招標(biāo)投標(biāo)工作調(diào)研報(bào)告

招標(biāo)投標(biāo)工作調(diào)研報(bào)告在開(kāi)展擴(kuò)大內(nèi)需監(jiān)視檢查工作中，在工程建設(shè)治理過(guò)程中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)問(wèn)題較為突出。為此，市紀(jì)委監(jiān)察局會(huì)同市發(fā)改委、市住建委等部門(mén)組成聯(lián)合調(diào)研組，開(kāi)展了為期月余的招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管狀況調(diào)研，旨在探究建立統(tǒng)一開(kāi)放、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)有序的招投標(biāo)行政監(jiān)管體制，確保工程質(zhì)量安全、資金安全、人員安全。一、根本狀況及成效〔一〕招投標(biāo)行業(yè)進(jìn)展快速?lài)?guó)家《招標(biāo)投標(biāo)法》及《XX市招標(biāo)投標(biāo)條例》實(shí)施以來(lái)，我市招投標(biāo)已由建設(shè)工程、政府選購(gòu)延長(zhǎng)至土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療器械和藥品選購(gòu)等諸多領(lǐng)域，各類(lèi)招投標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)展快速。目前，我市正籌備成立招投標(biāo)協(xié)會(huì)，招投標(biāo)已成為一個(gè)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的獨(dú)立行業(yè)。〔二〕有形市場(chǎng)格局初成隨著政府投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我市逐步形成了較為完善的有形建筑市場(chǎng)。其中市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委在市級(jí)設(shè)有1個(gè)市場(chǎng)，即XX市建設(shè)工程5個(gè)區(qū)縣和北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)有6個(gè)交易中心，為房屋建筑和市政建設(shè)工程工程的施工、監(jiān)理、勞務(wù)分包一級(jí)設(shè)1個(gè)北京交通建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)效勞中心，為交通根底實(shí)施工程招投標(biāo)活動(dòng)供給效勞；市規(guī)劃1個(gè)勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)治理科，為各類(lèi)建設(shè)工程工程勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)活動(dòng)供給效勞；市水務(wù)局、市園林1個(gè)水利工程建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)和園林綠化效勞中心，為水利工程工程、園林綠化建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)供給效勞；市1個(gè)土地交易中心，1010個(gè)土地交易分中心，為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)招投標(biāo)活動(dòng)供給效勞；2個(gè)市場(chǎng)，分別是電力工程市場(chǎng)資源平臺(tái)和物資資源平臺(tái)，為北京電力公司治理的全部電力工程和大宗電力工程物資選購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)供給效勞等。各有形市場(chǎng)中先進(jìn)的信息化技術(shù)和裝備的使用，為確保招投標(biāo)活動(dòng)的公開(kāi)透亮和有效監(jiān)管供給了硬件環(huán)境?！踩痴型稑?biāo)活動(dòng)有效開(kāi)展據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，－，XX市共辦理施工總承包招標(biāo)工程〔含直接發(fā)包〕90253532.88659366.41億元；15637292.61488項(xiàng)，中81.8億元。招投標(biāo)活動(dòng)的有效開(kāi)展，節(jié)約了資金，標(biāo)準(zhǔn)了我市的建筑市場(chǎng)秩序，確保了奧運(yùn)等重點(diǎn)工程的順當(dāng)實(shí)施。盡管招投標(biāo)事業(yè)進(jìn)展快速、成效明顯，但由于現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)管體系已落后于快速進(jìn)展的形勢(shì)，致使招投標(biāo)領(lǐng)域問(wèn)題頻出，腐敗案件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)。二、監(jiān)管缺陷及制度成因現(xiàn)行招投標(biāo)的行政監(jiān)管體制，是以分行業(yè)監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管為輔的體制。在實(shí)施初期，為推動(dòng)招投標(biāo)市場(chǎng)的進(jìn)展起到了樂(lè)觀(guān)作用，但隨著招投標(biāo)領(lǐng)域的不斷進(jìn)展變化，其弊端也日益凸顯。主要表現(xiàn)在：〔一〕同體監(jiān)視，缺乏制衡在現(xiàn)行體制下，政府投資招投標(biāo)的綜合監(jiān)管職能主要表達(dá)在進(jìn)展改革部門(mén)對(duì)工程招投標(biāo)方案的核準(zhǔn)權(quán)上，而招投標(biāo)的具體實(shí)施和監(jiān)管分別由商務(wù)、建設(shè)、水利、交通、國(guó)土及財(cái)政等部門(mén)按其各自的行政治理權(quán)設(shè)定。這種將主管部門(mén)置于既當(dāng)“運(yùn)發(fā)動(dòng)”又是“裁判員”的制度設(shè)定，客觀(guān)上為主管部門(mén)追求部門(mén)利益最大化和保護(hù)既得利益制造了條件，加之水利、交通、政府選購(gòu)、國(guó)土等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)工程，主管部門(mén)既是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，同時(shí)又對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)展治理和監(jiān)視，客觀(guān)上為權(quán)力尋租留下了空間?！捕撤稚?zhí)法，監(jiān)管缺位條塊分割的狀況，直接導(dǎo)致了監(jiān)管空白。一是有的業(yè)主和主管部門(mén)以少報(bào)多建、肢解工程、化整為零、局部招標(biāo)等方式躲避招標(biāo)。二是有的業(yè)主在招標(biāo)中與投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)相互串通搞虛假招標(biāo)、圍標(biāo)、甚至搞等場(chǎng)外交易，由于分散執(zhí)法，對(duì)過(guò)程中的違法行為懲罰乏力，嚴(yán)峻擾亂了市場(chǎng)秩序，滋長(zhǎng)了工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。畢玉璽案件正是監(jiān)管缺位的例證。三是對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位。目前對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的治理上，重審批、輕治理、資質(zhì)審批呈多頭狀況，有的中介機(jī)構(gòu)同時(shí)兼具十多個(gè)代理資質(zhì)。在實(shí)踐中往往發(fā)生個(gè)別中介代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作后，資質(zhì)信譽(yù)和業(yè)務(wù)不受任何影響的怪現(xiàn)象。由于政府監(jiān)管的缺位，此類(lèi)現(xiàn)象發(fā)生后既無(wú)記載，也無(wú)懲罰，嚴(yán)峻擾亂了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。調(diào)研期間，調(diào)研組分別組織召開(kāi)了局部招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和一些國(guó)有投標(biāo)企業(yè)的座談會(huì)。從反響的狀況來(lái)看，目前大多招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)，對(duì)招投標(biāo)的行政監(jiān)管現(xiàn)狀不滿(mǎn)足?！踩骋?guī)章不統(tǒng)一，公開(kāi)透亮性弱分散監(jiān)管的模式，直接導(dǎo)致了信息公開(kāi)透亮性的弱化。一是目前招投XX但調(diào)研中覺(jué)察有的部門(mén)存在自行指定刊登招投標(biāo)信息公布媒體的現(xiàn)象。這種與我市法規(guī)相悖的行為，不僅給投標(biāo)人造成了獵取信息的不便利，而且對(duì)信息統(tǒng)一公布的公開(kāi)透亮、維護(hù)市場(chǎng)主體各方利益的公開(kāi)公正公正競(jìng)爭(zhēng)形成了障礙。二是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)靻?wèn)題照舊突出。雖然市發(fā)改委和市人事局制定了《XX市評(píng)標(biāo)專(zhuān)家XX市評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)?，?yán)格專(zhuān)家治理，但以前分部門(mén)建立和治理專(zhuān)家?guī)斓捏w制影響照舊存在，直接導(dǎo)致了專(zhuān)家素養(yǎng)參差不齊、問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀。三是各專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)章不盡全都。有的非法設(shè)定招標(biāo)投標(biāo)的行政許可、資質(zhì)驗(yàn)證、注冊(cè)登記等與《招標(biāo)投標(biāo)法》相抵觸的規(guī)定；有的通過(guò)卑視性條款排斥或者限制外地企業(yè)投標(biāo)等行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的規(guī)定?！菜摹呈袌?chǎng)條塊分割，資源共享性差一是條上部門(mén)辦市場(chǎng)。各分散的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)造成大量人力、物力重復(fù)浪費(fèi)，同時(shí)有的卻缺乏標(biāo)準(zhǔn)固定的交易場(chǎng)所。很多工程尤其是交通、水利、園林綠化等工程的招投標(biāo)活動(dòng)，交易場(chǎng)所流淌性、任憑性很大，監(jiān)管力氣有限很難實(shí)施有效監(jiān)管，造成主管部門(mén)監(jiān)管盲區(qū)，加之招投標(biāo)活動(dòng)相比照較隱蔽，客觀(guān)上為招投標(biāo)違紀(jì)違法行為供給了條件。二是塊上市區(qū)各辦市場(chǎng)。如有形建筑和建設(shè)市場(chǎng)，目前XX市就形成了市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心和各個(gè)區(qū)縣各有建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心并存但互不隸屬的格局。〔五〕公共權(quán)力運(yùn)作不標(biāo)準(zhǔn)一是權(quán)力未遠(yuǎn)離市場(chǎng)?，F(xiàn)行的招投標(biāo)制度下，政府在某種程度上照舊是最大的業(yè)主。政府業(yè)主或其直接托付的代理機(jī)構(gòu)在組織招標(biāo)、擬定組織開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)、指定招標(biāo)人代表參與評(píng)標(biāo)等過(guò)程中，業(yè)主的權(quán)力尋租的空間很大。比方法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)家和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)工程，以及全部使用國(guó)有資金投資或者國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。而在實(shí)際招標(biāo)時(shí)，往往以各種理由躲避公開(kāi)招標(biāo)，比方以工程技術(shù)簡(jiǎn)潔、涉;有的工程作為政治任務(wù)和政績(jī)工程，以加快進(jìn)展為由，實(shí)行邀請(qǐng)招標(biāo)；再比方招標(biāo)人代表雖然在評(píng)標(biāo)委員會(huì)中只占少數(shù)，但往往擔(dān)當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)人，帶有傾向性的言論和評(píng)價(jià)常常左右其他評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的評(píng)標(biāo)行為等。二是干部未遠(yuǎn)離腐敗。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀(guān)念冷淡，把依法行政與加快經(jīng)濟(jì)進(jìn)展對(duì)立起來(lái)，甚至直接介入或非法干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，授意、指使下屬的業(yè)主想方設(shè)法將工程發(fā)包給其指定的投標(biāo)人，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，為自己和親屬子女謀取非法利益。三、對(duì)策建議依據(jù)政府建立、標(biāo)準(zhǔn)治理、公共效勞、公正交易的原則，堅(jiān)持政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整合利用好各類(lèi)有形建筑和建設(shè)市場(chǎng)資源，逐步建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工程建設(shè)有形市場(chǎng)。依據(jù)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)視權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力構(gòu)造和運(yùn)一是工程行政治理權(quán)與監(jiān)視執(zhí)法權(quán)分別。現(xiàn)行制度框架下的主管部門(mén)如進(jìn)展改革委、財(cái)政、交通、建設(shè)、水利、國(guó)土等工程主管部門(mén)連續(xù)擔(dān)當(dāng)核準(zhǔn)工程的招投標(biāo)方案及稽查等職責(zé)，將各自的監(jiān)管權(quán)交由統(tǒng)一的綜合監(jiān)管部門(mén)實(shí)施，解決“九龍治水”，都管都不管的問(wèn)題。二是政策制定權(quán)與監(jiān)視執(zhí)法權(quán)分別。由市政府組建特地工作治理委員會(huì)擔(dān)當(dāng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)招投標(biāo)的職責(zé)，成立特地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擔(dān)當(dāng)招投標(biāo)市定招投標(biāo)的相關(guān)配套規(guī)章及監(jiān)管規(guī)章；統(tǒng)一的信息公布平臺(tái)；統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)欤唤y(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)和信用評(píng)價(jià)體系；統(tǒng)一的投訴質(zhì)疑受理