退耕還林政策

歷史背景生態(tài)環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。在長期以來，由于人口增加等原因，長江、黃河上中游地區(qū)毀林毀草開墾種糧的現(xiàn)象十分嚴重，這樣雖然增加了一些糧食，但付出了慘痛的代價。全國森林數(shù)量和質(zhì)量不斷下降，林草植被嚴重破壞，水土流失和荒漠化加劇，生物多樣性降低，生態(tài)環(huán)境惡化，1998年爆發(fā)的特大洪災(zāi)和2000—2002年的特大沙塵風暴，嚴重威脅了人們的生活生產(chǎn)和生命財產(chǎn)安全。采取堅決果斷措施，切實保護和恢復林草植被,有計劃、有步驟地實施退耕還林（草），從根本上扭轉(zhuǎn)我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化的狀況,已成為一項刻不容緩的緊迫任務(wù)。“延安是黃河中游水土流失最嚴重的地區(qū)之一，全市水土流失面積2.9萬平方公里，占總面積的78.4%?！眳瞧鹂h位于延安市西北部，地處毛烏素沙漠南緣,屬黃土高原梁狀丘陵溝壑區(qū)，曾是黃河中上游地區(qū)水土流失最為嚴重的縣份之一。吳起縣從1998年開始就實施封山禁牧，退耕還林還草，成為全國退耕還林第一縣。”1998年8月，洪水剛剛退去。時任國務(wù)院總理朱镕基來到陜北，站在延安市寶塔區(qū)柳林鎮(zhèn)楊家畔村聚財山山頂，就退耕還林作出重要指示。退耕還林的行動從這里發(fā)起，并迅速走向了全國。退耕還林工程1999年先在四川、陜西、甘肅3省開展試點示范工作，2000年試點范圍擴大到云南、貴州、重慶、湖北、山西、河南、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古等10個省、自治區(qū)、直轄市；2001年又將廣西、遼寧、江西3個省、自治區(qū)納入退耕還林工程的試點范圍。2006年6月，湖南、河北、吉林、黑龍江也納入試點范圍，至此，退耕還林工程試點范圍涉及中西部地區(qū)20個省、自治區(qū)、直轄市的224個縣。退耕還林的政策1.基本政策措施是“退耕還林，封山綠化，以糧代賑，個體承包氣把握林權(quán)是核心，給糧是關(guān)鍵，種苗要先行，干部是保證的主要環(huán)節(jié)，集中連片，形成規(guī)模，達到退得下，穩(wěn)得住，能致富，不反彈。范圍：退耕還林地是指水土流失嚴重和產(chǎn)量低而不穩(wěn)的坡耕地和沙化耕地。其標準是：山區(qū)、丘陵區(qū)；水土流失嚴重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)、坡度在6度以上、農(nóng)民已經(jīng)承包或延包的坡耕地；平原區(qū)；風沙危害嚴重、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)、農(nóng)民已經(jīng)承包的沙化耕地。只要具備條件、農(nóng)民自愿，應(yīng)擴大退耕還林規(guī)模，能退多少退多少。尚未承包到戶及休耕的坡耕地、沙荒地，不納入退耕還林的范圍，可作為宜林荒山荒地造林。封山綠化就是對工程區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有林草植被采取封禁措施嚴加保護，對宜林荒山荒地盡快恢復林草植被，并實行嚴格管護，確保綠化成果。以糧代賑就是對退耕還林的農(nóng)戶，國家按一定標準無償提供糧食，實行以糧食換生態(tài)，保證農(nóng)民退耕之后吃飯有保障，收入不減少，以調(diào)動農(nóng)民退耕還林還草的積極性。個體承包：就是將造林種草和植被保護的任務(wù)，采取承包的方式，落實到戶、到人，按照：誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的政策，具體以責任制的形式，明確造林種草者權(quán)益，落實管護措施，責權(quán)利掛鉤，使群眾在獲得利益的同時，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)做貢獻。2.退耕還林補助政策包括：退耕地還林補助政策、退耕還林兩荒造林補助政策和退耕還林封山育林補助政策三項建設(shè)內(nèi)容。其中，退耕地還林補助包括退耕還林政策補助和完善退耕還林政策補助兩個階段補助內(nèi)容。退耕還林政策補助，也稱第一輪政策補助或政策補助。依據(jù)國家林業(yè)局、國家計委、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林（草）試點示范工作的通知》（林計發(fā)〔2000〕111號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發(fā)〔2000〕24號）、《退耕還林條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第367號）文件規(guī)定，國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食（也稱糧食補助）、生活補助費（也稱現(xiàn)金補助），種苗造林補助費（也稱種苗費補助）。2004年4月，國務(wù)院辦公廳下達《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發(fā)〔2004〕34號）文件，規(guī)定從當年起，原則上向退耕戶補助的糧食改為現(xiàn)金補助。具體補助標準和兌現(xiàn)辦法，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定，隨后我省下發(fā)通知，規(guī)定從2004年10月1日起，將向退耕戶補助的糧食改為現(xiàn)金補助。完善退耕還林政策補助，也稱第二輪政策補助或后續(xù)政策補助，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林的通知》（國辦發(fā)〔2007〕25號）文件規(guī)定，繼續(xù)對退耕農(nóng)戶給予適當?shù)默F(xiàn)金補助，原生活補助費繼續(xù)補給退耕農(nóng)戶，并與管護任務(wù)掛鉤。退耕還林補助的對象：一是退耕還林合同約定的享受退耕還林補助的經(jīng)營權(quán)人，二是納入國家退耕還林荒山荒地造林或封山育林工程計劃的造林（封育）者。（1） 退耕還林補助的標準和期限。退耕地還林的補助標準是：每年每畝補助160元（含糧食補助140元，生活補助20元）。補助期限為：生態(tài)林補助8年，經(jīng)濟林補助5年，同時第一年享受每畝50元的苗本補助?；纳交牡卦炝脂F(xiàn)行標準為：一次性補助每畝300元的苗木補助。封山育林現(xiàn)行標準為：一次性補助每畝70元的苗木補助。（2） 完善退耕還林政策補助包括：現(xiàn)金補助和生活補助，補助的標準為：每畝每年現(xiàn)金補助70元、生活費補助20元。補助的期限為：經(jīng)濟林補助5年，生態(tài)林補助8年。退耕還林補助資金由中央財政預(yù)算安排。免征農(nóng)業(yè)稅。對應(yīng)稅耕地，自退耕之年起，不再征收農(nóng)業(yè)稅。退耕地造林后，禁止間作糧食和蔬菜。在確保地表植被完整，減少水土流失的前提下，可采取林果間作、林藥間作、林竹間作、林草間作、灌草間作等模式，實行立體經(jīng)營。退耕還林要以營造生態(tài)林為主，營造的生態(tài)林比例以縣為核算單位，不得低于80%，經(jīng)濟林比例不得超過20%。坡度在25度以上的坡耕地（含梯田）、水土流失嚴重或泛風沙嚴重、及一切生態(tài)地位重要地區(qū)必須營造生態(tài)林，要按照先陡坡后緩坡的原則進行退耕還林，還林后實行封山管護。在雨量較多，生物生長量高的緩坡地區(qū)，可大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林、竹林和生態(tài)經(jīng)濟兼用林，適當發(fā)展經(jīng)濟林，對超過20%的經(jīng)濟林地，只補助種苗費。退耕還林糧款補助對象為實施退耕還林的個體農(nóng)戶。尚未承包到戶及休耕的坡耕地、沙荒地、荒灘地造林，只給予每畝50元的種苗補助。實施退耕還林后，必須確保退耕農(nóng)戶享有在退耕土地和宜林荒山荒地上種植的林木所有權(quán)，并依法履行土地用途變更手續(xù)，由當?shù)乜h級人民政府發(fā)放林權(quán)證。對退耕農(nóng)戶不得以任何形式將補助糧食折算成現(xiàn)金或者代金券發(fā)放；種苗和造林補助費發(fā)放形式，由各地根據(jù)實際情況確定，要尊重退耕戶的意愿，其費用只能用于種苗、造林補助。退耕農(nóng)戶在完成現(xiàn)有耕地還林后，由縣或鄉(xiāng)統(tǒng)一組織，應(yīng)繼續(xù)在宜林荒山、荒沙、荒地造林。退耕還林后必須實行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)，管護好林地免受人畜危害，確保造林的成活率、保存率。實施退耕還林以來，國家出臺了多項退耕還林政策，包括總體措施、退耕地范圍界限、糧食和生活費補助、種苗造林補助費、還林要求、稅收優(yōu)惠、財政、轉(zhuǎn)移支付、退耕還林組織形式、前期工作和科技支撐、目標責任制落實等。這些政策的核心是農(nóng)民退耕還林，國家給予補助。國家通過提供糧食和現(xiàn)金補助，使農(nóng)民部分地放棄對土地經(jīng)營的自由選擇。退耕的農(nóng)民從比較利益出發(fā)，認為放棄部分使用權(quán)與政策的補償相比是值得的。但是，根據(jù)現(xiàn)行的土地制度，農(nóng)民擁有對退耕地的完全使用權(quán)。當農(nóng)民發(fā)現(xiàn)補償不能抵消退耕損失時就會返耕。這也正是農(nóng)民十分關(guān)注退耕5年、8年之后會有什么政策的原因。特別是在中央多次提到要提高農(nóng)民種糧收益的背景下，這種政策設(shè)計留下的隱患會表現(xiàn)得越來越突出。財農(nóng)[2015]258號文件公布擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的主要政策：（一） 將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。對陡坡耕地劃為基本農(nóng)田且確需退耕還林還草的，各有關(guān)省可在充分調(diào)查并解決好當?shù)厝罕娚嫷幕A(chǔ)上，研究擬定區(qū)域內(nèi)擴大退耕還林還草的范圍，并提出省級耕地保有量和基本農(nóng)田保護指標的調(diào)整―r—t方'^K。（二） 加快貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草進度。從2016年起，國家有關(guān)部門在安排新一輪退耕還林還草任務(wù)時，重點向扶貧開發(fā)任務(wù)重、貧困人口較多的省傾斜。各有關(guān)省在具體落實時，要進一步向貧困地區(qū)集中，向建檔立卡貧困村、貧困人口傾斜，充分發(fā)揮退耕還林還草政策的扶貧作用，加快貧困地區(qū)脫貧致富。（三） 及時撥付新一輪退耕還林還草補助資金。國家按退耕還林每畝補助1500元（其中中央財政專項資金安排現(xiàn)金補助1200元、國家發(fā)展改革委安排種苗造林費300元）、退耕還草每畝補助1000元（其中中央財政專項資金安排現(xiàn)金補助850元、國家發(fā)展改革委安排種苗種草費150元）。中央安排的退耕還林補助資金分三次下達給省級人民政府，每畝第一年800元（其中種苗造林費300元）、第三年300元、第五年400元；退耕還草補助資金分兩次下達，每畝第一年600元（其中種苗種草費150元）、第三年400元。各地要及時撥付中央下達的新一輪退耕還林還草補助資金。（四）認真研究在陡坡耕地梯田、重要水源地15-25度坡耕地以及嚴重污染耕地退耕還林還草的需求。一是關(guān)于陡坡耕地梯田。各有關(guān)省可在充分調(diào)查并解決好當?shù)厝罕娚嫷幕A(chǔ)上，兼顧保護歷史文化遺產(chǎn)的需要，在尊重農(nóng)民意愿的前提下提出退耕還林還草的需求。二是關(guān)于重要水源地15-25度坡耕地。各有關(guān)省可根據(jù)國務(wù)院批準的全國重要江河湖泊一級水功能區(qū)劃中規(guī)定的保護區(qū)、保留區(qū)迎水面的15-25度非基本農(nóng)田坡耕地情況，提出退耕還林還草的需求。三是關(guān)于嚴重污染耕地。對于嚴重污染耕地確需退耕還林還草的，各有關(guān)省可按照國家有關(guān)土壤污染防治要求，在充分調(diào)查認定的基礎(chǔ)上提出退耕還林還草的需求。新一輪退耕還林與上一輪退耕還林政策有很多不同，最大變化在推進模式，由“自上而下”變?yōu)椤白韵露稀⑸舷陆Y(jié)合”的方式。堅持農(nóng)民自愿忌強推強退，“這就意味著，誰來種、種什么、怎么種，都是農(nóng)民說了算。”新一輪工作推進將堅持“農(nóng)民自愿、政府引導”的基本原則，根據(jù)不同立地條件，宜喬則喬、宜灌則灌。同時，不再限定生態(tài)林與經(jīng)濟林的比例，重在增加植被蓋度。對此，各級政府需加強政策、規(guī)劃引導，依靠科技進步，提供技術(shù)服務(wù)，切忌搞“一刀切”和強推強退。退耕還林工程建設(shè)的主體隨著人們生態(tài)意識的增強，政府對生態(tài)建設(shè)的重視，我國對林業(yè)建設(shè)的投入也在逐年提高。僅2001年，直接用于六大林業(yè)重點建設(shè)工程的資金就達到147.6億元，其中退耕還林試點示范工程資金為38.2億元。2002年退耕還林工程全面啟動，資金投人更是可觀，按照規(guī)劃，退耕還林工程總投資約需3580億元。為保證工程的順利實施，國家也出臺了相應(yīng)的政策，設(shè)立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，實行了政府主導、政策牽引、行政推動的工程運行模式。這種運行模式在工程建設(shè)的啟動階段，有利于調(diào)動所需資源，迅速打開退耕還林工作局面。但不能因此將退耕還林工程看作是政府工程而讓政府始終唱主角。退耕還林是一項社會工程，需要全社會的共同努力，特別是西部廣大的農(nóng)民群眾才是工程建設(shè)的主體。過多地依靠政府的統(tǒng)一安排和規(guī)劃，過多地采取行政力量，過分強調(diào)與政績掛鉤，采取層層分解落實退耕還林指標的政府行為，只會使各級行政管理部門更多地關(guān)注退耕面積和中央補助的多少。這種做法只對上負責，難以真正從農(nóng)民利益出發(fā)，對農(nóng)民負責，對生態(tài)目標的實現(xiàn)負責。與此同時，西部廣大農(nóng)民始終處于被動的被管理者的地位，其積極性的發(fā)揮將會大打折扣，蘊藏在農(nóng)民群體中的激情和創(chuàng)造力也就很難發(fā)揮出來。退耕還林工程是一項群眾工程，單靠各級政府是不夠的，需要充分調(diào)動群眾的積極性，特別是要通過激勵機制的設(shè)計和參與式林業(yè)的引入，讓退耕農(nóng)民由被動的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥臎Q策者、管理者和監(jiān)督者。只有當群眾參與退耕還林工作的活力被激發(fā)出來，西部林業(yè)生態(tài)建設(shè)才可能穩(wěn)步、快速、持久地發(fā)展。目的：退耕還林政策符合因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，可以充分發(fā)揮各種土地類型的生產(chǎn)優(yōu)勢，建立起與當?shù)厣鷳B(tài)條件協(xié)調(diào)一致的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。這一政策的直接目的是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高生態(tài)質(zhì)量。政策目標：恢復長江和黃河上中游等地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)，遏制西部地區(qū)的生態(tài)惡化；促進農(nóng)民增收和貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富；促進農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，包括農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；調(diào)整土地資源的管理和利用；減輕當前我國糧食結(jié)構(gòu)性過剩的損失；推動地區(qū)社會環(huán)境經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等。優(yōu)點：實施退耕還林，既可以從根本上解決我國的水土流失問題，提高水源涵養(yǎng)能力，改善長江和黃河流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，有效地增強這一地區(qū)的防澇、抗旱能力,提高現(xiàn)有土地的生產(chǎn)力;又能為平川地區(qū)和中下游地區(qū)提供生態(tài)保障，促進平川地區(qū)和中下游地區(qū)工農(nóng)業(yè)取得更快的發(fā)展。退耕還林政策是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共進而作出的重大戰(zhàn)略決策。近幾年的實踐證明，退耕還林對改善生態(tài)環(huán)境、改變不合理生產(chǎn)方式、加快貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。（一） 促進了生態(tài)環(huán)境的明顯改善。通過退耕還林等林業(yè)工程的實施，陜西省森林覆蓋率由退耕還林前的30.92%增長到41.42%，凈增10.5個百分點，是歷史上增幅最大、增長最快的時期。全省治理水土流失面積9.08萬平方公里，黃土高原區(qū)年均輸入黃河泥沙量由原來的8.3億噸減少到4億噸。北部沙區(qū)每年沙塵暴天數(shù)由過去的66天下降為24天。綠色向生態(tài)脆弱的陜北地區(qū)延伸了400多公里，昔日的“黃土高坡”如今變得天藍了、山綠了、水清了、人富了。森林植被的增加，促進了野生動物的繁衍生息。野生動物種類增多，大熊貓、朱鹮等珍稀動物種群擴大，在一些地方已消失多年的狼、狐貍、金錢豹、鷹等飛禽走獸重新出現(xiàn)，生物鏈正在得到修復。總體來看，陜西省生態(tài)狀況已由退耕前的“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”，向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的方向轉(zhuǎn)變。（二） 加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長。退耕還林以來，由于加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實行科學種田，我省糧食生產(chǎn)沒有因為大面積退耕而受到影響，年均糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在200億斤左右，與退耕前基本持平。退耕還林后，農(nóng)村大量勞動力從糧食生產(chǎn)中解放出來，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工商業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。通過退耕還林政策補助，廣大退耕農(nóng)戶得到實惠，全省有230萬戶915萬人累計人均受益達到2879元。退耕農(nóng)戶不僅從國家補助中直接受益，而且由于基本生活有了保障，剩余勞動力從事多種經(jīng)營或者外出務(wù)工，拓寬了增收渠道，收入穩(wěn)步增長。目前，設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、草畜業(yè)和勞務(wù)輸出已成為全省退耕區(qū)農(nóng)民收入增長的重要途徑，其收入占到農(nóng)戶總收入的70%左右。農(nóng)民增收致富渠道不斷拓寬，減輕勞動負擔少，閑余時間抓經(jīng)營，增加收入生活好。（三） 農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化。退耕還林后，廣大退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了新的變化。糧食生產(chǎn)由倒山種地、廣種薄收向精耕細作、少種高產(chǎn)轉(zhuǎn)變；畜牧業(yè)生產(chǎn)由自由放牧向舍飼養(yǎng)畜轉(zhuǎn)變；生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由以糧為主向多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變;生產(chǎn)方式由小農(nóng)經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。隨著退耕農(nóng)戶收入的增長，戶用沼氣得到迅速發(fā)展，煤、太陽能、天然氣等逐漸取代燒柴，成為農(nóng)村生產(chǎn)生活用能的新選擇。（四）全社會的生態(tài)意識增強。通過實施退耕還林，農(nóng)民群眾不僅從國家退耕還林補助中得到了實惠，而且感受到了生態(tài)改善給生產(chǎn)生活帶來的好處，廣大干部群眾深刻認識到“越墾越窮、越窮越墾”是導致貧困的根源所在，生態(tài)意識明顯增強，實施退耕還林、改善生態(tài)環(huán)境的積極性空前高漲。各級黨委、政府十分重視