市場經(jīng)濟條件下深圳市城市規(guī)劃發(fā)展面臨的問題

市場經(jīng)濟條件下深圳市城市規(guī)劃發(fā)展面臨的問題

1深圳規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模與發(fā)展現(xiàn)狀改革開放25年后，深圳從一個邊境城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€擁有1000萬人（1）的現(xiàn)代化城市，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展的奇跡。但是城市發(fā)展到今天,一些數(shù)字和事件引起了整個深圳規(guī)劃界的關(guān)注和沉思:深圳近年來每年城市規(guī)劃編制經(jīng)費在2億元左右,但是推向市場進行招投標不到10%。“萬元GDP建設(shè)用地”指標要求由2004年的“16.0m2/萬元”下降到2010年的“≤8.5m2/萬元”,每年下降10%,“萬元GDP水耗”每年下降4%。2005年,深圳市對濱海醫(yī)院建設(shè)項目規(guī)劃選址和環(huán)境影響問題舉行了包括政府部門、相關(guān)技術(shù)單位、政協(xié)委員、人大代表以及市民代表等在內(nèi)的共81人參與的聽證會。截止2005年底,深圳市規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)剩余可開發(fā)用地僅232km2左右,2000-2004年年均增加建設(shè)用地26.5km2(2)。按照這樣的發(fā)展速度,5～10年之后深圳將無地可用。如果保持目前的經(jīng)濟發(fā)展耗水水平不變,到2010年深圳市將年缺水1.78億m3,2020年深圳市將年缺水8.82億m3,2030年深圳市將年缺水12.82億m3。十五期間,社會經(jīng)濟繼續(xù)快速發(fā)展,2005年總?cè)丝诔^1000萬,城市建設(shè)用地規(guī)模達到703km2,大大突破96版總規(guī)確定的2010年430萬的人口規(guī)模和450～520km2的建設(shè)用地規(guī)模。2005年,深圳市土地房產(chǎn)交易中心分別以758.4元/m2和1167.6元/m2成功拍賣了2宗工業(yè)用地,分別高于標底2.5倍和2.8倍。隨著城市的快速發(fā)展,深圳出現(xiàn)了“華強北現(xiàn)象”和“車公廟現(xiàn)象”。以前工業(yè)用地隨著城市功能的轉(zhuǎn)變,大量向都市產(chǎn)業(yè)的混合型用地轉(zhuǎn)變,而政府缺乏有效的政策、管理與監(jiān)督,直接導(dǎo)致每年幾十億元政府財政的大量流失和開發(fā)次序的混亂。規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機制的缺失,導(dǎo)致深圳特區(qū)成立以來雖然完成了大大小小2000多個規(guī)劃項目,其中東部濱海3個鎮(zhèn)近幾年就完成了從宏觀到城市設(shè)計的30多個項目,但是可實施的并不多。以上數(shù)據(jù)和事件是改革開放前沿的深圳首先面臨的,深圳未來的發(fā)展將面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),這也是我國其他地區(qū)將要面臨的問題。本文將總結(jié)市場經(jīng)濟條件下深圳城市規(guī)劃與管理在制度及標準創(chuàng)新等方面的經(jīng)驗與探索,希望能為國內(nèi)其他地區(qū)提供借鑒。2城市規(guī)劃和城市規(guī)劃的共同問題與深圳的實際情況有關(guān)2.1市場的開放使城市規(guī)劃的發(fā)展面臨新的競爭環(huán)境2.1.1總體規(guī)劃以外的建設(shè)項目向國際市場開放隨著中國加入WTO過渡期的結(jié)束,除了城市總體規(guī)劃以外的其他城市規(guī)劃項目作為服務(wù)行業(yè)將向國際市場全面開放(表1)。要求城市規(guī)劃向國際化標準發(fā)展,同時市場競爭將日趨激烈。2.1.2“暗箱操作”“無序”“不正常”現(xiàn)象嚴重,形成了市場不穩(wěn)定地方保護、行業(yè)壟斷和行政干預(yù)等人為因素的影響,特別是作為市場主體的業(yè)主行為的不規(guī)范,使規(guī)劃設(shè)計市場基本處于隱形、無序狀態(tài)?！鞍迪洳僮鳌币?guī)避招標、搞虛假招標、串通“陪標”、“壓價競爭”、“回扣”甚至“行賄”等不正?，F(xiàn)象嚴重,大量低水平重復(fù)設(shè)計充斥市場,制約了我國規(guī)劃設(shè)計水平的提高。目前深圳的城市規(guī)劃市場格局基本上由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院和深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院占主要市場份額。城市規(guī)劃市場的開放將打破原有的市場格局,引發(fā)國際競爭。2.2城市規(guī)劃監(jiān)督管理和評價的不足2.2.1區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)和不同編制的社會主義道路建設(shè),導(dǎo)致下層次規(guī)劃難以及時調(diào)整隨著深圳快速城市化過程,深圳的城市規(guī)劃成果處于不斷修編狀態(tài),而上一層次的規(guī)劃則由于比較嚴格的程序?qū)е滦蘧幩俣染徛?難以起到對下一層次的指導(dǎo)作用,同時以各種背景為出發(fā)點的專項規(guī)劃層出不窮,加之不同編制組織者的不同,專項規(guī)劃之間,專項規(guī)劃與總體規(guī)劃之間缺乏規(guī)劃調(diào)校體制,上層次規(guī)劃出現(xiàn)局部重大調(diào)整時,下層次規(guī)劃不能及時進行相應(yīng)調(diào)整,經(jīng)常發(fā)生下層次規(guī)劃將上層次規(guī)劃修改得面目全非的現(xiàn)象,規(guī)劃滾動效率太低,難以滿足城市發(fā)展的需要。2.2.2缺乏健全的基礎(chǔ)標準規(guī)范,無法實現(xiàn)有效的規(guī)劃監(jiān)管現(xiàn)行規(guī)劃監(jiān)管行政體系中,對規(guī)劃監(jiān)管的對象標準、過程標準、違章標準、查處標準、責(zé)任標準、統(tǒng)計標準等缺乏健全的基礎(chǔ)標準規(guī)范,無法實現(xiàn)有效的規(guī)劃監(jiān)管。我國規(guī)劃管理體系中沒有明確的規(guī)劃實施監(jiān)管的信息公開的要求。建設(shè)項目在審批前未進行公示,無法征求公眾意見;建設(shè)項目在審批過程中對公眾保密,公眾難以參與監(jiān)督。同時由于缺乏對公眾的規(guī)劃管理的社會約束機制,因此難以以規(guī)劃管理為主體執(zhí)行相關(guān)的執(zhí)法行為。2.2.3以權(quán)干涉規(guī)劃基于規(guī)定的時間期限,城市規(guī)劃修編往往難于配合城市的發(fā)展節(jié)奏,同時受制于領(lǐng)導(dǎo)意志或政治及行政因素,也可能導(dǎo)致本來有效的城市規(guī)劃作廢,而浪費資源,城市規(guī)劃修編缺乏有力的依據(jù)和支持,造成較多的政府形象工程,以權(quán)干涉規(guī)劃的現(xiàn)象也十分普遍。城市規(guī)劃實施過程中,往往缺乏項目的有效委托、項目評價和科學(xué)的項目修改程序,循環(huán)機制不健全。2.3資源整合對城市規(guī)劃的影響2.3.1速度模式難以滿足千gdp的需求深圳的快速發(fā)展,使這座年輕的城市較早的面對了“4個難以為繼”的制約:一是土地、空間有限,按照傳統(tǒng)的速度模式難以為繼;二是能源、水資源難以為繼,抽干東江水也無法滿足速度模式下的增長需要;三是按照速度模式,實現(xiàn)萬億GDP需要更多的勞動力投入,而城市已經(jīng)不堪人口重負而難以不繼;四是環(huán)境容量已經(jīng)嚴重透支,環(huán)境承載力難以為繼。2.3.2土地產(chǎn)出效益深圳剩余可建設(shè)用地中產(chǎn)業(yè)用地尤為緊缺,然而產(chǎn)業(yè)用地的效益卻存在著懸殊的產(chǎn)出效益,龍崗經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地產(chǎn)出效益是33億元/km2,而其他大部分地區(qū)的土地產(chǎn)出效益僅為7.3億元/km2。一邊是土地的粗放性利用導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地緊張,而一邊又有大量的項目需要土地,產(chǎn)業(yè)用地的供給與需求矛盾十分尖銳。2.4城市建設(shè)的維護費用2.4.1深圳城市規(guī)劃委員會對規(guī)劃監(jiān)察的作用城市規(guī)劃監(jiān)察目前缺乏廣泛的社會基礎(chǔ),城市規(guī)劃是一種公共政策,涉及到多方面的利益,而規(guī)劃監(jiān)察往往由于人力和信息收集等方面的問題無法及時更新,導(dǎo)致違法建筑和亂建等現(xiàn)象的時有發(fā)生。深圳城市規(guī)劃委員會制度的建立具有時代的先進性,在深圳城市規(guī)劃發(fā)展中也起到了積極的作用。但行政效率的低下,領(lǐng)導(dǎo)意志左右規(guī)劃成果,公眾參與性不高等問題也逐漸凸現(xiàn)。2.4.2醫(yī)院通道事件的優(yōu)選近年來,深圳城市規(guī)劃的維權(quán)事件時有發(fā)生,包括西部通道事件的聽證會,深圳濱海醫(yī)院的選址聽證會,深圳南坪快速路線位優(yōu)選方案聽證會等。直接把市民與城市各行政管理部門,特別是規(guī)劃主管部門推向了社會的前沿。3本文對城市規(guī)劃和管理改革的視角進行了探討3.1城市規(guī)劃招標投標的流程應(yīng)對市場開放后的城市規(guī)劃管理工作必須首先認識到政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的最大特點是由計劃的執(zhí)行者轉(zhuǎn)向市場的監(jiān)控者。城市規(guī)劃是一個平臺,政府是執(zhí)法者,活躍在市場的規(guī)劃師、開發(fā)商、建筑商、居民、環(huán)境保護者等等,都在一個統(tǒng)一平臺上進行博弈,政府建立博弈的游戲規(guī)則,監(jiān)督參與博弈的各方按照規(guī)則來進行。城市規(guī)劃市場運作規(guī)則的主要目的是如何把項目委托到更合適的規(guī)劃編制和規(guī)劃研究機構(gòu)。隨著城市規(guī)劃市場壟斷被打破,為了體現(xiàn)“陽光規(guī)劃”的需要,中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院(以下簡稱中規(guī)院深圳分院)在全國范圍內(nèi)率先開展了較為系統(tǒng)的《深圳市城市規(guī)劃與設(shè)計招標投標管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)的研究。城市規(guī)劃的招標對象是城市規(guī)劃方案和研究成果,作為公共政策及無標的物的行業(yè)特點,使城市規(guī)劃編制與一般的建設(shè)工程項目和政府采購有差別?！豆芾磙k法》的制定主要解決3個方面的問題:(1)城市規(guī)劃與設(shè)計招標模式。目前全國有1000多家規(guī)劃設(shè)計院和設(shè)計公司,加上國外規(guī)劃機構(gòu)的進入,市場規(guī)模很大,如何高效地選擇投標單位,降低行政成本,必須選擇適合的招標模式,其根本的就是解決2個問題,即:是直接委托還是招標?是邀請招標還是公開招標?(2)配合管理辦法執(zhí)行的其他相關(guān)辦法。由于城市規(guī)劃的行業(yè)特點,在招標過程中需要涉及到幾個問題,即招標平臺、評標細則、取費標準和評標專家管理等。由于一個城市原則只設(shè)一個招標平臺,因此可以采取大、小平臺的模式操作,即在統(tǒng)一平臺下面根據(jù)不同部門項目的特點,采取不同的招標模式;針對不同的城市規(guī)劃項目其評標的細則不一樣,評判標準不一樣,取費標準不一樣。評標專家的管理是保證評標工作順利而高質(zhì)量完成的重要辦法,需要對專家的選擇、管理、責(zé)任、義務(wù)以及專家?guī)斓木S護等方面給予界定。(3)城市規(guī)劃招標的程序。和一般工程招標一樣,主要經(jīng)歷8個階段,即項目立項—招標—投標—開標—評標—中標—定標—簽定合同。研究還對城市規(guī)劃招標針對國外設(shè)計機構(gòu)的市場準入和監(jiān)管、招標可能出現(xiàn)的情況提出了針對性的對策。3.2編制、審批、調(diào)整1998年,根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》深圳率先推出了以市場經(jīng)濟條件下空間產(chǎn)權(quán)和公共利益的協(xié)調(diào)和決策為核心的法定圖則制度。這一套編制與實施管理方法,取得了良好的效果,也較好地適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,使總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的意圖通過對地塊開發(fā)與經(jīng)營的有效管理得到切實的貫徹。2005年,深圳城市規(guī)劃工作會議強化了法定圖則的剛性作用。隨著深圳城市規(guī)劃范圍擴大到整個市域,要求健全法定圖則的編制、審批和調(diào)整程序,完善編制技術(shù)支撐體系,逐步實現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)區(qū)法定圖則全覆蓋,實現(xiàn)全市“一張圖”管理,建立起以法定圖則為核心的城市規(guī)劃管理體系。然而技術(shù)的進步與現(xiàn)狀的諸多問題使其任務(wù)將更加艱巨:首先,法定圖則的編制需要比較完備的信息平臺,需要及時、動態(tài)和全面的對產(chǎn)權(quán)及用地功能等方面給予跟蹤管理;其次,由于土地利用的差異性,每塊用地的法定圖則的編制應(yīng)該有所差別,因此應(yīng)該建立在分類研究的基礎(chǔ)上,針對地區(qū)差異和特點編制;再次,針對目前規(guī)劃委員會存在的問題,應(yīng)該考慮對制度進行適當(dāng)?shù)母母?特別是在成員組成、會議召集制度等方面;最后,實現(xiàn)公眾的全過程參與,而不僅僅停留在公眾展示階段。同時,也要注意公眾參與與行政效率的協(xié)調(diào)問題。深圳城市發(fā)展迅速,每一版的城市總體規(guī)劃剛剛審批下來就基本上處于過時的尷尬地位。特別是人口規(guī)模和用地規(guī)模,突破的速度令人難以置信。雖然城市近期建設(shè)規(guī)劃對城市發(fā)展的近期發(fā)展有比較明確的規(guī)定,但是往往缺乏具體的操作性和有效的監(jiān)督手段,往往在初期幾年就完成了5年,甚至10年的建設(shè)計劃。在這樣的背景下,深圳為了進一步完善近期建設(shè)規(guī)劃的可實施性,提出了近期建設(shè)規(guī)劃的年度實施計劃。3.3深圳工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理應(yīng)該具有相應(yīng)的標準和規(guī)范。長期以來,建設(shè)部和國家其他部委組織制定了大量的城市規(guī)劃標準和規(guī)范,對于提高城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理水平發(fā)揮了重要作用。但是,這些標準和規(guī)范分散在各個部委,系統(tǒng)性不夠,同時,這些標準和規(guī)范對于深圳的地方性適應(yīng)也不夠。為滿足深圳市建設(shè)現(xiàn)代化城市和國際性城市的需要,為保證科學(xué)、合理、經(jīng)濟地利用土地,配置城市公共設(shè)施,更好地發(fā)揮城市的效能,提高城市的環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量,為實現(xiàn)城市規(guī)劃設(shè)計和管理的標準化、規(guī)范化和法制化,早在1988年,中規(guī)院深圳咨詢中心(深圳分院的前身)就為深圳制定過規(guī)劃標準。之后,借鑒香港、新加坡等發(fā)達城市的做法,1997年,中規(guī)院深圳分院編制了《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》。2004年,在寶安、龍崗兩區(qū)全面城市化和深圳市全面建設(shè)“最適宜居住的城市”的背景下,中規(guī)院深圳分院再一次參與了《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》全面修訂工作,特區(qū)內(nèi)外建設(shè)標準首次做到統(tǒng)一規(guī)劃。改革開放以來,深圳市的工業(yè)取得了長足的發(fā)展,2005年,深圳市工業(yè)增加值達到2432.16億元(經(jīng)普調(diào)整數(shù)據(jù)),位居全國第2位,僅次于上海。但是,由于深圳特區(qū)的特殊情況和特區(qū)外自下而上發(fā)展的特殊動力,深圳工業(yè)布局比較分散,根據(jù)不完全統(tǒng)計,全市共有區(qū)級、街道辦以及村級工業(yè)園區(qū)626個(不包括高新區(qū)等市級以上園區(qū))。工業(yè)園區(qū)規(guī)模過小和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴重影響了工業(yè)用地規(guī)模效益和集聚效益的發(fā)揮;而且,零星布局工業(yè)園區(qū)的穿插分割嚴重影響了剩余建設(shè)用地的使用。深圳市對全市工業(yè)用地布局進行研究,提出將全市的工業(yè)園區(qū)按照重點發(fā)展園區(qū)、需要培育園區(qū)和需要提升園區(qū)等3類進行整合。另外,還劃出2片儲備發(fā)展區(qū),作為未來工業(yè)園區(qū)發(fā)展的預(yù)留空間。同時,對每個園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行定位,為工業(yè)項目的選址提供了重要依據(jù)。為實現(xiàn)工業(yè)平穩(wěn)的發(fā)展,深圳市工業(yè)用地使用權(quán)出讓方式正在進行招拍掛的積極探索,但協(xié)議出讓方式仍占相當(dāng)比重。在協(xié)議出讓工業(yè)用地和用地緊束條件的背景下,如何規(guī)范工業(yè)企業(yè)用地規(guī)模申請和引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)集約利用土地就成為一個迫切要解決的實踐問題。中規(guī)院深圳分院對全市工業(yè)項目建設(shè)用地控制標準進行研究。深圳市工業(yè)項目用地規(guī)模申請設(shè)置了5項控制標準:投資強度、土地產(chǎn)出率、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積所占比重。同時,為配合《深圳市工業(yè)項目建設(shè)用地控制標準》的執(zhí)行,深圳市規(guī)劃局組織制定了《深圳市工業(yè)項目建設(shè)用地審批實施辦法》,從程序上對工業(yè)項目建設(shè)用地申請進行了規(guī)范。這樣,深圳市就搭建了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄、工業(yè)布局規(guī)劃、工業(yè)項目建設(shè)用地控制標準、工業(yè)項目建設(shè)用地審批實施辦法等完整的工業(yè)用地“四平臺”管理體系,為工業(yè)用地審批、管理和集約利用創(chuàng)造了良好的條件。也為今后修訂《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》提供技術(shù)標準參考。3.4建立—應(yīng)對地方政府過分干預(yù)城市規(guī)劃以及規(guī)劃監(jiān)督管理缺位的對策為了貫徹落實中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的重要舉措,對于在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建社會主義和諧社會,維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性,更好發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃作用等方面,中規(guī)院深圳分院嘗試著研究城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度。規(guī)劃督察員制度是在現(xiàn)有的多種監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上建立的一項新的監(jiān)督制度。其基本思路是規(guī)劃督察員接受建設(shè)部、省政府的委托,由國家和省規(guī)劃督察辦選派,駐扎在指定城市,對地方政府和有關(guān)部門的規(guī)劃和建設(shè)工作進行督察和指導(dǎo)。通過上級政府向下一級政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員,依據(jù)國家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)政策,以及經(jīng)過批準的規(guī)劃、國家強制性標準,對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為,保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實施。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的目的是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級監(jiān)督。辦法的制定需要重點關(guān)注制度的法律效力,規(guī)劃督察員運作機制,規(guī)劃督察員選取與管理辦法,主要工作職責(zé)與內(nèi)容,工作方式以及與地方政府之間的關(guān)系等主要問題。規(guī)劃督察員應(yīng)重點關(guān)注城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權(quán)限問題;城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序問題;重點建設(shè)項目選址定點問題;歷史文化名城、古建筑保護和風(fēng)景名勝區(qū)保護問題;群眾關(guān)心的“熱點、難點”問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員還應(yīng)特別加大大案要案的督察力度(3)。3.5城市規(guī)劃實施監(jiān)測與評價的緣起與背景城市規(guī)劃維權(quán)事件給城市規(guī)劃管理提出了緊迫問題,如何有效對城市規(guī)劃實施機制給予管理,最大限度地避免規(guī)劃實施與公眾的矛盾?作為《深圳市城市規(guī)劃條例》修訂的專題研究,中規(guī)院深圳分院完成了《深圳市城市規(guī)劃實施監(jiān)測與評價體系研究》。通過對城市規(guī)劃實施效果的監(jiān)測和評價,及時發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃實施過程中存在的偏差和規(guī)劃本身可能存在的缺陷,以及識別規(guī)劃實施環(huán)境中出現(xiàn)的新的趨勢和影響因素。以規(guī)劃實施監(jiān)測的結(jié)果為依據(jù),通過定期的監(jiān)測反饋機制和規(guī)劃檢討機制,促進城市規(guī)劃規(guī)律性地更新,以及規(guī)劃實施計劃的不斷改善,并最終實現(xiàn)城市規(guī)劃編制和實施工作的可持續(xù)發(fā)展。對于監(jiān)測與評價的研