世界核秩序的構(gòu)建與國(guó)際法的規(guī)制

世界核秩序的構(gòu)建與國(guó)際法的規(guī)制

能量就是把這把刀變成一把雙刃劍，不僅給人類帶來(lái)了真正無(wú)法獲得的新能源，而且給人類帶來(lái)了毀滅性的手段。怎樣使核能造福人類而不是毀滅人類,真正使核能的利用有序化、和平化,構(gòu)建穩(wěn)定合理的世界核秩序,是人類孜孜以求的目標(biāo)。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非一帆風(fēng)順,在當(dāng)今這一核時(shí)代,國(guó)際關(guān)系往往暗藏著“核烙印”,交織著“核威懾”與“核訛詐”的利益權(quán)衡。伊朗核問(wèn)題、朝鮮核問(wèn)題的出現(xiàn),以色列承認(rèn)其是核門檻國(guó)家1,核恐怖主義威脅的加劇等使人們認(rèn)識(shí)到當(dāng)今世界核秩序面臨著重重考驗(yàn)甚至瓦解的危險(xiǎn)。那么IAEA這一關(guān)于核問(wèn)題的國(guó)際多邊對(duì)話舞臺(tái),能否肩負(fù)起建構(gòu)世界核秩序的重任,又怎樣完成此重任是凾待解決的命題。這一命題既是對(duì)國(guó)際社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的回應(yīng),又為實(shí)現(xiàn)核秩序勾勒出組織安排,具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。一ieaa的意義當(dāng)今世界核秩序的機(jī)制安排由NPT-IAEA(“核不擴(kuò)散條約”和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu))體制搭建和維系。這一機(jī)制以“國(guó)家間平等的普遍性原則、各國(guó)均有權(quán)發(fā)展民用核能的原則、核武器的不擴(kuò)散原則、核不擴(kuò)散的自愿原則、核不擴(kuò)散的監(jiān)督保障原則、在不擴(kuò)散問(wèn)題上違約的懲罰原則。”為基本原則2;以NPT為核心法律規(guī)范;以IAEA為基本組織機(jī)構(gòu)。世界核秩序的核心法律規(guī)范是1968年通過(guò)、1970年生效的《核不擴(kuò)散條約》,該條約是在美國(guó)和前蘇聯(lián)共同提出的防止核武器擴(kuò)散的條約草案的基礎(chǔ)上修改形成的,“雖然該條約只有11個(gè)條文構(gòu)成,但是它在實(shí)現(xiàn)全面徹底核裁軍、維護(hù)世界和平與安全的國(guó)際法制進(jìn)程中具有劃時(shí)代的意義。其一,它構(gòu)建了全球范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)最終全面徹底消除核武器的一個(gè)承上啟下的法律基礎(chǔ)。其二,它首次使有核締約國(guó)負(fù)有國(guó)際法律義務(wù),不得向任何無(wú)核締約國(guó)直接或間接轉(zhuǎn)讓核武器或核爆炸裝置,并且不幫助無(wú)核國(guó)制造核武器。其三,它首次使無(wú)核締約國(guó)有義務(wù)保證不研制、不接受和不謀求獲取核武器。其四,它建立了監(jiān)督機(jī)制,即:將和平核設(shè)施置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障框架之內(nèi)”3。另一方面,由于NPT的簽訂是基于當(dāng)時(shí)核武器大國(guó)想凍結(jié)擁有核武器國(guó)家的現(xiàn)狀而討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物,其自身有諸多“先天不足”。比如,締約國(guó)權(quán)利義務(wù)的分配失衡;履約缺乏明確的時(shí)限4;條約退出程序的隨意5;“條約在開始被看做一種防止大的工業(yè)國(guó)得到核武器的方法;但后來(lái)卻被看做是控制核武器在第三世界擴(kuò)散的一種方法”6;某些國(guó)家對(duì)防擴(kuò)散采取雙重標(biāo)準(zhǔn)7;只禁止核武器的橫向擴(kuò)散,而忽視縱向擴(kuò)散8;核安全保證的履行懈怠等癥結(jié)造成了NPT威信的減弱。IAEA于1957年在“原子能用于和平”的倡議下成立,是一個(gè)與聯(lián)合國(guó)建立聯(lián)系的政府間國(guó)際組織。IAEA的權(quán)力源于其基本文件——即《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》以及其他相關(guān)國(guó)際協(xié)議的授權(quán)。IAEA每年向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交報(bào)告,并在必要時(shí)向?qū)S護(hù)國(guó)際和平與安全負(fù)有主要責(zé)任的安理會(huì),以及負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)發(fā)展性工作的經(jīng)社理事會(huì)提交報(bào)告。它的宗旨是加速擴(kuò)大原子能對(duì)全世界和平、健康和繁榮的貢獻(xiàn),并確保由機(jī)構(gòu)本身、或經(jīng)機(jī)構(gòu)請(qǐng)求、或在其監(jiān)督管制下提供的援助不被用于推進(jìn)任何軍事目的。核保障、核安全、核保安是IAEA的三大工作領(lǐng)域。IAEA的核保障制度是為了監(jiān)督和阻止核武器擴(kuò)散,核安全制度是為了保證核能民用的安全化,而核保安制度就是為了防范核恐怖主義。鑒于世界核秩序的基本內(nèi)容為防止核能軍用化和促進(jìn)核能的民用化,這正為IAEA的工作領(lǐng)域所涵蓋。IAEA是實(shí)現(xiàn)世界核秩序的監(jiān)督者與促進(jìn)者。二制度保障:全面型核保障體系的構(gòu)筑IAEA核保障制度是指通過(guò)對(duì)利用核能活動(dòng)實(shí)施檢查的措施體系,防止有關(guān)國(guó)家違背NPT的條約義務(wù),將核材料、核設(shè)施或核技術(shù)用于制造核武器。IAEA核保障法律制度是核不擴(kuò)散機(jī)制的支柱,在防止核能軍用化中發(fā)揮著最為突出的作用。1961年,IAEA建立了第一個(gè)保障監(jiān)督體系——INFCIRC/26型體系,該體系的保障監(jiān)督對(duì)象是熱功率低于100兆瓦的反應(yīng)堆。因?yàn)槭潜Ｕ蠙C(jī)制建立的初期,內(nèi)容還有很大漏洞,該型體系的實(shí)際作用不明顯。1965年,又制定了核保障示范文本INFCIRC/66,后進(jìn)一步形成了INFCIRC/66Rev.2型體系。9該體系只涉及核進(jìn)出口國(guó)活動(dòng)中制定的核項(xiàng)目及有關(guān)設(shè)施,不能擴(kuò)大到當(dāng)事人的所有核活動(dòng),因此稱為“項(xiàng)目型保障監(jiān)督體系”。1968年的NPT規(guī)定,各個(gè)無(wú)核武器締約國(guó)須按照IAEA《規(guī)約》及其保障制度與之談判締結(jié)核保障協(xié)議并接受核安全保障,其目的在于核查當(dāng)事國(guó)對(duì)于NPT義務(wù)的履行情況,防止核能從和平利用轉(zhuǎn)向制造核武器或其他核爆炸裝置。為適應(yīng)NPT的要求,IAEA建立了INFCIRC/153型體系,該核保障適用于當(dāng)事國(guó)領(lǐng)土內(nèi)、管轄或控制下的所有和平利用核能活動(dòng)的所有源或特殊裂變材料,因此成為“全面型核保障體系”。但其進(jìn)入場(chǎng)地權(quán)和獲取信息權(quán)還是受到諸多限制,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有“全面”。該保障體系“核實(shí)已申報(bào)的核材料和核設(shè)施,限于在有核材料的戰(zhàn)略點(diǎn)上進(jìn)行例行視察;采用定量核查方案(基于顯著量、及時(shí)性目標(biāo)和探知概率三個(gè)定量參數(shù)的核查方案);采用機(jī)械、系統(tǒng)的方式進(jìn)行核實(shí);在核設(shè)施的關(guān)鍵測(cè)量點(diǎn)上安裝封隔、監(jiān)視和無(wú)人值守的非破壞性分析設(shè)備”。10直到1991年,IAEA對(duì)無(wú)核國(guó)的監(jiān)視和核查僅限于已申報(bào)的設(shè)施。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后,伊拉克的秘密核計(jì)劃促使IAEA加強(qiáng)其核保障制度,除了宣布將特別視察擴(kuò)展至未申報(bào)的設(shè)施外,還醞釀對(duì)核保障制度予以全面加強(qiáng),包括實(shí)地環(huán)境取樣、擴(kuò)大獲取信息的范圍、使用更先進(jìn)的技術(shù)手段、全面進(jìn)入場(chǎng)地視察而不僅僅進(jìn)入設(shè)施本身等,這就是1997年IAEA理事會(huì)通過(guò)的《核保障協(xié)定議定書》,即所謂“93+2計(jì)劃”。該計(jì)劃形成了INFCIRC/540型核保障體系,該體系較之以往核保障體系機(jī)構(gòu)進(jìn)入場(chǎng)地權(quán)和獲取信息權(quán)都得到加強(qiáng),被稱為“加強(qiáng)的核保障體系”,該核保障體系使國(guó)家核活動(dòng)可能將公開化和透明化。核保障監(jiān)督體系在核不擴(kuò)散體系中都發(fā)揮了重要作用,是核不擴(kuò)散體系的警報(bào)系統(tǒng)。但核保障監(jiān)督體系仍然存在一定缺陷,限制了IAEA作用的發(fā)揮。表現(xiàn)為:首先,核信息的獨(dú)立獲取權(quán)難以保證。很多技術(shù)性的限制使得國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查人員并不能準(zhǔn)確地掌握一個(gè)國(guó)家全部的核活動(dòng)信息?！霸诔r和伊朗的例子都可以證實(shí):國(guó)際核查機(jī)制在關(guān)鍵時(shí)刻得不到最可靠的國(guó)際授權(quán)(國(guó)際社會(huì)往往在某一國(guó)的核問(wèn)題上達(dá)不成一致,而爭(zhēng)論和無(wú)休止的談判會(huì)喪失最佳的時(shí)機(jī)),再加上核查對(duì)象國(guó)對(duì)國(guó)際核查人員活動(dòng)范圍的限制,使得對(duì)一國(guó)核動(dòng)態(tài)及前景無(wú)法做出判斷”。11為解決國(guó)際核信息透明化的問(wèn)題,國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)主席巴拉迪呼吁全球暫停濃縮鈾提煉和钚的再加工,并建議由地區(qū)或者國(guó)際機(jī)構(gòu)監(jiān)控任何國(guó)家的核燃料制造。即建立一個(gè)全球的核燃料供應(yīng)機(jī)制,由聯(lián)合國(guó)和原子能機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督,并向世界所有國(guó)家無(wú)歧視的提供和平利用核能的核燃料,將有助于防止核擴(kuò)散。其次,INFCIRC/540型核保障體系缺乏普遍性。IAEA大力推廣其新的核查手段但仍有不少關(guān)鍵國(guó)家沒(méi)有正式加入或批準(zhǔn),這直接關(guān)系該核保障體系普遍性與權(quán)威性。因?yàn)檫M(jìn)入場(chǎng)地權(quán)的限制,IAEA監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難收集到令人信服的有力證據(jù)。解決這一問(wèn)題,一方面是使更多的國(guó)家接受附加議定書;另一方面,如果IAEA發(fā)現(xiàn)某一個(gè)國(guó)家不遵守其保障協(xié)定,可由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)一項(xiàng)普遍適用、有約束力的決議,自動(dòng)授權(quán)國(guó)際核查機(jī)制啟動(dòng)一切必要的核查程序。比如獲得授權(quán),國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查人員可以在任何時(shí)候能夠立即不受限制地接觸一切核查對(duì)象國(guó)的地點(diǎn)、資料和人。最后,IAEA的核查與國(guó)家主權(quán)的沖突。鑒于核材料、核技術(shù)、核信息的敏感性,IAEA無(wú)限制的核查權(quán)力勢(shì)必會(huì)對(duì)被核查國(guó)的國(guó)際主權(quán)有一定侵入性,在此情況下往往會(huì)發(fā)生被核查國(guó)將IAEA的工作人員驅(qū)逐出境,從而使矛盾升級(jí)。IAEA作為一個(gè)國(guó)際組織,它的職權(quán)執(zhí)行也注定會(huì)受到國(guó)家主權(quán)的制約。因此,我們應(yīng)對(duì)IAEA的核查有正確的認(rèn)識(shí)和要求,正確的對(duì)IAEA在防止核能軍用中進(jìn)行定位。三ia是促進(jìn)核和普遍使用的人(一)其他國(guó)家的安全保障切爾諾貝利核事故和三里島核事故的發(fā)生,使人們認(rèn)識(shí)到核安全領(lǐng)域國(guó)際合作的必要,IAEA在核安全國(guó)際合作中扮演了一個(gè)重要的角色。IAEA的安全目標(biāo)包括:促進(jìn)信息和技術(shù)的交換,建立核安全標(biāo)準(zhǔn),為成員國(guó)提供核安全服務(wù)。IAEA的安全服務(wù)包括:報(bào)告制度、現(xiàn)場(chǎng)勘查、安全援助計(jì)劃。盡管IAEA只能對(duì)同意接受援助或者使用機(jī)構(gòu)設(shè)備或服務(wù)的國(guó)家執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn),它依然成為國(guó)際安全信息的來(lái)源和分享安全原則的論壇。IAEA因此對(duì)推進(jìn)國(guó)際核安全作出了令人注目的貢獻(xiàn)。IAEA是國(guó)際核安全協(xié)調(diào)和發(fā)展方面最顯著集中的機(jī)構(gòu)。它在國(guó)際范圍運(yùn)作核安全項(xiàng)目,領(lǐng)導(dǎo)核技術(shù)的發(fā)展,擁有最廣泛的國(guó)際成員國(guó)(IAEA的成員國(guó)比歐洲原子能機(jī)構(gòu)和核能機(jī)構(gòu)廣泛)。它還在國(guó)際核安全法的產(chǎn)生過(guò)程中起了重要作用,組織了五個(gè)核安全相關(guān)的多邊公約,如《及早通報(bào)核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》、《核安全公約》、《核損害民事責(zé)任維也納公約》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》。12IAEA所制定的標(biāo)準(zhǔn)(包括準(zhǔn)則和指導(dǎo)原則)幾乎涵蓋從核燃料的礦產(chǎn)開采和自備到核廢物處置的各類核業(yè)務(wù)。這些基本安全要素被載入獲得國(guó)際批準(zhǔn)的和具有國(guó)際約束力的公約或條約中,并提供給國(guó)際社會(huì)使用,并被各國(guó)國(guó)內(nèi)法所參考。13(二)建立全球核保安體制的國(guó)際組織2001年“9.11”恐怖襲擊事件的發(fā)生、巴基斯坦核武器之父卡迪爾·汗建立的“核武器黑市”的曝光、蘇聯(lián)解體導(dǎo)致的對(duì)核危險(xiǎn)材料管制的放松以及“基地”組織對(duì)核武器的尋求,這一切使國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到:將恐怖主義與核武器擴(kuò)散交織在一起的核恐怖主義不再是假想,核恐怖主義已經(jīng)成為當(dāng)前和未來(lái)國(guó)際和平與安全面臨的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一。14“國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事巴拉迪認(rèn)為:非常規(guī)威脅需要非常規(guī)的反應(yīng),全世界須聯(lián)合起來(lái),擔(dān)當(dāng)起核材料安全的職責(zé)。因?yàn)檩椛錈o(wú)國(guó)界,各國(guó)應(yīng)認(rèn)識(shí)到核材料的安全和保安是各國(guó)都應(yīng)關(guān)心的。每個(gè)國(guó)家不僅要對(duì)其公民、也要對(duì)鄰國(guó)和全世界證明具有強(qiáng)有力的保安系統(tǒng)”15。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的使命、技術(shù)能力、豐富的經(jīng)驗(yàn)和全球影響,使它成為一個(gè)能夠有效地幫助各國(guó)改進(jìn)其核保安系統(tǒng),從而建立全球核保安體制的國(guó)際組織。作為核監(jiān)督機(jī)構(gòu),IAEA在反核恐怖領(lǐng)域已經(jīng)采用了一種一體化多途徑的方法,通過(guò)一項(xiàng)綜合的防止核恐怖主義的活動(dòng)計(jì)劃,幫助各國(guó)加強(qiáng)它們的核保安計(jì)劃。該計(jì)劃涵蓋防止和探察涉及核材料及其他放射性材料惡意行動(dòng)的各種措施和響應(yīng)措施,包含咨詢、評(píng)價(jià)和培訓(xùn)服務(wù)。“IAEA擁有唯一的能在核恐怖襲擊引起放射應(yīng)急情況下立即作出反應(yīng)、援助各個(gè)國(guó)家的國(guó)際響應(yīng)系統(tǒng)”15。IAEA還建立了一套法律和條例范本,即用于通報(bào)、批準(zhǔn)、檢查和執(zhí)行以及建立輻射源和輻射裝置清單的樣本程序。這些范本為各國(guó)在建立本國(guó)自己的保安目標(biāo)時(shí)提供必要的基準(zhǔn)點(diǎn),國(guó)家可以以此為模板,修訂適合本國(guó)國(guó)情的法律和法規(guī)。與此同時(shí),這些范本還有助于在全球?qū)用嫔闲纬梢粋€(gè)一致、協(xié)調(diào)和一體化的方法。IAEA還多次召開國(guó)際會(huì)議,為解決國(guó)際范圍內(nèi)緊迫課題提供有效手段。由此可以得出,IAEA可以而且應(yīng)該成為建構(gòu)全球核保安機(jī)制的核心。然而,IAEA也面臨許多問(wèn)題。首先,IAEA的資金與工作人員有限,使它不可能對(duì)全球發(fā)生的核保安問(wèn)題都做到及時(shí)有效的解決;其次,在現(xiàn)有制度下,任何國(guó)家都享有為民用目的生產(chǎn)高濃縮鈾與钚材料的權(quán)利,而這些材料也可以用來(lái)制造核彈。這一問(wèn)題成為造成核擴(kuò)散和核恐怖主義的隱患。如果可以建立在IAEA控制下的燃料貯備庫(kù),為各國(guó)提供和平核活動(dòng)所需的燃料,實(shí)現(xiàn)IAEA建立時(shí)作為“核銀行”的設(shè)想,核保安問(wèn)題就會(huì)得到解決。但由于核材料的敏感性,各國(guó)不希望放棄這一權(quán)利,IAEA的職權(quán)一時(shí)很難擴(kuò)大。再次,作為政府間的國(guó)際組織,IAEA對(duì)非國(guó)家行為體的約束需要通過(guò)各主權(quán)國(guó)家來(lái)完成,IAEA的各項(xiàng)建議與導(dǎo)則也需要由各主權(quán)國(guó)家來(lái)接受與執(zhí)行。因此,IAEA是否能有效運(yùn)作依賴于各主權(quán)國(guó)家的支持?？傊?建立一個(gè)有效的全球核安全與保安體制,需要IAEA進(jìn)一步發(fā)揮核心作用,更需要所有國(guó)家的配合。如何協(xié)調(diào)與各主權(quán)國(guó)家的關(guān)系,調(diào)動(dòng)更多的國(guó)家加入核安全與保安體制,共同應(yīng)對(duì)核安全的要求和核恐怖主義的挑戰(zhàn),是IAEA當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。四建立現(xiàn)代的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序綜上所述,IAEA核保障法律制度致力于防止核武器擴(kuò)散;IAEA核安全與保安制度促進(jìn)了核能的和平利用。核不擴(kuò)散與核能的和平利用正是世界核秩序的應(yīng)有之義。因此,IAEA是世界核秩序?qū)嵢粻顟B(tài)的監(jiān)督者與促進(jìn)者。但I(xiàn)AEA仍有許多不完善之處,為完成實(shí)現(xiàn)世界核秩序應(yīng)然狀態(tài)的重任,IAEA還要加強(qiáng)內(nèi)部法律層面、技