003第三講行政權(quán)力

第三講行政權(quán)力本章主要內(nèi)容第一節(jié)行政權(quán)力的內(nèi)涵第二節(jié)行政權(quán)力與行政體制第三節(jié)行政權(quán)力與行政責任第一節(jié)行政權(quán)力的內(nèi)涵

一、行政權(quán)力的涵義二、行政權(quán)力的來源、性質(zhì)及特點

三、行政權(quán)力的功能及分類權(quán)力的含義，權(quán)力的類型權(quán)力的含義：指在現(xiàn)實的社會關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進行影響或控制的一種力量，或是職權(quán)范圍內(nèi)的支配力量。權(quán)力是一種政治概念。權(quán)力的特點：1.特定的指向性，即A→B,但不能B→A;2.有限的內(nèi)容，即只對A事務產(chǎn)生；3.肯定或否定，即使動或使之不動。思考：

“權(quán)力”和“權(quán)利”的區(qū)別？比較1.全國人民代表大會是中國最高權(quán)力機關(guān)。2.干部手中的權(quán)力是人民給的，應該用來為老百姓辦事。3.法律保護婦女的合法權(quán)利，包括勞動的權(quán)利，受教育的權(quán)利等。4.公民是國家的主人，既享有公民的權(quán)利，又須承擔公民的義務。一、行政權(quán)力的涵義（一）行政權(quán)力的產(chǎn)生和發(fā)展共同體說（亞里士多德）神權(quán)說（阿奎那）契約說（盧梭）暴力說（杜林）1、古代：行政權(quán)力來源于“天”、“上帝”和“神”2、近代：行政權(quán)力來源于人民或國家3、現(xiàn)代：行政權(quán)力來源于法律1、古代：行政權(quán)力來源于“天”、“上帝”和“神”在中國古代，人們認為權(quán)力來源于“天”和“天子”。西方的中世紀，也是這種觀點：上帝——>教皇（教會）——>教徒。上帝將權(quán)力給予教會（而不是君主），君主經(jīng)教會同意才能取得權(quán)力，教會和教皇是上帝在塵世中的代表，監(jiān)督君主。在封建性專制社會，行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)就是“三位一體”的關(guān)系，而且集中融合為大行政權(quán)。中國的管子雖說“君臣貴踐上下皆從法，此謂之大治”，但其前提是“生法者，君也”曹操“割發(fā)代首”

2、近代：行政權(quán)力來源于人民或國家

資產(chǎn)階級啟蒙思想家們提出了兩種觀點：一是權(quán)力來源于人民；二是權(quán)力來源于國家。這在當時是非常進步和革命的，對埋葬封建專制統(tǒng)治起了重要作用。權(quán)力來源于人民與來源于國家是不同的，主要是因權(quán)力取得方式的不同而不同：通過暴力革命取得政權(quán)的國家，如法國和美國，權(quán)力來源于人民；在通過維新改良取得政權(quán)的國家，如日本和德國，權(quán)力來源于國家。3、現(xiàn)代：行政權(quán)力來源于法律19世紀末20世紀初，西方又出現(xiàn)新的觀念：權(quán)力來源于法律、權(quán)力的根據(jù)在于法律?，F(xiàn)代資產(chǎn)階級強調(diào)的是所有權(quán)力都來源于法律，但立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)來源于法律的表現(xiàn)不同：立法權(quán)、司法權(quán)來源于憲法，行政權(quán)總體上也來源于憲法，但具體的行政權(quán)力并非直接來源于憲法，而是來源于一般法律（議會機關(guān)制定的法律）。理解：第一、權(quán)力要對法律負責，政府是有權(quán)力的政府，也是要負責任的政府，總之，權(quán)力是誰給的，就要對誰負責。第二、行政權(quán)不僅要對憲法負責，還要對制定法律的議會負責，行政權(quán)同時要受立法權(quán)（議會）和司法權(quán)的監(jiān)控。（二）行政權(quán)力的涵義行政權(quán)力是指法律賦予國家行政機關(guān)依法管理社會公共事務、執(zhí)行國家意志、履行國家職能的一種強制力量。行政權(quán)力在法律上表現(xiàn)為行政機關(guān)的職權(quán)。既是行政機關(guān)的職責也是行政機關(guān)的權(quán)力，是職責和權(quán)利的有機統(tǒng)一，是權(quán)利的特殊表現(xiàn)形式。行政權(quán)力的涵義理解（1）行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級賴以實現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國家和社會公共事務的重要工具。（2）行使國家行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)及其工作人員。他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國家行政職能，實施各種行政行為。（3）設(shè)置和運用國家行政權(quán)力的目的和任務是執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能，管理國家和社會的公共事務。（4）行政權(quán)力是一種合法的強制力量，是國家強制力的重要組成部分。它通常以行政法規(guī)、政策、計劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過政府指揮命令系統(tǒng)來實現(xiàn)。

二、行政權(quán)力的來源、性質(zhì)及特點

（一）現(xiàn)代行政權(quán)力的來源1、憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源。2、慣例裁決是自由裁量權(quán)的主要形式。3、授權(quán)也是行政權(quán)力的主要來源。4、法理是推量裁決的基本依據(jù)。（二）行政權(quán)力的性質(zhì)及特點

1、性質(zhì)：從屬國家政權(quán)的性質(zhì)

2、特點：服務性（人民性）派生性（執(zhí)行性）統(tǒng)一性（垂直性）權(quán)威性（強制性）（三）行政權(quán)力運行的基本原則1、民意為基礎(chǔ)2、政策為依據(jù)3、法律為準繩三、行政權(quán)力的功能及分類

（一）行政權(quán)力的功能（二）行政權(quán)力的分類（三）行政權(quán)力與行政過程

（一）基本功能

（1）管理國家和社會公共事務，維護正常的國家和社會次序。（2）組織、調(diào)控國家經(jīng)濟、文化建設(shè)，增進人民福利。（3）維護國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不斷提升國家的國際地位，為人類的發(fā)展作出應有的貢獻。管理中，行政權(quán)力是一把雙刃劍，既有積極建設(shè)作用，又有消極破壞作用。（二）行政權(quán)力的分類1.行政性立法權(quán)2.行政性管理權(quán)3.行政性決定權(quán)（三）行政權(quán)力與行政過程在行政管理過程中，行政權(quán)力體現(xiàn)在以下幾個方面：1.在行政管理過程中，體現(xiàn)為行政組織的權(quán)威。2.在人事行政管理過程中體現(xiàn)為人事決定權(quán)。3.在財務管理過程中體現(xiàn)為財政和財務決定權(quán)。4.在機關(guān)行政事務管理過程中主要體現(xiàn)為行政事務處理權(quán)。案例討論：鄭州“饅頭風波”

第二節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵及形式二、行政權(quán)力的集中與分散三、我國行政體制的改革與發(fā)展一、行政體制的內(nèi)涵及形式

（一）行政體制內(nèi)涵：行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的集合體。

行政體制的內(nèi)涵理解A.行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式。B.行政體制的狀況直接決定了行政權(quán)力的實現(xiàn)程度。C.行政體制的核心是國家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分。D.行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。

（二）行政體制的基本形式1.集權(quán)制行政體制2.分權(quán)制行政體制3.均權(quán)制行政體制1.集權(quán)制（1）含義：集權(quán)制行政體制：指國家行政權(quán)力大多集中于中央行政機關(guān)，地方行政機關(guān)從屬于中央行政機關(guān)，中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)之間是上級與下級、領(lǐng)導與被領(lǐng)導、指揮與服從的關(guān)系。（2）集權(quán)制的優(yōu)缺點：優(yōu)點：（1）政令統(tǒng)一，防止政出多門；（2）層級節(jié)制，指揮靈便，有利于提高效率。（3）集中力量辦大事，防止盲目建設(shè)和資源浪費。缺點:（1）事事聽從中央安排，不利于發(fā)揮地方積極性、主動性。（2）容易導致中央獨裁。（3）層次繁多，不能及時果斷地處理政務。（4）下級對上級過分依賴，不利于調(diào)動員工的工作責任心。（3）代表國家法國是典型的集權(quán)制行政體制國家。法國的各級行政首長由中央政府或上級政府任命，服從中央政府的命令。法國雖然有名義上的地方自治，但不承認任何一個地方政府有按照自己的一直實行地方自治的權(quán)利。即使地方范圍內(nèi)的行政事務，也秉承中央政府的命令。省級地方政府的重要事務皆由中央政府決定，勿需地方議會討論戴高樂曾說過“高度中央集權(quán)長期以來，一直是法國統(tǒng)一的不可缺少的條件”。2.分權(quán)制（1）含義分權(quán)制是指地方行政組織對其管轄地區(qū)內(nèi)的地方行政事務有自主決定權(quán)，中央行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制。（2）分權(quán)制的優(yōu)缺點優(yōu)點：（1）政府能夠因地制宜、更加靈活機動地處理本地事務。（2）分權(quán)分工，可以防止上級專斷與個人獨裁。（3）分級治事，符合民主原則，可以發(fā)揮地方的主動性，激發(fā)其責任心，培養(yǎng)其獨立工作的能力缺點（1）地方權(quán)力過大，容易形成地方主義，甚至導致國家分裂。（2）分權(quán)過度，必導致全國各地經(jīng)濟的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。（3）地方權(quán)限過大，上有政策下有對策，中央統(tǒng)一的政策、法規(guī)難以得到有效貫徹。（3）代表國家美國是實行分權(quán)制較為典型的國家。

美國州政府的自主權(quán)很大。美國聯(lián)邦政府與州政府之間，各有自己的職權(quán)范圍，憲法與法律明文規(guī)定了分別授予聯(lián)邦中央與各州的權(quán)力。州政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)可獨立行使職權(quán)，不受聯(lián)邦政府的任何干預。州長是各州的最高行政長官，由本州選民直接或間接選舉產(chǎn)生。州以下的地方政府雖然是根據(jù)州的法律建立的，但由于它們的主要官員均由地方議會或選民選舉產(chǎn)生，因此它們直接對地方議會或選民負責，而非直接對上級政府負責。一些具有法人資格的地方政府則具有更大的自主權(quán)，它們除了行政上的獨立性之外，還有財務上的獨立性，即可以自己決定預算，自己決定征稅、收費或舉債，而毋需中央政府或上級政府的審查。美國的州，在不違背聯(lián)邦憲法的前提下，還有獨立的立法權(quán)。3.均權(quán)制（1）含義

均權(quán)制，是指中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡，凡適宜中央管轄的事務劃歸中央政府管，凡適宜地方管轄的事務劃歸地方政府管，并維持中央與地方之間的協(xié)調(diào)、配合關(guān)系權(quán)的一種行政體制。均權(quán)制是一種相對較為理想的行政體制。

（2）均權(quán)制優(yōu)缺點優(yōu)點：既可保證中央的政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。缺點：

若均權(quán)制不當，則會取集權(quán)制和分權(quán)制之短。（3）代表國家中國是典型的均權(quán)制行政體制國家。中國政府一直強調(diào)要發(fā)揮中央和地方兩級政府的積極性，有關(guān)全國人民之利益的重要事務，劃歸中央政府管轄；凡是有關(guān)地方局部利益之事務，劃歸地方政府管轄。不斷完善民族區(qū)域自治制度，建立特別行政區(qū)制度，通過人事、財政、稅收等制度的改革發(fā)揮了地方和中央政府的積極性和創(chuàng)造性，維護了國家的長治久安。無論何種行政體制：至少有三種公務必須由中央政府執(zhí)行：1.國防2.外交3.幣制請大家注意了：我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何分配中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系?①市場經(jīng)濟對政府職能的總體要求。在當今我國采取的市場經(jīng)濟條件下，市場開始對資源的配置起基礎(chǔ)作用。市場經(jīng)濟具有效率高、效益高的優(yōu)點，但也有很大的不足：經(jīng)濟增長波狀起伏，通貨膨脹經(jīng)常出現(xiàn)，收入分配不公。

市場的這些不足，要由政府去補充、由此決定了政府具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟發(fā)展的方向、維持市場秩序、保障公共產(chǎn)品以及服務提供的職能。這三大職能如何在中央政府和地方政府之間進行分配，這是當今市場經(jīng)濟條件下，中央與地方權(quán)力分配關(guān)系的基本內(nèi)容。②市場經(jīng)濟要求中央政府具有國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和維護市場秩序的職能。

由于市場經(jīng)濟是高度社會化的經(jīng)濟，它要求在最大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。市場經(jīng)濟的這個要求，地方政府是做不到的，只有中央政府才能承擔，也只有中央政府才有權(quán)力、有條件對全國的經(jīng)濟進行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控。③市場經(jīng)濟要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下主要負責實施本地區(qū)的各種保障職能。地方政府主要負責與本地區(qū)公民生活直接有關(guān)的公共事務。這包括：為本地區(qū)公民提供公共產(chǎn)品和服務；在法制規(guī)范下，負責本地區(qū)的社會保障工作；負責本地區(qū)應當承擔的環(huán)保工作；城市政府應當以城市規(guī)劃、城市建設(shè)與管理為中心任務。④中央適度集權(quán)與地方適度分權(quán)即均權(quán)制具有很大的優(yōu)越性。凡是屬于宏觀的經(jīng)濟及社會事務，由中央政府及其在各地的分支機構(gòu)管理，地方政府不得染指；凡是屬于地方事務，在中央政府的統(tǒng)一法制規(guī)范下，由地方政府自主決策、獨立經(jīng)辦，中央政府不加干涉。只有少數(shù)事項，由中央和地方共同負責。這種按事權(quán)的性質(zhì)進行的分工體制有兩大優(yōu)點：第一，它們之間是按職能分工的，不是按管理程序分工的，兩者各管一塊，不會出現(xiàn)職能不清的問題；第二，按職能分工基本上不會造成中央集權(quán)過多或地方分權(quán)過多的問題。它們之間的權(quán)力界限基本上是清楚的，因而也能穩(wěn)定，不會造成一放就亂、一收就死的現(xiàn)象。二、行政權(quán)力的集中與分散在社會沒有足夠發(fā)展之前，只集各種行政體制之優(yōu)點于一身、克服各種行政體制的缺點的理想行政體制是不存在的。集權(quán)與分權(quán)是相對的，也是隨時間、地點、環(huán)境、形勢、任務和實際需要等外在條件的不同而總是在變化的；彼此之間并沒有一個明確而固定的分界線。把握和處理這一關(guān)系不僅有科學的問題，更有經(jīng)驗和藝術(shù)的問題。三、我國行政體制的改革與發(fā)展材料：我國行政體制的改革探討：中央與地方關(guān)系的變化，及重構(gòu)我國中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的思路

第三節(jié)行政權(quán)力與行政責任

一、行政責任的內(nèi)涵與特征二、行政責任與行政處罰三、行政權(quán)力及對行政權(quán)力的監(jiān)督

一、行政責任的內(nèi)涵與特征（一）行政責任的內(nèi)涵1.行政責任的涵義行政管理過程中，行政責任是與行政權(quán)力是相統(tǒng)一、不可分離的。行政責任有廣義和狹義之分。（1）廣義：指行政行為主體在行使行政權(quán)力過程中向授權(quán)機關(guān)或上級機關(guān)負責，進而向人民負責的活動。廣義的行政責任包含以下四種責任：①行政行為中的政治責任；②行政行為中的法律責任；③行政行為中的道德責任；④行政行為中行政職責。（2）狹義：行政法規(guī)要求國家行政機關(guān)及其公務人員在行政活動中履行和承擔的義務，以及國家行政機關(guān)及其公務人員因違反行政法或失職而應承擔的法律責任。狹義的行政責任包含以下兩方面的涵義：①國家行政機關(guān)及其公務人員在其職權(quán)范圍內(nèi)必須做什么或不能做什么，表現(xiàn)為工作上的義務。②國家行政機關(guān)及其公務人員實施了違反行政管理法規(guī)或失職的行為所必須承擔的行政上法律后果。（二）行政責任的特征1、行政責任具有不可推卸性。

行政責任與行政權(quán)力相統(tǒng)一，應樹立主動承擔責任、接受制裁的行政風范2、行政責任具有法律的規(guī)定性。行政責任來源于法律，履行和承擔現(xiàn)在責任是一種執(zhí)法行為。第一，責任測量和控制的對象不同。傳統(tǒng)公共行政測量和控制的對象是投入，新公共管理測量和控制的對象是結(jié)果，新公共管理相當重視結(jié)果，其責任的焦點就在于滿足出成果的績效標準。新公共管理的責任觀與傳統(tǒng)行政責任觀的差異：第二，負責任的對象不同。在傳統(tǒng)公共行政那里，行政人員是向民選官員或政治領(lǐng)導人負責，但在新公共管理那里則是對他們的顧客負責。責任就是滿足直接顧客對政府服務的偏好。第三，負責任的途徑不同。傳統(tǒng)公共行政把加強控制作為負責任的主要途徑，而新公共管理強調(diào)公共職能的民營化作為負責任的途徑。（三）行政責任的分類1、根據(jù)行政責任產(chǎn)生原因不同可以分為（1）依法行政而產(chǎn)生（2）依職位而產(chǎn)生2、根據(jù)承擔行政主體不同可以分為（1）一般行政責任（2）專門行政責任3、根據(jù)行政責任的不同作用可以分為（1）程序行政責任（2）實體行政責任（四）行政權(quán)力與行政責任的關(guān)系1、就行政責任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責任是一種公共責任；2、就行政責任的產(chǎn)生而言，行政責任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責任；3、就行政責任的大小而言，行政責任是一種與行政權(quán)力相對等的責任。（五）完善工作責任制要做到“職、責、權(quán)、利”相統(tǒng)一1.權(quán)、責相稱公務員享有多大的行政權(quán)力就負多大的行政責任。2.責、利相符盡多少職責就享受多少勞動報酬。二、行政責任與行政處罰行政責任來自兩方面：第一是基于任職二承擔的行政責任；第二是因違法失職而產(chǎn)生的行政責任。

行政處罰是對因違法失職而產(chǎn)生的行政責任的處理。（一）構(gòu)成違法失職的行政責任的基本條件：1.違法失職行為的違法性和危害性；2.行為人主觀必須有過錯。（二）構(gòu)成違法失職的行政責任的種類：1.公務員在執(zhí)行職務的過程中的一般違法失職行為引起的行政責任后果。這種行政責任由國家公務員在職務上有從屬的機關(guān)處理。如:警告、記過等。2.公務員在執(zhí)行職務的過程中的違反某種特定的法律或行政法規(guī)引起的行政責任后果。這種行政責任由國家特定的行政機關(guān)處理。如：罰金、拘留等。（三）行政處罰的主體1.行政處罰的主體是行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，而不是司法機關(guān)。2.限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。

3.當事人不服處罰的，可以依法向上級行政機關(guān)提出申述，或向人民法院提起訴訟，由法院最后裁決。（四）行政處罰的七個原則1.處罰法定原則處罰法定原則是行政合法性原則在行政處罰行為中的集中體現(xiàn)。主要內(nèi)容是1．處罰依據(jù)是法定的；2．實施處罰的主體是法定的；3．實施處罰的職權(quán)是法定的；

4．處罰程序是法定的。2.處罰公正、公開原則處罰公正原則要求行政主體在行政處罰中必須依法裁判，公平地處罰違法行為人。既不能同等情況給予不同處罰，也不能不同情況給予相同處罰。另外，還不能違反公正的程序。處罰公開原則是指行政處罰的依據(jù)及處罰中的有關(guān)內(nèi)容必須公開。3.處罰與違法行為相適應的原則

實施的行政處罰，必須與受罰人的違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相適應，亦即行政處罰的種類、輕重程度及其減免均應與違法行為相適應。

4.處罰與教育相結(jié)合的原則行政處罰是法律制裁的一種形式，但又不僅僅是一種制裁，它兼有懲戒與教育的雙重功能。處罰不是目的，而是手段，通過處罰達到教育的目的。行政機關(guān)在行政處罰的適用中應當始終堅持教育與處罰相結(jié)合。5.不免除民事責任、不取代刑事責任原則行政相對方因違法受到行政處罰，其違法行為對社會、對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任。違法行為嚴重構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。不得以已給予行政處罰而免于追究其民事責任或刑事責任。因為行政制裁與民事制裁、刑事制裁的性質(zhì)及對象等是不同的。

6.救濟原則在行政處罰中必須提供充分的救濟，才能保障相對方的權(quán)利。相對方對行政主體給予的行政處罰依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰決定不服的，有權(quán)申請復議或者提起行政訴訟