預(yù)算的法律效力之減損及其補(bǔ)正

預(yù)算的法律效力之減損及其補(bǔ)正預(yù)算的法津效力源于何處預(yù)算是本文研究的核心概念，"預(yù)算是什么"不僅決定了預(yù)算的性質(zhì)，也揭示了其法律效力的來(lái)源，而且也影響著預(yù)算法律制度體系的寬泛程度。預(yù)算既是政府組織財(cái)政收人的工具，也是政府開展宏觀調(diào)控的措施。"預(yù)算能確定事項(xiàng)的優(yōu)先次序，合理配給，利于節(jié)約或者有效的控制，也更適于利用合適的政策手段解決手上的問題","預(yù)算作為政府干預(yù)社會(huì)的一個(gè)手段，誘導(dǎo)、教育或者鼓勵(lì)行為和努力。預(yù)算控制是政府為了獲得干預(yù)效果最大化而挑選的最合適的一個(gè)工具手段".預(yù)算可以從兩個(gè)角度來(lái)理解：從動(dòng)態(tài)來(lái)說(shuō)，是指在財(cái)政支出的需要和財(cái)政收人的可能之間進(jìn)行權(quán)衡和評(píng)估，以決定是否和如何進(jìn)行稀缺資源配置的過(guò)程；從靜態(tài)來(lái)說(shuō)，是指預(yù)先估計(jì)未來(lái)一個(gè)或若干個(gè)財(cái)政年度的財(cái)政收支情況的法律文件，也就是政府為了完成特定的事權(quán)而安排的財(cái)政收支計(jì)劃，這是"政府在一個(gè)或多個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的全部財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的一覽表或稱基本財(cái)政收支計(jì)劃".簡(jiǎn)言之，這一財(cái)政收支計(jì)劃在立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)前稱為預(yù)算案，經(jīng)批準(zhǔn)后成為預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整經(jīng)批準(zhǔn)后成為預(yù)算調(diào)整方案，預(yù)算執(zhí)行完畢后編制的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果稱為決算案，經(jīng)批準(zhǔn)后成為決算。經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域有關(guān)預(yù)算的定義很多，囿于篇幅和主題，本文不作過(guò)多分析，徑直將預(yù)算界定為一種由復(fù)雜的技術(shù)和精確的數(shù)據(jù)所支撐的財(cái)政收支計(jì)劃，展現(xiàn)了政府在財(cái)政收入的可能和財(cái)政支出的需要之間進(jìn)行測(cè)算和評(píng)估的過(guò)程，反映了政府打算做什么、正在做什么和做了些什么。"一個(gè)適當(dāng)?shù)念A(yù)算體系意味著負(fù)責(zé)任的政府。預(yù)算通過(guò)一個(gè)單一的文件并在其中詳細(xì)地界定政府的責(zé)任和功能，從而將政府整合為一個(gè)整體。"③預(yù)算本質(zhì)上是極其重要的政治問題，關(guān)乎民主的實(shí)質(zhì)，而不是簡(jiǎn)單的數(shù)字游戲。預(yù)算看上去是一個(gè)技術(shù)問題甚至可以說(shuō)是令人乏味的會(huì)計(jì)問題，實(shí)際上，其"所指涉的是一項(xiàng)極為龐大而復(fù)雜的社會(huì)選擇過(guò)程，其中不僅具有經(jīng)濟(jì)性，更具有政治性之特質(zhì)。預(yù)算文件本身并無(wú)法顯示它在建立社會(huì)選擇過(guò)程中的沖突與戰(zhàn)斗".④預(yù)算的實(shí)質(zhì)是配置稀缺資源：在可能的財(cái)政收人支持下，對(duì)潛在的財(cái)政支出目標(biāo)進(jìn)行取舍。編制預(yù)算是為了控制政府的財(cái)政權(quán)，預(yù)算有助于實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的財(cái)政權(quán)的常規(guī)審查。"設(shè)定總量，并在總量約束下安排孰先孰后的順序，這就是預(yù)算編制的任務(wù)。這一任務(wù)使得預(yù)算編制成為一種難以解決的本能性沖突發(fā)生的地方。"對(duì)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的治理而言，最重要的能力之一就是預(yù)算的能力，"無(wú)論我們?nèi)绾味x國(guó)家能力，預(yù)算能力都是國(guó)家能力最基本的支撐。沒有預(yù)算能力，國(guó)家能力就不可能存在，也不可能具有任何實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容".我國(guó)自1999年起啟動(dòng)預(yù)算體制改革，著名學(xué)者王紹光認(rèn)為，自此，我國(guó)進(jìn)人了擁有現(xiàn)代預(yù)算制度的預(yù)算國(guó)家時(shí)代。"遵循現(xiàn)代預(yù)算原則建立起來(lái)的預(yù)算國(guó)家，必須具備兩個(gè)顯著標(biāo)志：財(cái)政上的集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督。"⑦筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)建立起了預(yù)算體系，還稱不上是現(xiàn)代預(yù)算制度，更不是預(yù)算國(guó)家。預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，"從表面看，它們常常是預(yù)算過(guò)程的結(jié)果和終點(diǎn)，但事實(shí)上預(yù)算編制并未因?yàn)轭A(yù)算案成為法律而完全結(jié)束".政府主導(dǎo)型預(yù)算是當(dāng)今世界主流的預(yù)算模式，即使立法機(jī)關(guān)仍然保留對(duì)具體預(yù)算事項(xiàng)的審批權(quán)和將普遍性的規(guī)則制定為法律的立法權(quán)，政府在預(yù)算過(guò)程中事實(shí)上起著決定性作用。"在預(yù)算執(zhí)行期間，預(yù)算官員和管理者分配撥款，在支出發(fā)生前核實(shí)其合法性和適用性，判定機(jī)構(gòu)是否已依照預(yù)算行事，以及監(jiān)控收支來(lái)維持一個(gè)平衡預(yù)算。"某種程度上說(shuō)，如果不要求預(yù)算平衡，就根本沒有編制預(yù)算的必要，然而，財(cái)政收支往往很難平衡，即使是略有財(cái)政盈余或略有財(cái)政赤字等基本平衡也不太容易做到。"造成聯(lián)邦收人增長(zhǎng)與支出增長(zhǎng)相匹配的努力失敗的原因，常常是由于提高收人時(shí)遇到政治困難以及聯(lián)邦支出增加所造成的壓力。"③對(duì)單一制國(guó)家而言也是同樣的，簡(jiǎn)言之，絕對(duì)的、靜態(tài)的預(yù)算平衡僅僅是在理論上存在的，人為制造的預(yù)算平衡是沒有意義的。筆者認(rèn)為，與其掩蓋財(cái)政收支失衡問題，不如對(duì)預(yù)算過(guò)程和財(cái)稅收支法律制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改良，以符合財(cái)政穩(wěn)健原則的要求。"聯(lián)邦議院議決的預(yù)算，只能規(guī)定聯(lián)邦收人與支出的有關(guān)事項(xiàng)，并且只限于該財(cái)政年度。聯(lián)邦議院不能通過(guò)預(yù)算決議來(lái)廢除或者停止適用現(xiàn)行的某一法律規(guī)定。"④政府編制預(yù)算不是任意進(jìn)行的，而是建立在已有的財(cái)稅收支法律的基礎(chǔ)上，還會(huì)受到當(dāng)時(shí)施行的財(cái)政政策的影響，特別是稅收優(yōu)惠政策。除了通過(guò)修改稅法規(guī)范的方式來(lái)減稅外，我國(guó)還制定了大量以稅收規(guī)范性文件為載體的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策一般都設(shè)定了落日條款：明確規(guī)定生效的起訖日期或生效年限，失效時(shí)間或生效年限如何設(shè)置直接影響預(yù)算的編制。有關(guān)預(yù)算的性質(zhì)是什么的問題，有幾種不同的觀點(diǎn)：法律說(shuō)、組織性法律說(shuō)、措施性法律說(shuō)和預(yù)算行政說(shuō)。前三種觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算屬于法律，但法律屬性各有不同；最后一種觀點(diǎn)否認(rèn)預(yù)算屬于法律。這些學(xué)說(shuō)都曾經(jīng)在德國(guó)和日本流行過(guò)。筆者認(rèn)為，預(yù)算是一種措施性法律，具有法律效力，但是，它確實(shí)不同于一般法律，適用期限僅為一年。"預(yù)算法規(guī)范說(shuō)乃至特殊法律說(shuō)最可能被接受。無(wú)論是就社會(huì)性、一般性還是強(qiáng)行性而論，預(yù)算均難謂在本質(zhì)上與法律無(wú)異。"無(wú)可否認(rèn)，預(yù)算中幾乎沒有規(guī)定任何可以一般適用的規(guī)則，無(wú)論如何都不能歸人實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算法的范疇，但是，預(yù)算畢竟經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。盡管我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)"預(yù)算法"也沒有規(guī)定預(yù)算的性質(zhì)，但是，其"司法院"大法官解釋"釋字第391號(hào)"和"釋字第520號(hào)"指出，"預(yù)算案除以具體數(shù)字載明國(guó)家機(jī)關(guān)維持其正常運(yùn)作及執(zhí)行法定職掌所需之經(jīng)費(fèi)外，尚包括推行各種施政計(jì)劃所需之財(cái)政資源。且依現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論，預(yù)算負(fù)有導(dǎo)引經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響景氣循環(huán)之功能。預(yù)算案經(jīng)立法院通過(guò)及公布手續(xù)為生效預(yù)算，其形式上與法律相當(dāng)，因其內(nèi)容、規(guī)范對(duì)象及審議方式與一般法律案不同，故稱為措施性法律".議會(huì)議決的事實(shí)，把預(yù)算和普通立法看作一樣：議員既有普通立法的提案權(quán)，也有預(yù)算的提案權(quán)".《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》（1998）第2條規(guī)定："俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法律由本法典、根據(jù)本法典通過(guò)的年度聯(lián)邦預(yù)算法、各聯(lián)邦主體的年度預(yù)算法、地方自治政府的年度預(yù)算法規(guī)，以及聯(lián)邦各級(jí)政府關(guān)于調(diào)節(jié)本法典第1條所指法律關(guān)系的其他法規(guī)組成。""上述法規(guī)不能與本法典相矛盾。在本法典與上述法規(guī)之間存在矛盾時(shí)，采用本法典。"筆者認(rèn)為，預(yù)算的法律效力有多重來(lái)源：既有立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的直接來(lái)源，也有預(yù)算法以及其他財(cái)稅法律法規(guī)支持的間接來(lái)源。預(yù)算不是任意編制的，它根據(jù)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)資源和國(guó)民稅收負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行估算，經(jīng)由政治目的指導(dǎo)、法律程序控制的一種稀缺資源再分配的過(guò)程。"經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算，或稱預(yù)算文件，它是具有法律約束力的，是一種廣義上的預(yù)算法，但它只是在具體的特定時(shí)期內(nèi)具有法律效力，因而與狹義的預(yù)算法是不同的。"③預(yù)算的性質(zhì)就決定了預(yù)算具有一定的法律效力，有學(xué)者指出，"不把計(jì)劃與預(yù)算當(dāng)作法律是不對(duì)的，它是長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃執(zhí)行不力，預(yù)算隨意突破的原因之一，我們應(yīng)當(dāng)樹立計(jì)劃、預(yù)算就是法律的觀念。"④預(yù)算的技術(shù)性和專業(yè)性都很強(qiáng)，但是，這不妨礙其成為規(guī)范政府的財(cái)政收支行為最重要的法律依據(jù)之一。"預(yù)算統(tǒng)制，就是預(yù)測(cè)國(guó)家全部的行政活動(dòng)，造成一個(gè)以數(shù)字表現(xiàn)的事前計(jì)劃，作為指導(dǎo)，監(jiān)督批評(píng)一切行政活動(dòng)的有效工具。預(yù)算統(tǒng)制的能否得用，全視預(yù)算數(shù)字的正確與否為依歸，而如何求得正確的預(yù)計(jì)數(shù)字，便是預(yù)算統(tǒng)制最大關(guān)心的事件。"想要提高預(yù)算的法治化水平，僅僅通過(guò)修改《預(yù)算法》是不夠的，還要不斷改進(jìn)支撐預(yù)算編制和執(zhí)行的整個(gè)財(cái)稅法規(guī)范系統(tǒng)。中央預(yù)算案的內(nèi)容還可能超過(guò)財(cái)稅法規(guī)范所覆蓋的范圍，延伸到主要以稅收規(guī)范性文件為載體的財(cái)政政策。需要強(qiáng)調(diào)的是，中央預(yù)算案不僅是將財(cái)政政策細(xì)化為財(cái)政收支計(jì)劃的政府文件，而且是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的法律文件。在我國(guó)，政府預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告一樣，屬于總結(jié)加計(jì)劃的連體式報(bào)告，都要提交立法機(jī)關(guān)審議。政府預(yù)算報(bào)告連同預(yù)算一起提交，包括與政府支出、收人和借貸有關(guān)的計(jì)劃，以及預(yù)算草案的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況說(shuō)明、政府經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、中期宏觀預(yù)測(cè)和預(yù)算內(nèi)受資助的政府活動(dòng)的解釋等內(nèi)容。以2012年中央預(yù)算報(bào)告為例，前半部分是對(duì)上一財(cái)政年度工作的總結(jié)，其主要內(nèi)容是：通過(guò)一系列數(shù)字與再上一個(gè)年度比較、與該年度的預(yù)算比較來(lái)說(shuō)明中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況，包括公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、政府性基金預(yù)算執(zhí)行情況、中央國(guó)有資