益。許多農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地,轉(zhuǎn)移到并不能適應(yīng)的城市生活之中,甚至產(chǎn)生了“上樓致貧”問題。這在一定程度上激化了政府和農(nóng)民之間的矛盾,增加社會的不穩(wěn)定性。因此,深入調(diào)查和客觀反映農(nóng)民在村莊遷并過程中的意愿,加強(qiáng)農(nóng)民的公眾參與,對于科學(xué)的確定遷村并點(diǎn)方案,合理的制定村莊挖潛措施有著重要的意義。2研究領(lǐng)域的總結(jié)和研究方法2.1煙臺市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀海淀北部地區(qū)位于北京西北郊,地處城鄉(xiāng)結(jié)合部,包括蘇家坨、上莊、溫泉、西北旺等4個鎮(zhèn),62個行政村,95個自然村。2006年,海淀北部地區(qū)的GDP總值為155×108元(含上地產(chǎn)業(yè)基地和西苑邊緣集團(tuán)),其中第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例分別為0.3%、56.5%、43.2%?？?cè)丝?8.88×104人,其中常駐人口10.9×104人;農(nóng)民人均純收入7377元,以工資性收入為主,占其純收入的80%左右。2.2研究方法和數(shù)據(jù)來源2.2.1調(diào)查目的及目采用農(nóng)戶問卷調(diào)查的方式,調(diào)查對象為海淀北部地區(qū)村莊遷并中將要涉及到的農(nóng)民。調(diào)查的主要目的是了解民眾對于海淀區(qū)政府提出的遷村并點(diǎn)方案3)的看法,進(jìn)而分析其存在的問題和實(shí)施的可行性。問卷的設(shè)置主要涉及到農(nóng)戶的基本情況,居住現(xiàn)狀,農(nóng)民對村莊遷并模式、房屋拆遷安置方式和失地后的政策保障措施的看法等幾個方面。2.2.2調(diào)查樣本的選取為了保證問卷調(diào)查的可靠性和可行性,問卷的發(fā)放采用了抽樣調(diào)查的方式。抽樣調(diào)查采取了自助法(Bootstrap)中的二步抽樣法,樣本采用了隨機(jī)等距抽取的方式。樣本容量采用了考克斯提出的計算方法,公式為:式中n為樣本容量;n1為初次抽樣數(shù)量(參考相關(guān)研究,初次抽樣100戶);為由n1測算的方差;C為給定的估計量變異系數(shù);為n1樣本的均值。經(jīng)初次抽樣計算,該調(diào)查的樣本容量應(yīng)為135,第一階段抽樣100份,第二階段補(bǔ)充抽樣50份,共抽取了10個村的150家農(nóng)戶。樣點(diǎn)村的分布如圖1所示。3結(jié)果3.1不滿意因素:家庭收入的變化,農(nóng)民傾向居住商品房的意愿降低調(diào)查表明(表1),農(nóng)民總體上對目前的居住現(xiàn)狀(多數(shù)是傳統(tǒng)平房)表示滿意,其中表示非常滿意和比較滿意的比例累計達(dá)到了64.67%;表示一般的大約有23.33%;表示不太滿意和很不滿意的只有12%。在問卷設(shè)定的8種滿意及其不滿意因素中(多項(xiàng)選擇),農(nóng)民對于道路交通、學(xué)校、通訊、環(huán)境、電力的滿意程度都要超過其不滿意程度(圖2);而對醫(yī)療、社會保障的不滿意程度超過了滿意程度。在滿意因素中,對通訊和電力的滿意程度最高,分別達(dá)到了52.17%和42.39%,特別是電力因素,無人表示不滿意。而在不滿意因素中,農(nóng)民對于社會保障、醫(yī)療的不滿意比例較大,分別為27.17%和26.09%,明顯超過了對其表示滿意的比例。農(nóng)民對于上下水1)的滿意與不滿意程度基本相當(dāng),分別為25%和27.17%。調(diào)查表明,隨著收入的增加,農(nóng)民居住樓房的意愿呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢(圖3)。家庭年收入0.5×104元以下的農(nóng)民,愿意居住樓房的比例在50%左右;0.5×104元到1×104元段大約為38.46%;而在5×104元以上段,比例只有22.22%。但在3×104元至5×104元段,愿意居住樓房的農(nóng)民的比例明顯較高,大約為61.54%。這里收入偏高的農(nóng)民愿意居住樓房的比例較低的主要原因是海淀北部地區(qū)位于城鄉(xiāng)交錯帶,許多農(nóng)民在宅基地里多蓋住房出租,租金成為其重要的收入來源。居住樓房之后空間相對有限,出租房屋基本不現(xiàn)實(shí),收入將受到一定程度的損失,所以并不愿意上樓。不同文化程度的農(nóng)民對居住樓房也表現(xiàn)出明顯的意愿差別(圖4),隨著村民文化程度的提高,他們對居住樓房的認(rèn)知度也在提高,愿意上樓的比例從13.64%提高到66.67%。不同年齡段的農(nóng)民對于上樓的態(tài)度也出現(xiàn)規(guī)律性的變化(圖5),隨著年齡的增長,農(nóng)民愿意居住樓房的比例逐漸減少,由75%降到20%左右。其原因主要是,農(nóng)民青壯年群體中的大部分人受改革開放大環(huán)境的長期潛移默化的影響,已擺脫了老一輩農(nóng)民的保守思想,能夠比較容易地接受新事物、新思想,對上樓的接受程度也較好。相比較而言,年齡較大的人,在現(xiàn)有的環(huán)境中生活的時間較長,現(xiàn)在要改變他們現(xiàn)有的生活環(huán)境及地緣關(guān)系,還要改變宗族關(guān)系和鄰里關(guān)系,對他們來說顯然是難以接受的。3.3不同意愿農(nóng)戶的安置安置意愿及政策保障根據(jù)北京市國土資源和房屋管理局制定的《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》,北京市農(nóng)村宅基地房屋的拆遷補(bǔ)償方式主要有貨幣補(bǔ)償、房屋安置補(bǔ)償和另行審批宅基地3類。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),希望能夠另行審批宅基地的農(nóng)民最多,達(dá)到44.71%;其次是希望能夠給予現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民,比例為32.94%;再次有20%的農(nóng)民希望得到房屋安置補(bǔ)償;最后,有2.35%的農(nóng)民選擇其他安置補(bǔ)償方式(圖6)。從不同上樓意愿農(nóng)民選擇的安置補(bǔ)助方式看,愿意居住樓房的農(nóng)民多選擇房屋安置補(bǔ)償,而不太愿意和不愿意上樓的農(nóng)民多選擇現(xiàn)金和另行審批宅基的安置補(bǔ)償方式。為了方便操作,海淀區(qū)農(nóng)村宅基地的房屋拆遷改造一般在同一區(qū)域采取相同的拆遷安置方式。但調(diào)查結(jié)果表明,同一區(qū)域不同農(nóng)戶的拆遷安置方式意愿仍有較大的差別。在以后的拆遷安置方式中,可以考慮農(nóng)民自主選擇拆遷安置方式的形式。這樣既能照顧到不同意愿農(nóng)戶對于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟煌枨?也能促進(jìn)農(nóng)村宅基地房屋拆遷工作的順利進(jìn)行。海淀北部地區(qū)屬于城市擴(kuò)張占用土地的重點(diǎn)區(qū)域,此次規(guī)劃的村莊大幅度集中遷并也是加速該地區(qū)城市化進(jìn)程的重要手段。因此,該區(qū)域村莊的遷并改造也意味著部分農(nóng)民的失地。當(dāng)問及村民“如果您的耕地被征用,政府需要首先落實(shí)哪些配套政策保障您的權(quán)益”時,56.94%的農(nóng)戶選擇解決醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險,25%的農(nóng)戶選擇政府幫助安排解決就業(yè),5.56%的人選擇解決好子女就學(xué)問題,另外有12.5%人選擇其他(圖7)。從不同年齡段農(nóng)民對于權(quán)益保障政策的選擇看,除了21～30歲的年輕人全部選擇解決工作外,其余年齡段的農(nóng)民都將解決各類社會保險作為首選(圖8)。這表明,在我國農(nóng)村社會保障體系不健全的背景下,耕地所承擔(dān)的社會保障功能依然十分重要。4結(jié)論和討論4.1結(jié)論(1)不滿意的因素調(diào)查發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)農(nóng)民對于目前的居住現(xiàn)狀表示滿意,這反映了人心求穩(wěn),不希望改變現(xiàn)狀的意愿。村莊的遷并涉及到產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、房屋的拆遷補(bǔ)償?shù)戎T多問題,處理不慎很可能對社會的穩(wěn)定造成沖擊。通過對農(nóng)民現(xiàn)狀滿意及其不滿意因素的調(diào)查可以看出,農(nóng)民對于電力、交通、學(xué)校等一些硬件設(shè)施的建設(shè)還是比較滿意的。不滿意因素主要集中在醫(yī)療、社會保障等方面。城市化不僅應(yīng)該表現(xiàn)在鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū),還應(yīng)該表現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)居民的物質(zhì)文化生活水平更加接近城市社區(qū)居民。以目前海淀北部地區(qū)的現(xiàn)狀來說,政府更需要做的不是農(nóng)民居住形式的改變,而應(yīng)該是從就業(yè)、醫(yī)療保險、社會保障等方面滿足農(nóng)民需求,縮小城鄉(xiāng)居民差距。(2)針對不同的農(nóng)民特點(diǎn),實(shí)行遷村并點(diǎn)工作考慮到絕大多數(shù)農(nóng)民對上樓持反對心理,為了增加遷村并點(diǎn)規(guī)劃的可操作性,村莊改造模式應(yīng)該多元化,為搬遷居民建造的戶型要多樣化。這樣,搬遷居民對房屋的選擇余地多了,搬遷的積極性也會提高。考慮到不同年齡、不同文化程度、不同經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民對于上樓意愿的差別,遷村并點(diǎn)工作可以結(jié)合實(shí)際、因地制宜的分區(qū)域、分步驟推進(jìn)。由于村民思想觀念的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)水平的提高不是一蹴而就的事情,遷村并點(diǎn)的實(shí)施就不能急功近利,急于求成。政府可以通過制訂一些具體措施(例如加強(qiáng)對村民的教育、增強(qiáng)村民的鄉(xiāng)村城市化意識等),促使農(nóng)民思想產(chǎn)生轉(zhuǎn)變,從內(nèi)心愿意搬遷。只有這樣,才能保障村莊遷并工作快速、順利的實(shí)施。(3)農(nóng)民的自主選擇性不同特征的農(nóng)民對于房屋拆遷安置方式的選擇各有不同,在同一區(qū)域采取相同的拆遷安置方式肯定不能滿足全體農(nóng)民的意愿,也不利于調(diào)動農(nóng)民配合村莊拆遷、改造的積極性,應(yīng)加大農(nóng)民拆遷安置意愿的自主選擇性。此外,農(nóng)民對于失地后基本生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障的擔(dān)憂壓倒了其他考慮。因此,應(yīng)建立城鄉(xiāng)交錯帶失地農(nóng)民社會保障體系,從根本上解除農(nóng)民失地的后顧之憂,減少因失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等問題產(chǎn)生的村莊遷并改造阻力。4.2村莊遷村并點(diǎn)方法、方案要科學(xué)合理地解決農(nóng)民的意愿從長遠(yuǎn)角度看,我國是一個土地資源相對短缺的人口大國,適度減少村莊數(shù)量,合理的進(jìn)行村莊遷并仍是集約利用土地、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的必然要求。但遷村并點(diǎn)的方法、方案一定要切實(shí)可行,充分照顧到農(nóng)民的意愿。只有這樣,村莊的遷并才能在小家與大家,個人利益與集體利益的權(quán)衡間做出取舍,完成深遠(yuǎn)而巨大的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變遷。3.2農(nóng)民的住宅意愿3.2.1農(nóng)村住宅流變學(xué)的必要性對于農(nóng)民居住樓房意愿的調(diào)查顯示(表2),只有38.90%的農(nóng)民表示愿意居住樓房,而不愿意居住樓房的農(nóng)民則達(dá)到61.10%。農(nóng)民對于上樓有著較大的抵觸情緒,其主要原因有以下3個方面:(1)樓房滿足不了農(nóng)村住宅固有的生產(chǎn)與生活功能兼具的特點(diǎn)。長期以來,農(nóng)村住宅既是農(nóng)民生活起居的住所,又是農(nóng)民從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的場所。農(nóng)民居住樓房之后,大量的生產(chǎn)、儲存性用地難以保障,正常的生產(chǎn)與生活習(xí)慣受到影響;(2)拆遷過渡期間,農(nóng)民憂患失業(yè)情況嚴(yán)重。在