地方政府應對突發(fā)災害財政預警機制建設研究

地方政府應對突發(fā)災害財政預警機制建設研究

中國是世界上受自然災害影響最大的國家之一。災害種類最多，活動最復雜，損害最大。近年來,我國每年受各類自然災害影響的人口達4億人次,造成的經(jīng)濟損失平均每年超過2000多億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%-3%,其中2001-2008年自然災害造成的經(jīng)濟損失占GDP的2.8%。面對種種自然災害的發(fā)生,我國各級政府特別是作為災害發(fā)生的當?shù)卣?都在積極努力地尋求防災減災的辦法,其中,如何構建科學有效的地方政府應急財政預警機制,成為備受理論與實踐界關注的一個重要課題。一、向發(fā)揮財政功能當前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,財政體制正從國家財政逐步向公共財政轉(zhuǎn)型。公共財政是各級政府應對突發(fā)各類自然災害的財力保證,成為應急管理機制的重要組成部分,公共財政在重大自然災害的抗災救災等方面具有不可替代的作用。(一)國家應急組織的科學內(nèi)涵和組成1.應急處置的基本原理“警”,指的是某種重大問題,預警即對重大問題的預測研判。預警不同于一般的預測,是以預測為基礎的一種更深層次的推廣,要能預報出今后一段時期內(nèi)(一般指一年)某一經(jīng)濟活動是否有異常情況出現(xiàn),以及異常程度如何。財政預警研究是屬于社會經(jīng)濟效益預警,以確定財政警情、尋找財政警源、分析財政警兆、預報財政警度為一般架構。39地方政府應急財政預警本質(zhì)上是為了滿足社會應急事件處置的需要而進行的一系列收支管理、財政預警的運作,是一種典型的公共財政行為。財政預警機制是指一種經(jīng)濟體系對有可能存在或者已經(jīng)存在的內(nèi)外部經(jīng)濟風險的準確反映和有效預防的機制,是在發(fā)生公共危機之前對突發(fā)事件的預報、預測、監(jiān)控、鑒別、評價和提供預先財政應對流程的機制。建立健全應急財政預警機制的目的是在突發(fā)自然災害之時,能及時、有效地提供充足的財力資源作保證。積極的財政預警機制是以當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展為出發(fā)點,對可能存在的各種風險進行潛在性預防,并體現(xiàn)以人為本和屬地管理的原則。一方面看,以人為本是我國開展各項工作的重要指導思想。正確應對突發(fā)自然災害,地方政府就應本著以人為本的原則,把確保人民群眾的生命財產(chǎn)安全作為主要任務。另一方面看,按照有關法律把有關責任劃分到相應的各級政府機構,地方政府部門對本轄區(qū)的財政預警工作全面負責,部分難以處理的事務則交由上級政府部門決定。地方政府高度重視自然災害的預防和救援工作,每次發(fā)生重大自然災害,地方政府均會投入大量人財物資源救援災區(qū),但應急財政預警機制遠不止此,它是一個復雜的系統(tǒng)工程,不僅為預警監(jiān)控的決策提供重要依據(jù),而且為以后的風險控制提供工作準則。2.政府應急財政風險預警實施進程實施政府應急財政預警機制,既關系到地方政府應對災害風險能否得到有效控制,又關系到財政預警的最終目標能否有效實現(xiàn)。因此,開展政府應急財政風險預警,必須全面考慮財政預警機制的科學構成,合理安排預警實施進程。政府應急財政預警機制的進程可以歸納為風險識別、風險估測和風險評價三大階段。具體而言,財政預警機制的實施進程主要包括以下幾個部分:(1)系統(tǒng)分析政府應急中存在的財政風險,確立財政風險預警目標;(2)評估政府應對自然災害中的財政危機風險源與危機征兆,確定政府應急財政風險的分類與結構;(3)選擇準確的政府應急財政風險監(jiān)測內(nèi)容與相關指標,確定財政危機預警的臨界點,保證及時并準確了解財政風險狀態(tài):(4)建立可操作的政府應急財政風險預警系統(tǒng),明確財政預警技術與設備以及為財政風險預警系統(tǒng)所配備的相關資源;(5)評估政府應急財政風險預警系統(tǒng)的性能,比如連續(xù)性、穩(wěn)定性、準確性、可信度,確定政府財政風險預警各個子系統(tǒng)的中間控制過程;(6)建立政府應急財政風險管理的組織框架,制定相關的規(guī)章制度與風險處理的行為標準,明確財政風險管理專業(yè)人員的權力與義務;(7)建立健全政府財政風險控制指令以及和財政風險預警指標測評數(shù)據(jù)對應的體系,確保財政應急風險測評的連續(xù)性;(8)制定政府應急財政風險處理、轉(zhuǎn)移與控制等一系列管理方案,確保財政風險預警傳導機制有效地運行,督促財政預警監(jiān)控部門和管理部門協(xié)調(diào)一致。(三)構建應對自然災害的機制隨著突發(fā)重大自然災害的逐年遞增及其造成的損失逐年加劇,地方政府構建科學的、符合國情的災害應對財政預警機制,不斷提高自然災害的應急能力,既有理論意義,也有實踐意義。1.建立健全政府應急財政預警機制我國地質(zhì)、氣候條件非常復雜,洪水、干旱、地震、冰凍、臺風等自然災害頻繁發(fā)生。我國近年來因自然災害造成的經(jīng)濟損失每年高達2000億元,受災人口幾乎超過4億。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的日益增大與國民財富的不斷積累,自然災害造成的經(jīng)濟損失也相應增大,并導致自然災害帶來的外債償還壓力明顯加大、財權相對分散、收支矛盾更加尖銳等財政風險,更加嚴重地威脅到當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展?？陀^地講,人類社會不可能完全避免自然災害的發(fā)生,但是建立健全政府應急財政預警機制,可以在一定程度上減輕自然災害造成的人員傷亡和對當?shù)亟?jīng)濟社會的破壞。2008年初,湖南省吉首市出現(xiàn)了罕見的、持續(xù)時間最長、氣溫最低的冰凍天氣,對該市工農(nóng)業(yè)造成的直接經(jīng)濟損失達2.4億元。災發(fā)期間,吉首市民政局及時發(fā)動了“送溫暖、獻愛心”等一系列社會捐助活動,募集金額21.69萬元,衣物1914件,并以最快的速度將這批物資送到了受災群眾手中。2008年5月,四川省汶川發(fā)生8級地震,全省大部分地區(qū)受災,數(shù)十萬人傷亡,直接損失高達300億元。6四川省財政部門在第一時間緊急調(diào)撥6.1億元防災救災資金以及大批儲備救災物資用于搶險救災,在一定程度上大大降低了災害次生損失。2.多措并舉,有效解決重大災害應急救援應對重大自然災害的緊急救助是一項艱巨任務,涉及面非常廣,包括資金救助、物質(zhì)救助與心理救助等。財政預警機制既是自然災害防御體系的重要組成部分,也是抗災救災體系的重要內(nèi)容,是地方政府應對自然災害成敗與否的關鍵所在。建立財政預警機制的目的,就是要提高地方政府在自然災害發(fā)生時的快速反應能力,開展緊急救援,減少危機帶來的損失。65目前,我國加大了政府應急財政投入力度,在北京已經(jīng)建設了具備現(xiàn)代化水平的國家地震緊急救援訓練基地,投入1.1億元組建了8支涉及醫(yī)療防疫、抗洪搶險、海上搜救、空中緊急運輸?shù)榷鄠€領域的救援隊伍,以應對重大自然災害。2008年1月,湖南省益陽市公路交通由于連日冰凍而嚴重受阻,市內(nèi)所有客運班線26-28日全線停運。災發(fā)期間,公安局交通警察支隊累計出動警力8100多人,警車1900臺,對全市4000多條城鄉(xiāng)交通要道的異常情況進行排查,基本確保了全市人民的安全出行。2010年4月,青海省玉樹縣發(fā)生兩次地震,最高震級7.1級。14日晚,中國國家救援隊共119人在第一時間攜帶兩臺大型救援車、9條搜救犬以及通訊、救援、醫(yī)療、后勤保障、食品在內(nèi)的大量物資設備抵達災區(qū),不僅給災區(qū)人民帶來了慰藉和關懷,還構筑起堅實的生命防線。3.災后恢復重建服務自然災害一旦發(fā)生,往往給當?shù)卦斐删薮蟮呢敭a(chǎn)損失和人員傷亡,并給當?shù)厣鐣A設施造成嚴重破壞。災區(qū)恢復重建也是一項艱巨的任務,政府財政部門既要保證災民的衣食住行等基本生活需要,并給受災群眾提供救助撫恤與損失補助,又要對基礎設施進行修復重建,還要幫助企事業(yè)單位恢復生產(chǎn)。此外,還要對整個應對災害的過程進行分析、總結與評估。5·12汶川地震發(fā)生后,中央財政對地震受災居民提供每人每月600元生活費的經(jīng)濟補償,以保障當?shù)鼐用裆畹幕拘枨?。同時,政府財政部門發(fā)布了災區(qū)恢復重建的稅收優(yōu)惠等多種政策,并部署700億元作為災后恢復重建專項基金。2008年初的冰凍天氣,給湖南省湘西花垣縣造成各種經(jīng)濟損失近億元。花垣縣縣委、縣人民政府及時組織開展冬令救濟,并下?lián)芏罹葷?0萬元到相關鄉(xiāng)鎮(zhèn),及時搶修受損設施設備,使災害損失降至最低?？梢?完善的應急財政預警機制不僅能減少財產(chǎn)損失與人員傷亡,減輕災害的危險程度與災民的心理創(chuàng)傷,還可大大推動災區(qū)恢復重建進程,促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。二、地方政府財政預警機制尚未建立相對西方發(fā)達國家來說,我國突發(fā)自然災害應急管理的研究起步較晚,而當前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,構建地方政府公共財政預警機制的困難相對較大。每次發(fā)生重大自然災害,地方政府均迅速做出反應,投入大量人財物資源救援災區(qū),但因為沒有形成一套科學的、系統(tǒng)的、全面的政府財政防預警機制,并未起到事半功倍的作用。尤其是2008年初的南方冰災和2008年5月的汶川地震,地方政府財政預警工作暴露出不少問題。(一)重大支出管理難與發(fā)達國家相比,我國地方政府應急財政資金投入明顯不足,突出體現(xiàn)在設置的政府財政應急預備費用的不足。同時,政府應急財政投入的比例嚴重失衡。應急財政總預備費是財政應急能力的基本財力,是地方政府應對突發(fā)自然災害的常用手段,是財政預算執(zhí)行中無法預測到的各類突發(fā)性事件的重大支出。根據(jù)《預算法》第三十二條規(guī)定:“各級地方政府預算應該按照本級政府預算支出額的1%到3%設置預備費,用于當年預算執(zhí)行中的重大自然災害救災開支以及其他難以預見的特殊開支?！毕鄬碇v,這項規(guī)定屬于一筆機動財力。這種機械管理使得預備費在年度之間進行調(diào)整和平衡的機制并不順暢。同時,我國預備費提取偏低,本世紀以來中央財政總預備費的提取每年基本維持在1%左右,2008年汶川地震后才略有提高。2008年道縣衛(wèi)生工作總結中明確指出,該縣應急工作存在的主要問題之一就是用于應急救災資金缺口較大,救濟物資嚴重短缺。20可見,在財政預警機制中,總預備費功能弱小,財政后備不足,有限的政府資金投入無法滿足防災減災技術的研究和應用,嚴重影響了我國地方政府應對突發(fā)自然災害的預防和控制能力的發(fā)揮。(二)應對突發(fā)自然災害的投入不足歐美發(fā)達國家政府在應急救援方面的資金投入較大,財政預算資金分配比較合理,預防與應急的資金基本上保持1∶5的比例。我國地方政府在抗震救災、防汛抗旱、公共衛(wèi)生、社會保障以及森林防火等防災應災工作中,設備購置、防災技術推廣等方面的財政資金投入遠遠不足,與1∶5這個比例要求相差甚遠。由于我國地方政府應對各類突發(fā)自然災害的財政預算資金分配不合理、政府財政投入比例失衡、事前預防性政府財政支出不足,自然災害一旦發(fā)生,財政支出突然增加,導致當年政府財政壓力過大,從而嚴重影響到地方政府應對突發(fā)自然災害的有效防御和控制。2008年汶川地震突然發(fā)生后,各級政府的財政支出大大增加,特別是地方政府倍感財政支出的壓力。如果地方政府此前重視對災害的預防工作,災發(fā)前按照科學合理的比例調(diào)整財政支出,用于災前防御體系建設的資金充足,那么災發(fā)時地方政府的財政壓力就會得到極大的緩解。(三)應急財政運行監(jiān)測機制地方政府應對突發(fā)自然災害涉及到多方面的復雜的社會系統(tǒng)工程,需要集多方實體進行優(yōu)化實施。相對于地方政府應急財政的投入、預算資金的分配,應急財政的監(jiān)測顯得尤為重要。西方發(fā)達國家對災害資金的監(jiān)管、控制非常重視,大都建立起比較完善的應急財政運行信息的監(jiān)控系統(tǒng),對應急財政資金是否落到實處、是否發(fā)揮救災效能起到了關鍵性的作用,這在美國“911”恐怖事件、日本“311”海嘯事件等事件中均得到體現(xiàn)。我國在面對突發(fā)災害事件的過程中,對于財政運行偏重于資金籌集及其投入程序,但對于救災資金監(jiān)管、資金的使用效應缺乏動態(tài)評估。如汶川大地震中,地方政府財政從資金的籌集到投入都較以往有了較大進步,但是各級財政部門還沒有構建強有力的監(jiān)測體系,沒有科學合理地對財政資金使用成本和效益進行分析,缺乏有效的應急財政風險預警。所以,建立地方政府應急財政監(jiān)測體系是我國地方財政應急管理機制不斷完善的一個重要內(nèi)容,需要政府和廣大專家學者進行更系統(tǒng)的研究。(四)應急管理的法律法規(guī)不健全美國俄亥俄州于1979年通過了《地方財政緊急狀態(tài)法》,對地方政府財政預警系統(tǒng)的操作程序和六類地方政府財政預警機制指標等作了一系列規(guī)定,使得政府應對自然災害的預防工作開展起來有法可依,從而有效地防止了地方政府動輒陷入財政困境的狀況。與美歐等發(fā)達國家相比,我國在地方政府財政應急機制、法制建設等方面起步較晚,抗災救災資金管理方面的法律法規(guī)尚不健全,雖然也制定了一部分應急專項法律,但并未形成統(tǒng)一的政府緊急狀態(tài)應急單行法案。我國于2007年11月1頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》,作為突發(fā)事件應對工作的規(guī)范性的全國性法律,該法對突發(fā)事件應對工作的各個領域與環(huán)節(jié)作了比較全面的調(diào)整和規(guī)范,為突發(fā)事件應對工作的法律化和制度化提供了最基本的法律依據(jù)。19但是,在我國政府應急管理法律體系中,關于應對突發(fā)事件的法律責任規(guī)定得還不夠明確,對地方政府可采取的有關應急措施規(guī)定得還不夠具體,各個單行法中對政府應急的規(guī)定參差不齊,說到底就是規(guī)范性不夠強。比如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中,對地方政府應急財政資金的使用就沒有作出詳細的說明。三、南北方應對極端氣候的挑戰(zhàn)總體來說,我國地方政府應急財政預警機制尚處初建時期,還有漫長的路要走。2008年的南方冰災與汶川地震已經(jīng)表明,突發(fā)自然災害給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展造成了極大的損失,也給地方政府的財政工作帶來了嚴峻考驗與新的挑戰(zhàn)?？梢?地方政府必須建立完善有針對性的、切實可行的財政預警機制,積極應對可能發(fā)生的各類自然災害和難以預測的公共事件。(一)大自然災害應對的社會支持突發(fā)自然災害造成的破壞無疑是巨大的,僅靠政府的力量難以應對,尤其是在重大自然災害應對中,必須動員社會各界力量,充分調(diào)動“政府”、“市場”、“公眾”等多元因素的積極性,努力發(fā)揚“一方有難、八方支援”的精神,建立健全以政府為主導、企業(yè)與社會團體為支撐、社會公眾廣泛參與的抗災救災資金籌措體系。1.抗災救災資金支持轉(zhuǎn)移支付是指政府把以稅收形式籌集到的部分財政資金逐步轉(zhuǎn)移到社會福利與財政補貼等費用的支付上。各級政府應及時調(diào)整政府預算安排,做好對災區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付工作,保障抗災救災資金落實到位。以汶川地震救災為例,2008年5月12日地震發(fā)生后,中央政府在第一時間就向四川省緊急下?lián)芸篂木葹馁Y金7億元,其中綜合財力補助資金5億元、自然災害生活補助應急資金2億元。36同時,各級政府應遵照《預算法》相關規(guī)定,確?？篂木葹馁Y金充足。2.政策干預:地方政府直接發(fā)行專項債券,促進專項融資服務發(fā)展地方政府發(fā)行救災專項債券是切實可行的,不僅能拓寬地方政府籌集抗災救災資金渠道,提高籌資效率,還能規(guī)范地方政府在應對突發(fā)自然災害過程中的融資行為,并能提高地方政府債務的償付能力。政府債券通常分為一般債券與專項債券,一般債券主要是指政府為解決臨時資金短缺而發(fā)行的債券,專項債券主要是指政府為某個重大事項或具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。根據(jù)財政部頒發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》,2011年廣東、浙江、上海、深圳等地開始試點地方政府自行發(fā)行債券,期限分為3年、5年,對應對突發(fā)自然災害的財政資金籌集起到了一定的作用。同樣,彩票公益金也是政府抗災救災資金的一個重要來源。2008年5月14日汶川地震發(fā)生后的第一時間,中央政府下?lián)芰丝拐鹁葹馁Y金1.1億元,其中就包括紅十字會彩票公益金4000萬元。38可見,地方政府可以聯(lián)合財政部門,將彩票公益金打造成一種長期的彩票品種,使其成為應對自然災害中地方政府較為穩(wěn)定的一個籌資渠道。3.國內(nèi)外捐贈的稅收征管標準不統(tǒng)一,無法與公益性資金籌集的資金缺乏直接整合地方政府應對自然災害財政資金主要來源于國家、地方財政的撥款、轉(zhuǎn)移,以及社會、個人公益性捐款。在應急財政資金籌集過程中,稅收問題關系直接關系到公益性資金籌集的暢通與否。在汶川地震、玉樹地震等重大自然災害中,我國接收了大量國內(nèi)外捐贈資金,其中公益性捐款占絕大部分,甚至很多企事業(yè)單位征集個人同意直接在所發(fā)放工資當中進行捐贈。而當前我國社會福利捐贈的稅收抵扣標準尚不統(tǒng)一,不利于公益性救災資金的籌集。因此必須統(tǒng)一公益捐贈的稅收扣除標準,擴大免稅受贈主體范圍,并簡化捐贈免稅流程,進一步完善應對突發(fā)自然災害地方財政公益性捐贈稅收抵扣制度。(二)是否有錢預防?戴維·奧斯本、特雷·蓋布勒認為,政府管理的目標是“使用少量錢預防,而不是花大量錢治療”。64優(yōu)化政府應急財政支出結構,不僅能保證政府其他各項財政預算資金的正常運行,而且可以大大增強我國地方政府處理突發(fā)公共事件的能力。1.地方政府的預備費應急預備費基金式管理是指在政府財政預算管理過程中,將突發(fā)公共事件的預防和治理資金進行單獨的管理。這種預備費可以累計使用,如果地方政府的當年預備費有結余,自然結轉(zhuǎn)至下一年度累計使用,不過僅限于政府應對突發(fā)事件特別是重大自然災害的不時之需。在應對突發(fā)重大自然災害時,預備費的基金式管理能有效地克服財政資金供應不足以及地方政府對財政預算資金的過度調(diào)整等問題。2.事中控制原則目前,我國地方政府應急財政支出結構基本上是“以事后重建投入為主,事中控制與事前預防為輔”,而根據(jù)美歐發(fā)達國家的經(jīng)驗,事后重建不如事中控制,事中控制不如事前預防125?？梢?地方政府應盡量減少事中和事后的部分財政支出,著力增加事前預防的資金投入,建立完善“事前預防與事中控制為主,事后救助為輔”的新型財政支出結構,以提高地方政府整個財政救濟資金的配置效率。(三)應急財政預警監(jiān)控的綜合體地方政府應急財政風險預警是一項復雜的系統(tǒng)工程,是應急財政預警監(jiān)控所涉及的各種環(huán)境中所開展的收集、評價、調(diào)節(jié)和控制等行為過程的綜合體。5地方政府應急財政風險預警,為財政風險應對提供準確、全面的決策依據(jù)。1.對國家宏觀財政風險的預警在應對突發(fā)性的自然災害時,地方政府在財政預算、撥款方面要給受災地區(qū)的救災、善后予以充分的保障。這種財政運行機制大部分都具備強制導向型的特征,各職能部門一般都盡最大的能力進行財政援助。但該機制的合理運行仍受控于國家、各級地方政府的財政狀況,如果地方應急財政處于一種無節(jié)制的狀態(tài),沒有一個合理的地方應急財政風險預警的標準,顯然會對國家宏觀財政運行產(chǎn)生重大影響。因此,必須對地方政府應急財政的預算、支出、公益性債券、財政赤字等方面界定一個合理的標準,以防范應急財政風險的發(fā)生。2.構建地方政府應急財政預警分析機制地方政府應急財政的運行是基于突發(fā)自然災害事件的發(fā)生才緊急啟動的,具有復雜突發(fā)的特性。由于突發(fā)災害本身的不可預見、不受控等性質(zhì),地方政府應急財政的預警監(jiān)測分析尤為重要。對此,地方政府要建立敏捷的應急財政預警分析機制,密切關注應急財政風險;務必增強地方政府應急財政風險防范意識和財政運行危機意識,建立起財政、稅收、國庫、銀行相連接的財政預警信息監(jiān)測反饋系統(tǒng);要科學分析政府性應急財政債務的風險性,倘若相關應急財政風險指標超過了極限,政府就應該馬上采