國(guó)有土地使用權(quán)讓用人單位是否應(yīng)受經(jīng)濟(jì)法律行為影響

國(guó)有土地使用權(quán)讓用人單位是否應(yīng)受經(jīng)濟(jì)法律行為影響

一土地使用權(quán)產(chǎn)出的含義公共土地使用的轉(zhuǎn)讓是我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度的重要組成部分。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》)的規(guī)定,土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)的出讓是土地使用者轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等土地經(jīng)營(yíng)行為的前提,也是土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入流通領(lǐng)域的第一步,直接反映了國(guó)家作為土地所有者與土地使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。為明確這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律內(nèi)涵,更好地依法調(diào)整這種關(guān)系,探討國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)就顯得頗為重要。二從勞動(dòng)產(chǎn)出的過程看,土地使用權(quán)讓人的行政目的是公自80年代以來,對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)爭(zhēng)議頗多。概括起來主要有兩種:一是民事行為說,二是行政行為說。筆者認(rèn)為,國(guó)有土地使用權(quán)出讓應(yīng)為經(jīng)濟(jì)法律行為,因此而建立的國(guó)家(土地所有者)與土地使用者之間的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系,即接受經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所謂經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系,指因國(guó)家干預(yù)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其特征為:1.一方主體始終是國(guó)家;2.體現(xiàn)以貫徹國(guó)家意志為目的的干預(yù);3.發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中。因而經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系既有別于行政法律關(guān)系,亦不同于民事法律關(guān)系。國(guó)有土地使用權(quán)出讓建立的經(jīng)濟(jì)關(guān)系充分體現(xiàn)了上述特點(diǎn)。(一)國(guó)有土地使用權(quán)出讓是國(guó)有土地有償使用的第一環(huán)節(jié)。土地使用權(quán)出讓的有償性體現(xiàn)了出讓關(guān)系的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。深究一步,是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,作為一種生產(chǎn)要素進(jìn)行流轉(zhuǎn),這表明國(guó)有土地使用權(quán)在我國(guó)已成為一種特殊商品而不再是單純的自然資源,從而具有自身的價(jià)值,只是以出讓金這一獨(dú)特于其他商品價(jià)值的形式表現(xiàn)出來。國(guó)有土地使用權(quán)出讓的有償性是與行政法律關(guān)系區(qū)別之所在。其理由是:1.有償性表明這種關(guān)系是財(cái)產(chǎn)關(guān)系,即以財(cái)產(chǎn)的歸屬和流轉(zhuǎn)為目的的關(guān)系,使用權(quán)出讓是財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系,亦即一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系,直接與物質(zhì)財(cái)富發(fā)生聯(lián)系。行政法律關(guān)系不含有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容,不直接與物質(zhì)財(cái)富發(fā)生聯(lián)系,它追求的是社會(huì)管理秩序的和諧與協(xié)調(diào)。2.有償性還表明在土地使用權(quán)出讓中,受讓方不是完全受約束的義務(wù)方,他有與出讓方——國(guó)家協(xié)商的機(jī)會(huì),有可能變更國(guó)家提出的某種出讓條件,而行政法律關(guān)系強(qiáng)調(diào)命令與服從,凸顯行政行為的單向有效性,行政行為一經(jīng)作出,相對(duì)方必須遵守,沒有變更余地,否則將受行政處罰?？梢?土地使用權(quán)出讓關(guān)系為行政法律關(guān)系所不容。(二)土地使用權(quán)出讓的客體是城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán),這一界定標(biāo)示出出讓主體的單一性即國(guó)家?！稌盒袟l例》第8條明文規(guī)定出讓主體由國(guó)家以土地所有者的身份擔(dān)當(dāng)。可見,在國(guó)有土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系中,一方當(dāng)事人始終是以土地所有者身份出現(xiàn)的國(guó)家,其他任何單位或個(gè)人均不能作為出讓主體,參與出讓活動(dòng)。這正是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的一個(gè)主要特征,也是其與民事法律關(guān)系的主要區(qū)別之一。民法強(qiáng)調(diào)主體平等,其中一層含義即為只要是民事法律關(guān)系,雙方主體可由有相應(yīng)民事行為能力的任何人擔(dān)當(dāng),包括國(guó)家。但只有國(guó)家才能作為一方主體的法律關(guān)系就不再是民事法律關(guān)系,而是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系或行政法律關(guān)系。(三)國(guó)有土地使用權(quán)出讓體現(xiàn)國(guó)家干預(yù),貫徹國(guó)家意志。1.從出讓目的看,國(guó)家出讓土地使用權(quán),真正目的不在于收取出讓金,即并非為獲取財(cái)產(chǎn)作為使用權(quán)出讓的對(duì)價(jià)。而是在于“改革城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)制度,合理開發(fā)利用、經(jīng)營(yíng)土地,加強(qiáng)土地管理,促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。國(guó)家在此運(yùn)用“看得見的手”通過一定的市場(chǎng)形式配置土地資源,從而引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這一點(diǎn)顯然異于平等主體間財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的民事法律關(guān)系。在民事法律關(guān)系中,雙方主體僅為獲得各自自身所需經(jīng)濟(jì)利益,對(duì)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益影響甚微。而國(guó)有土地使用權(quán)出讓事關(guān)不可再生資源如何進(jìn)入人類經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國(guó)家必然力求使之獲得最大社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值,為社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益服務(wù),這是國(guó)有土地使用權(quán)出讓的真正目的之所在。2.從出讓過程看,整個(gè)出讓活動(dòng)充分貫徹國(guó)家意志,體現(xiàn)國(guó)家追求的利益,完全是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù),而且干預(yù)力度較強(qiáng):既包括國(guó)家作為土地所有者對(duì)使用者的干預(yù),也包括國(guó)家作為社會(huì)管理者對(duì)社會(huì)成員的干預(yù),但這里的干預(yù)均始終是引導(dǎo)性而非強(qiáng)制性的。公民、法人在獲得出讓的土地使用權(quán)過程中,亦可有自己獨(dú)立利益之追求,只要這種利益符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體目標(biāo)。如開發(fā)商開發(fā)一宗土地以建設(shè)居民樓,既解決城市住房緊張而國(guó)家投資困難之局面,開發(fā)商也有利可圖,因而欲成為土地使用權(quán)受讓人的公民、法人在不與國(guó)家、社會(huì)利益相悖之前提下,可與國(guó)家或其他代表進(jìn)行協(xié)商,提出自己的利益要求。這也是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的特征之一。下面對(duì)出讓過程作一具體分析?！稌盒袟l例》第9條規(guī)定:“土地使用權(quán)的出讓由市、縣人民政府負(fù)責(zé),有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行?！睋Q句話說,出讓使用權(quán)的土地的數(shù)量等由政府決定;第10條更明文規(guī)定出讓使用權(quán)的土地的地塊、用途、年限和其他條件由政府各有關(guān)部門共同擬定方案,按批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后,由土地管理部門實(shí)施?？梢?在土地使用權(quán)出讓過程中國(guó)家或其代表者處于主導(dǎo)地位,對(duì)出讓合同大部分主要條款已單方擬訂而無協(xié)商更改余地。合同成立后,還須由受讓人辦理登記,領(lǐng)取土地使用證,出讓合同方告生效。合同生效后,“土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求,開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地”,“土地使用者更改出讓合同規(guī)定的土地用途的,應(yīng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)?！?《暫行條例》第17、18條)在此,又多了一層國(guó)家干預(yù)。出讓合同終止時(shí)根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定,國(guó)家無償取得土地使用權(quán)及其他地上建筑物和其他附著物的所有權(quán),這已大異于民法中關(guān)于地上權(quán)的規(guī)定。甚至在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要,國(guó)家可依法提前收回土地使用權(quán),按實(shí)際情況給予土地使用者以相應(yīng)補(bǔ)償。這些權(quán)利都是其他財(cái)產(chǎn)所有人所不能享有的。從以上出讓合同的成立、生效、履行、終止全過程看,國(guó)家意志無處不在,受讓方幾乎只能被動(dòng)地“照單全收”,這是否合理?回答應(yīng)是肯定的。如上文所述,土地作為不可再生資源為人類所利用,必當(dāng)使之發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效用和符合社會(huì)整體利益,而這一點(diǎn)通過市場(chǎng)機(jī)制配置顯然力不從心,只能由國(guó)家出面,采用從始至終干預(yù)手段,引導(dǎo)開發(fā)土地的投資,才能獲得效益最大化。但是,土地使用權(quán)畢竟已在一定程度上成為商品,其受讓者應(yīng)具有一定獨(dú)立地位,有機(jī)會(huì)追求自身利益,這也正為激發(fā)其投資積極性所必須。在土地使用權(quán)出讓中,只有出讓金的數(shù)額和支付方式等極少數(shù)條件(包括協(xié)議出讓方式下地塊大小)可由雙方協(xié)商,即使如此,出讓金數(shù)額也不得低于國(guó)家確定的最低價(jià)(《城市房地產(chǎn)管理法》第12條);對(duì)用途、期限等條件已擬定的多宗土地可由受讓方選擇。應(yīng)該指出,由于土地使用權(quán)商品的特殊性,雖然受讓人表達(dá)自己意志的機(jī)會(huì)不多,但已足以獲取相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益,這也正是經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范設(shè)計(jì)時(shí)所追求的側(cè)重保護(hù)社會(huì)利益的同時(shí)也保護(hù)個(gè)人利益的衡平效果。3.從出讓客體看,國(guó)家出讓的不是土地本身,而是國(guó)有土地一定年限的使用權(quán),是受到國(guó)家土地所有權(quán)限制的一種權(quán)利。既然受到國(guó)家所有權(quán)的限制,就應(yīng)當(dāng)接受來自國(guó)家作為土地所有者而不僅僅是社會(huì)管理者的干預(yù)。國(guó)家之所以出讓土地使用權(quán)而不出售土地本身,就是為保持在土地開發(fā)、經(jīng)營(yíng)、利用等領(lǐng)域中作為所有權(quán)人的干預(yù)能力。這種干預(yù)在很多情況下更靈活、更有效、更經(jīng)濟(jì),與國(guó)家作為社會(huì)管理者對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)相輔相成。因此,既要反對(duì)只保留國(guó)家單純作為土地所有者對(duì)土地使用者的干預(yù),也要反對(duì)只保留國(guó)家單純作為社會(huì)管理者對(duì)土地使用者的干預(yù)。這兩種干預(yù)并行不悖,交替使用,才能使國(guó)家干預(yù)真正達(dá)到促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果。4.從出讓過程中的法律責(zé)任承擔(dān)方式看,既有行政性的,如《暫行條例》第17條規(guī)定:“未按規(guī)定的期限和條件開發(fā)利用土地的,市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正,并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款、直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”;亦有民事責(zé)任,如出讓方違約,受讓方可解除合同并請(qǐng)求違約賠償,反之亦然(《暫行條例》第14、15條)。法律責(zé)任承擔(dān)方式的多樣性也是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的特點(diǎn)之一,與民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系中法律責(zé)任承擔(dān)方式的單一性大異其趣。(四)對(duì)土地使用權(quán)出讓的民事行為說、行政行為說的評(píng)價(jià)。這兩種提法各有其相當(dāng)?shù)暮侠硇?特別是民事行為說。但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,隨著經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜,法律科學(xué)的理論和實(shí)踐均出現(xiàn)了“私法公法化”、“公法私法化”的現(xiàn)象,這種趨勢(shì)仍在持續(xù)且日益明顯。對(duì)法律部門傳統(tǒng)的劃分方法已不敷今日社會(huì)實(shí)踐之需。尤其是土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng),是形成、發(fā)展于國(guó)家實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)直至建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這場(chǎng)前無古人的偉業(yè)之中的新事物,仍沿用傳統(tǒng)的法律部門調(diào)整,無論是民法抑或行政法,都力難勝任,無法取得用經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的效果。前文對(duì)此均已談及,容再作補(bǔ)充如下:1.國(guó)有土地使用權(quán)出讓不是行政行為首先是由其自身的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)所決定的。行政行為一般不體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性,遑論有償性;其次,行政行為以命令服從為顯著特征,行政法是強(qiáng)制性規(guī)范,即公法,相對(duì)人只是義務(wù)主體,故行政行為單向有效,只要作出,相對(duì)人只能服從執(zhí)行。而土地使用權(quán)出讓是引導(dǎo)性規(guī)范下的行為,雖有約束性,但前提是相對(duì)人選擇被約束與否。換言之,公民、法人是否成為國(guó)有土地受讓方完全聽?wèi){自愿,接受出讓是權(quán)利而不是義務(wù)。只是在成為土地使用者之后要接受比一般民事合同更多的約束;再次,行政行為與土地使用權(quán)出讓行為雖皆有國(guó)家為一方主體出現(xiàn),但國(guó)家在此二種行為中角色不同:行政行為中,國(guó)家僅是社會(huì)管理者;出讓行為中,國(guó)家是土地所有者兼社會(huì)管理者,二者并存,不能互相替代。2.國(guó)有土地使用權(quán)出讓是經(jīng)濟(jì)法律行為而非民事法律行為的根據(jù)已如前述,這里還涉及如何理解《暫行條例》第11條提到的平等原則。平等原則是民法原則而非經(jīng)濟(jì)法原則,因此我認(rèn)為在《暫行條例》中確立平等原則不妥。國(guó)家作為國(guó)有土地壟斷者、所有者,作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體利益的代表不可能也不應(yīng)該與作為受讓方的一般公民、法人平等,這不是“權(quán)大于法”而是“整體利益大于個(gè)體利益”。平等原則的底蘊(yùn)在于保證民事法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人能獲得對(duì)等的自身經(jīng)濟(jì)利益,地位不平等,即可能出現(xiàn)一方經(jīng)濟(jì)利益受損甚至無法救濟(jì)的后果,這與民法的功能相抵觸,所以任何一部現(xiàn)代民法都包含有平等的內(nèi)容和要求(除了來自其他法律對(duì)主體的限制)。但我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓關(guān)系中,國(guó)家作為一方當(dāng)事人不追求“一己之私”,而謀“眾人之利”,不為收取貨幣形式的出讓金,而為動(dòng)員全社會(huì)力量使土地資源得到合理、經(jīng)濟(jì)的開發(fā)、利用。有鑒于此,平等原則在國(guó)有土地使用權(quán)出讓的立法中已失去前提和意義。當(dāng)然,如果堅(jiān)持保留這一原則,只能對(duì)其作限制解釋:(1)表明受讓方有訂約選擇權(quán),與出讓方的訂約選擇權(quán)相對(duì)應(yīng);(2)違約責(zé)任承擔(dān)方式上一定程度的平等:無論出讓方還是受讓方違約時(shí)均應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任;出讓方、受讓方違約時(shí),對(duì)方均可依法“解除合同,并可以請(qǐng)求違約賠償”。(《暫行條例》第14、15條)。另外,國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中,可供雙方協(xié)商的范圍的限制性之強(qiáng)已如上文所述,這與一般民事合同的當(dāng)事人可充分協(xié)商大不相同?？傊?國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為是民事行為或是行政行為的論點(diǎn)各有合理性,但將其定性為經(jīng)濟(jì)法律行為似更準(zhǔn)確,既符合實(shí)際亦有利于法律調(diào)整之到位。三土地使用權(quán)產(chǎn)出是由國(guó)家公(一)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)法律行為,國(guó)家或其他代表者始終是一方當(dāng)事人,現(xiàn)在的問題是由誰來代表國(guó)家擔(dān)任土地所有者與土地使用權(quán)受讓人簽定合同?！稌盒袟l例》與《城市房地產(chǎn)管理法》都規(guī)定由土地管理部門代表國(guó)家作為出讓方,這值得商榷。1.土地不僅是資源,而且它直接參與人類生產(chǎn)活動(dòng),因而是資產(chǎn)。國(guó)家是國(guó)有土地所有者,則國(guó)有土地應(yīng)為國(guó)有資產(chǎn)。既為國(guó)有資產(chǎn)即應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)用。2.土地管理部門是行使土地管理行政職權(quán)的政府職能部門,它承擔(dān)國(guó)家社會(huì)管理者的角色。在土地使用權(quán)出讓中,它代表國(guó)家行使管理、監(jiān)督之責(zé),讓其擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表,一是容易混淆,二是雙重身份使得其權(quán)力行使之監(jiān)督機(jī)制軟弱,為腐敗留下可乘之機(jī),使土地資產(chǎn)的配置也易走回低效、浪費(fèi)的老路,從而有違立法本意。3.《暫行條例》對(duì)此問題的規(guī)定本身即有矛盾之處。如《暫行條例》第18條規(guī)定,土地使用者要改變出讓合同規(guī)定的土地用途的,應(yīng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn),雖然在此出讓方與土地管理部門應(yīng)理解為兩個(gè)主體,事實(shí)上卻同為土地管理部門一家,這種無意義的重復(fù)反映出立法者之觀念模糊或是某種無奈。4.國(guó)有資產(chǎn)管理部門擔(dān)任土地所有者代表,可與土地管理部門各行其責(zé)各司其職,分別體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)出讓的兩種干預(yù)形式,互相監(jiān)督、互相補(bǔ)充,這樣的權(quán)力配置體系才是科學(xué)、合理的。國(guó)有資產(chǎn)管理部門擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表,有利于與其他國(guó)有資產(chǎn)的管理相統(tǒng)一、協(xié)調(diào),更有利于國(guó)有資產(chǎn)的綜合利用、高效配置,從而更符合社會(huì)主義市