水利基本建設項目竣工決算審計部分重要事項及處理

《水利基本建設項目竣工決算審計規(guī)程》宣貫培訓班水利基本建設項目竣工決算審計部分重要事項及處理目錄1造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理2土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)的處理3審計地方配套資金不到位的處理4審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理5審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理6審計發(fā)現(xiàn)合同管理不規(guī)范的處理7審計發(fā)現(xiàn)投資超概算的處理8審計發(fā)現(xiàn)設計變更未經(jīng)批準的處理9審計發(fā)現(xiàn)預備費動用未經(jīng)批準的處理一、造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理一、造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（一）造價審計必要性竣工決算審計認定基本建設支出真實性、合法性和合理性的重要手段。一、造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（二）造價審計組織審計部門組織，審計部門配備相關專業(yè)人員的，可自行組織開展，審計力量不足的，可委托社會審計機構承擔。審計部門在開展竣工決算審計時，政府審計部門、主管部門或項目法人內(nèi)部審計部門、財政部門已開展造價審計或投資評審的，并出具相關結論的，竣工決算審計部門可以不再開展造價審計對相關結論進行抽查復核，復核結果作為竣工決算審計認定基本建設支出的依據(jù)。社會審計機構對造價審計應有相應資質(zhì)。會計師事務所和造價公司的區(qū)別和聯(lián)系。一、造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（三）造價審計結果造價審計可以出具單獨的審計（核）報告，認定的造價作為基本建設支出的依據(jù)。造價審計一般應有項目法人、監(jiān)理單位、承包單位、社會審計機構或?qū)徲嫿M簽字認同。造價審計結果的溝通。一、造價審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（四）造價審計核減投資的處理1、調(diào)整決算投資2、收回多支付的資金二、土地征用及移民安置資金審計

及發(fā)現(xiàn)問題的處理二、土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（一）審計組織：

負責竣工決算的審計部門和縣以上政府審計部門?？h以上政府審計部門負責地方政府包干土地征用及移民安置資金審計，負責竣工決算的審計部門負責項目法人對資金的管理、自行組織實施和政府審計部門審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況的審計。（二）審計內(nèi)容：

規(guī)程中已明確。重點將資金批復、包干協(xié)議的簽訂、包干資金的撥付、留用資金的使用和撥付給地方政府的資金使用等資金運動的各個環(huán)節(jié)落實落實清楚。二、土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（三）土地征用及移民安置資金存在問題主要表現(xiàn)1.應同地方政府簽訂的管理協(xié)議沒有簽訂或簽訂的數(shù)量同概算數(shù)不一致（自行實施的部分除外）。2.移民安置資金支付不到位，應撥付給地方政府移民安置的資金沒有撥付或全部撥付，撥付給地方政府移民安置機構的資金沒有賠償支付到位，自行管理的資金沒有全部支付完成等。3.在竣工決算審計時，縣級以上地方政府審計部門對撥付給地方政府移民安置機構的資金審計發(fā)現(xiàn)的問題沒有整改落實到位。4.征地的相關手續(xù)沒有辦理完成。二、土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（四）原因分析1.部分項目法人將資金沒有撥付給地方政府移民安置機構的一個主要原因是地方配套資金不到位，有的是配套資金沒有到位而無錢撥付；有的同地方配套資金掛鉤，你地方政府的配套資金不到位，扣移民安置資金不撥付，如某項目在簽訂安置補償協(xié)議時，就明確地方需要自籌資金。2.部分征地手續(xù)沒有辦理的主要原因是相關費用標準低，不能辦理，資金不能支付完成。如水利工程辦理征地手續(xù)需要支付土地復墾費，概算中每平方只有幾元，而國土部門的標準為每平方十幾元，無法辦理。二、土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理3.相關工作已全部完成，資金已形成結余，不需要支付，這部分資金是不能分配的，如某項目地方配套資金沒有到位，但移民征地工作已完成，資金屬結余，項目法人認為已到位或不需要到位，但在竣工決算審計時，還是要求到位，即使是結余也應落實到位，繼續(xù)用于改善相關的生產(chǎn)生活條件，否則農(nóng)民的利益受到影響。4.地方政府審計部門發(fā)現(xiàn)的問題部分沒有明確整改落實的責任主體。按照水利部《關于加強水利工程移民資金審計工作的通知》的有關要求，水利工程移民資金在竣工決算時，由縣地方政府審計機關審計，在竣工驗收時應將整改落實情況報竣工驗收委員會。因此在開展竣工決算時，應關注審計整改落實情況，明確責任主體。二、土地征用及移民安置資金審計及發(fā)現(xiàn)問題的處理（五）處理意見和建議

分析問題產(chǎn)生的原因分別處理。1.對沒有同地方政府移民安置機構簽訂協(xié)議的，要求抓緊同地方政府移民安置機構簽訂協(xié)議。2.沒有撥付給地方政府移民安置機構的資金要求抓緊撥付。3.地方政府移民安置機構沒有支付到位的資金要求抓緊支付到位；屬結余的，要求提出使用方案，經(jīng)批準后實施支付。4.征地手續(xù)的問題應抓緊反映，爭取早日辦理。5.要求項目煩人督促地方政府移民安置機構對審計發(fā)現(xiàn)的問題抓緊整改落實。三、審計地方配套資金不到位的處理三、審計地方配套資金不到位的處理（一）地方配套資金到位的標準到位的判斷：地方配套資金一般撥付到水利基本建設項目法人才算到位。在水利基本建設項目竣工決算審計時，尚有部分地方配套的建設資金不到位，會導致拖欠工程款，致使審計認定的未完工程投資及預留費用實施不了而形成的建設項目存在資金缺口；對審計認定的概算結余大于未到位建設資金的項目，會形成項目結余資金是空的，無法進行結余資金的分配處理等。地方配套資金不到位一般有2種情況。一是地方配套資金沒有落實到位；二是地方配套資金已落實但滯留在中間環(huán)節(jié)，沒有撥付到水利基本建設項目法人。建設資金不到位會影響水利基本建設項目竣工驗收和項目竣工財務決算的審批。三、審計地方配套資金不到位的處理（二）地方配套資金不到位主要原因地方配套資金不到位，一般不是項目法人的問題，除非項目法人沒有反映、沒有爭取、沒有匯報。主要是體制和機制的原因?qū)е碌摹?.政策落實不到位按照現(xiàn)行的政策，地方用于水利基本建設項目配套的主要資金有水利建設基金、防洪基金、土地收益提取的資金。2012年6月，中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式檢查組對全國21個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團貫徹落實中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)Q策部署情況進行了集中檢查，貫徹落實中央加快水利改革發(fā)展決定情況是檢查的主要內(nèi)容之一，檢查發(fā)現(xiàn)，不少地方?jīng)]有將上述應該用于水利基本建設的資金沒有用足。三、審計地方配套資金不到位的處理2.財政體制不合理不合理的中央和地方各級政府財政分灶吃飯，導致中央財政收入多，負擔輕；地方越到下級財政收入越少，負擔越重，導致地方財政負擔重，無能力負擔地方配套資金。3.水利工程投資負擔體制不合理水利工程投資一般按建設地點來確定所在地的地方政府應承擔的地方配套資金，不完全考慮按收益或?qū)Φ胤降纳鐣?jīng)濟貢獻大小來承擔地方配套投資，明顯不合理。如某防洪水庫工程，總投資9億多元，除中央和省級配套投資外，要求工程所在地的市級政府配套6500萬元建設資金，防洪水庫建設主要為下游防洪安全服務的，工程所在地遷移安置很多人民，淹沒很多土地，效益很少，還要求配套這么多建設資金，明顯不合理，需要地方配套很難。三、審計地方配套資金不到位的處理4.地方政府誠信不夠明明配套不了，也不想配套，但在水利基本建設項目立項時，都承諾地方配套資金能到位，使項目通過立項。在項目實施時，總是以各種理由不配套資金，使承諾成為空話。5.水利政策存在問題對中小河流治理、病險水庫加固、安全飲水等民生水利工程，中央十分關注，要求抓緊治理，并明確治理目標和期限，不了解地方是否有能力承受，就將中央補助投資撥付地方，并要求地方配套，有的地方?jīng)]有能力配套。三、審計地方配套資金不到位的處理（三）處理意見和建議1.要求項目法人抓緊落實由于籌集項目建設資金是水利基本建設項目法人的法定職責，雖然不是項目法人的問題，但在竣工決算審計處理時，還是要求項目法人抓緊反映，盡快落實地方配套資金。2.要求主管部門抓緊撥付滯留的資金對存在地方配套資金已落實，滯留在某個環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，在竣工決算審計處理時，要求相關環(huán)節(jié)抓緊撥付到位。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支

的處理四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理（一）主要表現(xiàn)建設單位管理費的實際支出超過了規(guī)定的標準較多，沒有按照財政部《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）的要求，經(jīng)同級財政部門批準。目前的控制標準：一是初步設計概算批準的控制數(shù)，按照水利基本建設項目概算編制辦法，按照工程的類型、等級、規(guī)模等指標，在定員定額的基礎上計算出的控制數(shù)；二是按照財政部《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）明確的按水利基本建設項目投資總額計算的一個控制數(shù)。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理按照上述二個控制標準對建設單位管理費使用管理進行評價都是有依據(jù)的，財政部門在投資評審或財務檢查時，一般都按《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）的控制數(shù)進行評價，在竣工決算審計時，一般都按初步設計概算批準的控制數(shù)進行評價。主要原因是按初步設計概算批準的控制數(shù)是在充分測算的基礎上，有定員定額，有標準，還同工程建設管理的實際情況結合起來，因此更合理；而《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）確定的標準只按投資總額來計算，相對來說就不太合理；另外，按照按初步設計概算批準的控制數(shù)一般比《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）的控制數(shù)要多，從水利行業(yè)的利益出發(fā)，這樣處理更可行。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理財政部可能也認識到了，下一步可能將《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）修訂為《基本建設財務管理規(guī)則》，在《基本建設財務管理規(guī)則》（征求意見稿）中，已明確了建設單位管理費管理辦法另行制定。當然，有時雖然水利審計部門認定的建設單位管理費，財政部門卻不認同，會影響地方配套資金到位的。根據(jù)開展的竣工決算審計的水利基本建設項目分析來看，建設單位管理費超概算已十分普遍，建設單位管理費超1倍的項目算控制的較好，大部分項目都能控制在2倍以內(nèi)，極少數(shù)項目甚至超過了8倍。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理（二）定性依據(jù)1.《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）第二十二條規(guī)定建設單位管理費實行總額控制，分年度據(jù)實列支。建設單位管理費的總額控制數(shù)以項目審批部門批準的項目投資總概算為基數(shù)，并按投資總概算的不同規(guī)模分檔計算。2.《水利基本建設資金管理辦法》（財基〔1999〕139號）第二十五條明確建設單位管理費是指經(jīng)批準單獨設置管理機構的建設為建設項目籌建、建設、驗收等工作所發(fā)生管理性質(zhì)的費用新建的水利基本建設項目，經(jīng)批準單獨設置管理機構的建設單位，確需發(fā)生管理費用的，經(jīng)上級水利主管部門審核，報同級財政部門批準后方可開支。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理（三）原因分析1.標準確實偏低無論是按照按初步設計概算批準的控制數(shù)，還是按照《基本建設財務管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）的控制數(shù)，現(xiàn)行的標準是2002年的標準，當時就偏低，物價上漲的因素一直沒有考慮，十多年來CPI基本上都維持在3%左右。2.管理難度大水利基本建設項目一般地處偏遠，戰(zhàn)線長，管理協(xié)調(diào)難度確實大，有的工期還要推延，導致建設單位管理費的開支加大。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理3.管理力度大國家對水利基本建設項目監(jiān)督管理的力度不斷加大，各種檢查次數(shù)增多，管理費用相應增加；技術鑒定、竣工監(jiān)測、技術預驗收等管理措施的增加也會導致建設單位管理費的增加。4.控制不嚴少數(shù)項目法人對建設單位管理費的控制不嚴，有的甚至擴大開支范圍和標準，如有的項目開支行政編制人員的工資、濫發(fā)獎金和實物等。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理（四）處理意見由于對上述的前三個體制的原因不能進行直接評價處理，在竣工決算審計處理時，首先要評價建設單位管理費的開支是否符合建設單位管理費的開支范圍，標準是否突破。對不符合開支范圍的，應核減；對超標準的，要提出批評的意見；對合理開支的，要求項目法人對建設單位管理費超支的原因進行進一步分析，今后應加強管理。四、審計發(fā)現(xiàn)建設單位管理費超支的處理如何看待建設單位管理費已超支，還需要預留建設單位管理費的問題？對建設單位管理費已經(jīng)超支，只要合理，在竣工決算審計時，對工程必須開支的建設單位管理費還是允許其預留，否則后續(xù)的建設管理工作就無法開展。如何看待建設單位管理費超支具有普遍性，在竣工決算審計時還作為一個問題反映？內(nèi)部審計的主要職能之一就是要反映帶有普遍性和共性的問題，并對存在的問題進行原因分析，及時反映，其最終的目的是解決問題，實現(xiàn)行業(yè)的健康發(fā)展。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定

的處理五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理（一）主要表現(xiàn)1.應招標的項目沒有招標，通過直接發(fā)包不招標或通過合同變更的方式續(xù)簽合同。如某工程投資超過3000萬元，按照《招標投標法》及相關規(guī)定的要求，所有的建設內(nèi)容都應通過招標投標的方式選定承包商的，但審計發(fā)現(xiàn)部分配套的項目沒有通過招標投標的方式選定承包商，而是直接發(fā)包給關聯(lián)的承包商。2.不按規(guī)定招標，主要公告方式、公告時間、投標人資格審查等方面未按規(guī)定執(zhí)行。如某項目的招標公告只發(fā)布在招標代理單位的網(wǎng)上，公告時間只有3天，沒有在招投標網(wǎng)及相關網(wǎng)站公告，公告時間少于5個工作日。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理3.個別中標單位的推薦與選定缺乏必要的依據(jù)，不是第一中標人中標，且手續(xù)不全。如某項目招標投標，通過評標委員會評審，確定甲承包商為第一中標人候選人，乙承包商為第二中標候選人，發(fā)包人在確定中標人時，確定乙承包商為中標人，并向其送達了中標通知書，竣工決算審計時沒有發(fā)現(xiàn)；排名第一的中標候選人放棄中標和因不可抗力提出不能履行合同，或者招標文件規(guī)定應當提交履約保證金而在規(guī)定的期限內(nèi)未能提交的因素存在。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理4.某些水利工程規(guī)避招標；分標過細、不利于建設管理、施工管理和責任的認定。如某項目在主體工程招標時故意將部分臨時工程不納入招標范圍，以合同變更的方式將部分臨時工程發(fā)包給中標的承包商；某項目20多公里的堤防加固分了40多個標段；某項目一個水閘施工就分了閘二個標，上下游圍堰各一個標，共四個標。5.評標委員會成員不認真評標。如某項目在在評標時，個別評標委員會委員在打報價分時，沒有按標準打分。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理（二）定性依據(jù)1.《招標投標法》及實施條例，國家發(fā)展改革委員會《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委員會令第3號）及《評標委員會及評標方法的規(guī)定》（國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、建設部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部第12號），《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》（水利部第14號令）等。2.《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見知》（國發(fā)〔2000〕20號）明確水利工程建設必須按照有關規(guī)定認真執(zhí)行項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制等管理制度。未按規(guī)定執(zhí)行上述制度的，計劃部門不安排計劃，財政部門停止撥付資金。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理3.《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》“第七條：本規(guī)定第二條至第六條規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須進行招標：

（一）施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；

（二）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；

（三）勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；

（四）單項合同估算價低于第（一）、（二）、（三）項規(guī)定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理4.《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》（水利部第14號令）第三條符合下列具體范圍并達到規(guī)模標準之一的水利工程建設項目必須進行招標。具體范圍：1.關系社會公共利益、公共安全的防洪、排澇、灌溉、水力發(fā)電、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水資源保護等水利工程建設項目；2.使用國有資金投資或者國家融資的水利工程建設項目；3.使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的水利工程建設項目。規(guī)模標準：1.施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；2.重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；3.勘察設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；4.項目總投資額在3000萬元人民幣以上，但分標單項合同估算價低于本項第1.2.3目規(guī)定的標準的項目原則上都必須招標。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理（三）原因分析1.利益分配的問題。招投標市場金額大、競爭激烈，尤其是建設工程招投標，長期以來有“金山銀路”的說法，一旦在中標建設工程招標，就意味豐厚的利潤回報，因此投標人為了謀取中標，采取各種手段和招標人“搞好關系”，而有的領導也借在招標活動中的優(yōu)勢地位與某些投標人串通起來，為投標人提供“特殊服務”，慷國家利益之慨，謀個人私利。從1997年至2008年，全國已有新疆、貴州、四川、廣東、廣西、湖南、河南、安徽、北京等10個?。▍^(qū)）的15個交通廳長因“伸手”公路工程招標而被“捉”，河南省交通廳三任廳長前“腐”后繼就是一個典型的例子。剛剛落馬的原鐵道部部長劉志軍利用職權接受請托，內(nèi)定多家企業(yè)中標8個鐵路建設項目，向中標企業(yè)收取巨額的中介費。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理2.法律不健全、監(jiān)督不到位。由于我國招投標立法工作起步較晚，缺乏長期實踐的考驗和及時針對性的修訂，再加上各部門從各自利益出發(fā)，頻頻發(fā)布本部門的一些規(guī)章，導致行業(yè)管理政出多門，一些法律、規(guī)章的規(guī)定不夠具體，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至不一致。3.責任心問題。一些領導干部認為招標人就應該在招投標活動中說了算，甚至認為，自家單位買東西無需別人管，項目建設想要哪家干由自己定，別人管不著。如劉志軍在收到招標相應辦法時說，如果這樣辦，我以后還怎么工作。五、審計發(fā)現(xiàn)招標投標不符合規(guī)定的處理（四）處理意見和建議1.竣工決算審計時，問題已經(jīng)發(fā)生，一般不能直接整改落實，正常情況下是對以后的工作提出要求。2.對造成重大經(jīng)濟損失或造成重大社會影響的，提出追究有關責任人的責任的建議。六、審計發(fā)現(xiàn)合同管理不規(guī)范的處理六、審計發(fā)現(xiàn)合同管理不規(guī)范的處理（一）主要表現(xiàn)1.是合同簽訂不規(guī)范、內(nèi)容不全面，給以后合同的履行帶來不便。

如某項目法人同承包商簽訂施工承包合同，明確了扣5%的質(zhì)量保證金，但質(zhì)量保證金的支付條件沒有明確，在竣工決算審計時已全部支付，導致審計核減投資無法收回。2.同關聯(lián)單位簽訂合同，不能完全履行合同，合同變更不及時辦理變更手續(xù)。

如某建設項目同其投資的建設管理公司簽訂合同，主要為咨詢認證類業(yè)務。六、審計發(fā)現(xiàn)合同管理不規(guī)范的處理3.部分單位未建立經(jīng)濟合同管理制度，也沒有明確部門和專人負責經(jīng)濟合同的管理工作。

如某一大型水利建設工程投資20多億，而與工程建設有關的合同書卻分別存放在幾個科室，沒有專人管理，整體合同的簽訂情況、履行情況、變更情況、相應資金安排及投資計劃等沒有系統(tǒng)的內(nèi)控管理制度。4.經(jīng)濟合同主體不合法、條款不完備的情況比較普遍。在沒有法人代表委托的情況下，就對外簽訂合同，實際上不具備簽訂合同的資格，屬于越權簽訂。

如某項目的副局長是相關地方政府移民安置機構的主要負責人，在簽訂相關的移民征地合同時，局長代表項目法人，副局長代表地方政府的征遷機構，簽訂了合同。六、審計發(fā)現(xiàn)合同管理不規(guī)范的處理5.一些單位合同的風險意識還不強，簽訂的合同無“違約責任”與“解決爭端的方式”等