如何做好防災(zāi)減災(zāi)工作

如何做好防災(zāi)減災(zāi)工作

全社會(huì)共同抗御地震災(zāi)害的能力中國(guó)是世界地震最嚴(yán)重的國(guó)家之一。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，地震形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，人們的生命財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)。2004年7月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)期防震減災(zāi)工作的通知》明確指出:當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,我國(guó)防震減災(zāi)工作必須實(shí)行預(yù)測(cè)、預(yù)防、救助全方位的災(zāi)害管理,必須形成全社會(huì)共同抗御地震災(zāi)害的局面。在防震減災(zāi)管理中,政府扮演主要角色,起主導(dǎo)作用,但僅靠地震、民政、公安等應(yīng)急部門和地震臺(tái)站、消防等專業(yè)人員的力量,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須有全社會(huì)力量的參與和支持,才能成功應(yīng)對(duì)防震減災(zāi)工作的挑戰(zhàn)。在許多國(guó)家中,非政府組織(Non-GovernmentalOrganization,NGO)作為社會(huì)力量的重要部分,成為防震減災(zāi)管理的參與主體,在防震減災(zāi)管理中,尤其是在應(yīng)對(duì)破壞性地震事件中發(fā)揮了積極的作用,成為一支不可替代的主力軍,同時(shí)也變成越來(lái)越活躍的力量。1非政府組織的興起非政府組織并不是一個(gè)具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語(yǔ)。我們經(jīng)常采用這一概念,可定義為:不以營(yíng)利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織;具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性或互益性三個(gè)基本屬性。各類志愿者組織、慈善協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等社會(huì)組織,都被看作是比較典型的非政府組織。非政府組織,也被稱為“非營(yíng)利組織”、“非營(yíng)利部門”或“第三部門”。目前在世界幾乎所有的國(guó)家里,都存在著形式多樣的非政府組織。我國(guó),非政府組織活躍在社會(huì)生活的各個(gè)層面,為社會(huì)提供著多種多樣的公共服務(wù)和公共物品。清華大學(xué)NGO研究所研究表明,我國(guó)非政府組織存在的主要領(lǐng)域?yàn)?社會(huì)服務(wù),調(diào)查、研究,行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì),文化、藝術(shù)、法律咨詢與服務(wù),政策咨詢,扶貧,防災(zāi)、救災(zāi)等,其中防災(zāi)救災(zāi)協(xié)會(huì)占11.27%。在防震減災(zāi)領(lǐng)域中,主要涉及的是紅十字基金會(huì)、慈善協(xié)會(huì)、地震學(xué)會(huì)、各級(jí)群測(cè)群防組織和社區(qū)志愿者救援隊(duì)等非政府組織。1.1應(yīng)急救援力量不足在應(yīng)對(duì)突發(fā)性的破壞性地震時(shí),政府專業(yè)應(yīng)急管理部門與專業(yè)人員是最主要的力量。但政府不能,也不可能包攬所有的應(yīng)急事務(wù),這就需要與各種社會(huì)力量相互配合和協(xié)作,共同開展抗震救災(zāi)工作。在這方面,非政府組織的作用和優(yōu)勢(shì)在于:第一,協(xié)助政府開展搶險(xiǎn)救災(zāi)工作,補(bǔ)充專業(yè)應(yīng)急力量的不足。地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)還是世界性難題,目前人們無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)地震發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、震級(jí)。破壞性地震的發(fā)生往往較為突然,往往會(huì)出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠,急需要非政府組織積極參與。第二,非政府組織大多是依托基層社區(qū)或特定群體組成,對(duì)所在區(qū)域內(nèi)的具體情況較為熟悉,可以為趕來(lái)的專業(yè)應(yīng)急救援人員提供救援必備的相關(guān)信息,并組織現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)、人員疏散,為災(zāi)民提供心理?yè)嵛?、宣傳解釋等幫助。第?降低政府提供應(yīng)急公共服務(wù)的成本。地震部門和專業(yè)救援隊(duì)伍的人員和經(jīng)費(fèi)是完全靠財(cái)政供給,素有“養(yǎng)兵千日,用在一時(shí)”之稱。如果過(guò)多地設(shè)置機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員,則會(huì)大大增加行政運(yùn)行成本。而非政府組織則屬于志愿性、公益性組織,平時(shí)并不需要財(cái)政供養(yǎng),只要加以資源整合、培訓(xùn)演練,就可以成為一支成本低、平災(zāi)結(jié)合的專業(yè)性應(yīng)急力量,減少應(yīng)急資源閑置和政府成本。1.2救援組織的急救破壞性地震發(fā)生后,在第一時(shí)間進(jìn)行搶救救助的效果最為有效。地震后72小時(shí)內(nèi),是搶救生命最佳時(shí)段,錯(cuò)過(guò)這一時(shí)間,搶救效果將呈幾何級(jí)遞減,損失也隨之?dāng)U大。在實(shí)踐中,政府專業(yè)救援人員既便是快速反應(yīng),但再快也需要一段時(shí)間。而救援組織,尤其是國(guó)際救援組織的工作量也主要是后期的醫(yī)療救護(hù)。2004年12月,印度洋地震和海嘯災(zāi)難發(fā)生后,中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)先后出動(dòng)70人,在災(zāi)區(qū)工作25個(gè)日夜,治療1萬(wàn)多名傷病災(zāi)民,清理出69具遇難者尸體。在黃金搶救期內(nèi),主要依靠鄰居、志愿者和社區(qū)的自救互救;同時(shí)由于到處都有房屋倒塌、人員傷亡,這時(shí)專業(yè)救援難免會(huì)顧此而失彼,而由社區(qū)組織、自愿者組織進(jìn)行的自救互救,就顯得尤為珍貴。日本是破壞性地震多發(fā)國(guó)家,公眾的防震減災(zāi)意識(shí)較強(qiáng),各地都有防震減災(zāi)非政府組織,平時(shí)負(fù)責(zé)組織防震救災(zāi)教育、培訓(xùn)和準(zhǔn)備;震災(zāi)發(fā)生時(shí),在減輕災(zāi)害損失和引導(dǎo)災(zāi)民自救互救方面,起到很大作用。1.3跨行業(yè)組織的信息渠道和優(yōu)勢(shì)防震減災(zāi)知識(shí)的傳播普及,是提高社會(huì)應(yīng)急能力、減輕災(zāi)害損失的關(guān)鍵因素。在這方面,非政府組織有自己的渠道和優(yōu)勢(shì)。一是非政府組織作為跨部門、跨行業(yè)的組織,都有自己的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和信息通道,通過(guò)各自的社會(huì)活動(dòng)可以迅速將有關(guān)的知識(shí)和災(zāi)害信息傳播到各自的成員。二是非政府組織扎根于社會(huì)基層、扎根于某些特定人群、扎根于所在社區(qū),其所組織的防災(zāi)宣傳教育大多簡(jiǎn)便易行、因地制宜、貼近實(shí)際。1.4宏觀異常反應(yīng)群測(cè)群防組織是地震監(jiān)測(cè)專業(yè)臺(tái)網(wǎng)的補(bǔ)充和拾遺補(bǔ)闕。宏觀地震前兆異常資料對(duì)地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)有著重要的作用。地震宏觀異常主要是井水、河水、泉水、地?zé)帷⒌芈暤任锢懋惓，F(xiàn)象;豬、馬、牛、羊等家畜,鳥類和雞等家禽和魚類等的異常反應(yīng)。要在第一時(shí)間獲得這些覆蓋面廣的宏觀異?，F(xiàn)象,僅靠數(shù)量有限的專業(yè)臺(tái)站,顯然不能滿足預(yù)測(cè)研究資料的需要。群測(cè)群防網(wǎng)絡(luò)組織,由于分布范圍廣,每個(gè)成員都能成為上報(bào)地震監(jiān)測(cè)信息的“專業(yè)人員”,可以為研究人員迅速獲得有效資料,從而提高地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力。1.5民間慈善捐贈(zèng)籌集救災(zāi)資金物資主要有兩個(gè)渠道:一個(gè)是政府財(cái)政撥款;另一個(gè)是民間捐贈(zèng)。而組織籌集民間款物主要是靠非政府組織,這是因?yàn)樯鐣?huì)慈善捐贈(zèng)不是強(qiáng)制性的,而是自愿的、自發(fā)的,主要來(lái)源于民間企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等非政府組織的捐贈(zèng)。非政府組織更適合由致力于慈善事業(yè)和公益事業(yè)的民間組織來(lái)組織籌集,政府則主要扮演倡導(dǎo)者和規(guī)范者的角色。由于民間慈善捐贈(zèng)動(dòng)員的是社會(huì)財(cái)力物力,用之于社會(huì)公益事業(yè),減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在印尼地震和海嘯災(zāi)難中,國(guó)際移民組織、聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署、世界糧食組織、聯(lián)合國(guó)衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)人口活動(dòng)基金會(huì)等聯(lián)合國(guó)各類組織紛紛派出人員并提供大量的資金。2發(fā)揮非政府組織的作用非政府組織在防震減災(zāi)管理中扮演著十分重要的角色,因而許多國(guó)家都對(duì)非政府組織參與應(yīng)急管理采取鼓勵(lì)和支持的政策,充分發(fā)揮非政府組織的作用。2.1將非政府組織的工作納入到應(yīng)急管理的框架之中政府通過(guò)制定應(yīng)急計(jì)劃、簽訂“互助協(xié)議”或者合同等形式,與非政府組織建立互助合作關(guān)系,明確雙方在管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工。在具體做法上,一方面,政府部門在制定應(yīng)急計(jì)劃、財(cái)政撥款使用、建立應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時(shí),都要將非政府組織納入到應(yīng)急管理框架之中,以提高非政府組織的應(yīng)急能力;另一方面,非政府組織要根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi)工作,應(yīng)急反應(yīng)時(shí)提供必要的人、財(cái)、物,協(xié)助政府開展救災(zāi)工作或組織自救互救。美國(guó)制定的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃中,既有聯(lián)邦政府和州政府之間的分級(jí)響應(yīng)關(guān)系,同時(shí)還規(guī)定了紅十字會(huì)等到非政府組織的支援義務(wù)。日本突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制中,醫(yī)師會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)等有關(guān)非政府組織都要按照平時(shí)的約定進(jìn)行相互配合協(xié)作。2.2加強(qiáng)非政府組織應(yīng)急能力建設(shè)組織對(duì)非政府組織進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),使非政府組織成員掌握相關(guān)的知識(shí)、技能和方法,是國(guó)際上加強(qiáng)非政府組織應(yīng)急能力建設(shè)的普遍做法。德國(guó)共有100多個(gè)緊急救助民間志愿者組織,其中最大的是紅十字會(huì)組織,大約有30多萬(wàn)志愿者參加,所有成員都得到過(guò)緊急救助的特殊培訓(xùn)。研究表明:如果一個(gè)成員經(jīng)培訓(xùn),在災(zāi)難發(fā)生時(shí),通常可以救助40個(gè)居民。2.3應(yīng)急部門的設(shè)置許多國(guó)家十分重視政府與非政府組織之間聯(lián)系和溝通。在政府應(yīng)急決策議事機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中安排非政府組織的代表參加,在政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)中指定專門人員負(fù)責(zé)與非政府組織進(jìn)行溝通。美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府的應(yīng)急部門為了與社會(huì)各界建立有組織的聯(lián)系,都設(shè)置了與非政府組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的部門或官員,一方面確保能得到高效可靠的受災(zāi)信息,另一方面向社區(qū)組織、志愿者組織和公眾提供災(zāi)害反應(yīng)和恢復(fù)行動(dòng)的信息。德國(guó)聯(lián)邦和城市政府都建有危機(jī)信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng),集中向社會(huì)公眾提供有關(guān)災(zāi)害信息和預(yù)防辦法,并允許重要的社會(huì)減災(zāi)組織進(jìn)入政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng),進(jìn)行信息溝通。2.4社區(qū)災(zāi)策國(guó)際減災(zāi)組織總結(jié)10年減災(zāi)活動(dòng)(1990～2000年)的主要經(jīng)驗(yàn),其中之一就是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)建立合作伙伴關(guān)系,發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略。美國(guó)洛杉磯市曾于l985年建立了“社區(qū)緊急應(yīng)變隊(duì)”,其目的在于當(dāng)大范圍重大災(zāi)害發(fā)生后,在正規(guī)救災(zāi)人員抵達(dá)災(zāi)區(qū)之前,由當(dāng)?shù)氐摹吧鐓^(qū)緊急應(yīng)變隊(duì)”對(duì)受災(zāi)民眾進(jìn)行簡(jiǎn)易救助,如滅火、救護(hù)傷員、排除救災(zāi)道路障礙等工作,以期提高救災(zāi)效率、減輕傷亡,并減輕正規(guī)救災(zāi)隊(duì)伍負(fù)擔(dān),這項(xiàng)措施在后來(lái)的幾次重大災(zāi)害中取得了預(yù)期效果。3鼓勵(lì)非政府組織參與救助非政府組織活躍在轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面,在防震減災(zāi)工作管理中也蘊(yùn)藏著巨大的能量,成為防震減災(zāi)工作領(lǐng)域中的一支重要力量。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的非政府組織還不很發(fā)達(dá),與大多數(shù)國(guó)家的非政府組織相比,還有相當(dāng)?shù)牟罹?尚處在一個(gè)相對(duì)弱質(zhì)和艱難的創(chuàng)業(yè)時(shí)期。我國(guó)《防震減災(zāi)法》鼓勵(lì)非政府組織參與支持防震減災(zāi)工作的方方面面。《防震減災(zāi)法》第八條規(guī)定:任何單位和個(gè)人都有依法參加防震減災(zāi)活動(dòng)的義務(wù);第二十九條規(guī)定:有關(guān)的地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照破壞性地震應(yīng)急預(yù)案,組織有關(guān)部門動(dòng)員社會(huì)力量,做好搶險(xiǎn)救災(zāi)的準(zhǔn)備工作;第三十三條規(guī)定:破壞性地震發(fā)生后,地震災(zāi)區(qū)的各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織各方面力量,搶救人員,并組織基層單位和人員開展自救和互救;非地震災(zāi)區(qū)的各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)震情和災(zāi)情,組織和動(dòng)員社會(huì)力量,對(duì)地震災(zāi)區(qū)提供救助。在防震減災(zāi)工作中,針對(duì)非政府組織的現(xiàn)狀,有機(jī)整合社會(huì)資源,促進(jìn)非政府組織參與群測(cè)群防和地震應(yīng)急管理工作,提高全社會(huì)的防震減災(zāi)能力。3.1非政府組織參與重大疫情應(yīng)急管理的幾點(diǎn)建議將非政府組織納入社會(huì)動(dòng)員力量,是整合社會(huì)資源,調(diào)動(dòng)社會(huì)力量中不可缺少的一項(xiàng)內(nèi)容和環(huán)節(jié)。(1)在防震減災(zāi)管理法律法規(guī)和政策中,明確非政府組織的責(zé)任,使之成為應(yīng)急體系建設(shè)的組成部分。(2)按照非政府組織發(fā)揮作用的規(guī)律,一方面在經(jīng)費(fèi)安排、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)裝備和培訓(xùn)演習(xí)等方面,為非政府組織參與提供必要的幫助;另一方面,減少非政府組織的官辦色彩,拓寬非政府組織參與防震減災(zāi)管理的渠道,提高非政府組織的社會(huì)動(dòng)員能力。(3)加大對(duì)非政府組織的培訓(xùn)力度,因?yàn)槿狈I(yè)知識(shí)和技能的非政府組織,很難發(fā)揮重大作用。(4)按照循序漸進(jìn)和逐步放開的原則,逐步向非政府組織放開地震監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)信息。如果與非政府組織在獲取風(fēng)險(xiǎn)信息方面不對(duì)稱、不及時(shí)、不充分,要求非政府組織在應(yīng)急管理中大有作為也是不現(xiàn)實(shí)的。(5)對(duì)在地震防御、地震監(jiān)測(cè)、自救互救、災(zāi)后重建中做出突出貢獻(xiàn)的非政府組織予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)和宣傳,以營(yíng)造非政府組織參與防震減災(zāi)管理的社會(huì)氛圍。3.2應(yīng)急響應(yīng)地方政府與非政府組織的協(xié)調(diào)機(jī)制地震應(yīng)急工作類似于準(zhǔn)軍事行動(dòng),要求參與應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)部門在政府的統(tǒng)一指揮下協(xié)調(diào)行動(dòng),形成無(wú)縫對(duì)接的應(yīng)急響應(yīng)體系。(1)在應(yīng)急機(jī)構(gòu)中明確與非政府組織聯(lián)系溝通的渠道,應(yīng)急響應(yīng)時(shí)向重要的非政府組織派遣專業(yè)聯(lián)絡(luò)員,一方面?zhèn)鬟_(dá)政府意圖信息,另一方面及時(shí)準(zhǔn)確地向政府反饋信息。(2)在政府應(yīng)急決策議事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制中增加紅十字會(huì)、慈善總會(huì)、社區(qū)組織等重要非政府組織的代表。這樣有助于政府與非政府組織溝通,從而使非政府組織更加有效地協(xié)助政府開展防震減災(zāi)工作。(3)在政府組織的應(yīng)急培訓(xùn)演習(xí)中要有非政府組織參加,以發(fā)現(xiàn)、修正、彌補(bǔ)相互之間的不協(xié)調(diào)之處,確保應(yīng)急響應(yīng)體系的無(wú)縫對(duì)接。3.3社區(qū)應(yīng)急管理長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建基一是通過(guò)社區(qū)自治組織——居民委員會(huì)、村民委員會(huì),將防震減災(zāi)管理引入社區(qū),落實(shí)到基層,形成社會(huì)防控網(wǎng)絡(luò),為提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力奠定基礎(chǔ)。二是志愿者、社會(huì)團(tuán)體和公民參與應(yīng)急管理的領(lǐng)域集中于所在社區(qū),以強(qiáng)化社區(qū)組織應(yīng)