農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法-解讀分析與思考

農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法-解讀分析與思考摘要：從物權(quán)法角度解讀分析與思考，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度仍存在一些不完善的方面，需要繼續(xù)改革?？梢钥闯鲈谖餀?quán)立法過程中，針對農(nóng)村土地權(quán)利體系的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了以“從‘所有’到‘利用’”為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以用益物權(quán)為中心完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法。在我國農(nóng)村土地制度中，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)確定土地集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村土地法律制度中的核心地位。充分思考農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的兩個問題---我國的國情所決定的，這關(guān)系到中國社會轉(zhuǎn)型的成敗。因此，改革必須在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，明確農(nóng)村集體土地的歸屬及權(quán)利主體，完善農(nóng)地他物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；改革；物權(quán)法；農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一、背景：1.2007年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》既是對改革開放30年來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題解決進(jìn)展總的回顧與總結(jié),更是在新的國際、國內(nèi)形勢下對當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)行動目標(biāo)的展望,是我們行動的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動社會實(shí)踐之發(fā)展。2.土地制度是中國物權(quán)法中的一個重要部分，農(nóng)村土地制度更是重中之重，它關(guān)系到中國8億多農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎國家的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，對中國農(nóng)村土地制度的合理化的物權(quán)法構(gòu)造具有重要的意義。目前對農(nóng)村土地制度的研究成為了顯學(xué)，這是可喜的局面，說明我們的學(xué)者已經(jīng)對中國的三農(nóng)問題有了極大的關(guān)切。但是，理論研究需要理性，各種創(chuàng)新的理論和觀點(diǎn)固然可喜，但是我們更應(yīng)該將農(nóng)村土地制度放在中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下思考，并充分考慮8億多農(nóng)民的切身需要。只有這樣，我們才能設(shè)計(jì)出合乎理性，有利于中國廣大農(nóng)民，有利于中國社會發(fā)展的物權(quán)法律制度。二、現(xiàn)實(shí)回顧——現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的法律癥結(jié)分析家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社體制下全面集中土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的格局，在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)前提下，把土地使用經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，實(shí)行以農(nóng)民家庭為單位的分戶承包經(jīng)營的土地制度。在土地分配上，一般按人口平均分配，家庭是土地的生產(chǎn)經(jīng)營基本單位，享有除所有權(quán)以外的其他權(quán)利，比如使用權(quán)、收益權(quán)等。在土地經(jīng)營上，除了家庭獨(dú)立自主經(jīng)營外，還有集體的經(jīng)營管理與服務(wù)，即“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營”。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度下農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體所稱的“集體”，究竟何所指和指哪一級，法律規(guī)定較為含糊。盡管現(xiàn)行土地制度曾極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，加上國家加強(qiáng)對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，農(nóng)民對集體土地的使用收益權(quán)日益強(qiáng)化，其物權(quán)性質(zhì)逐漸彰顯。因此，“將農(nóng)地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，以用益物權(quán)關(guān)系取代承包合同關(guān)系”，心J35便成為法學(xué)界的強(qiáng)烈呼聲。2007年10月頒布實(shí)施《物權(quán)法》第5章“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)和私人所有權(quán)”部分，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)作出了規(guī)定，第十章用益物權(quán)制度的一般規(guī)定和第11章“土地承包經(jīng)營權(quán)”與第13章“宅基地使用權(quán)”專門將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用關(guān)系的物權(quán)化提供了法律基礎(chǔ)，使農(nóng)戶對農(nóng)地的使用權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變成物權(quán)，使改革開放以來實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同制度平穩(wěn)過渡到用益物權(quán)制度。這一轉(zhuǎn)變有利于消除和減少侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的行為，保護(hù)廣大農(nóng)戶的經(jīng)營自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)其生產(chǎn)積極性，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。然而，結(jié)合現(xiàn)行憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法及物權(quán)法等法律來看，有些規(guī)定還相當(dāng)籠統(tǒng)，有待進(jìn)一步細(xì)化，并有待有所突破。三、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題----深化農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法思考農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ),而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”被作為首要目標(biāo)寫入《決定》。換言之,如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利,并長期提供切實(shí)可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過程中都存在諸多問題,有必要根據(jù)《決定》的目標(biāo)和要求,結(jié)合物權(quán)法學(xué)的基本原理對《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定逐一評析。（一）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立中的問題這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營合同與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的處理問題。《物權(quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了這樣一個程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。從上述步驟來看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一個法定條件。其實(shí),《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是民法學(xué)中的權(quán)利“繼受取得”,意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利,而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說,農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需通過法律行為予以實(shí)現(xiàn),故其設(shè)立還須通過承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制,是一種抽象的價值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。但是,在實(shí)踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會之間的社群生活有密切關(guān)系,村民可以通過對某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示的重要性。并且,目前各級地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書,該證書在一定程度上已起到了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之公示作用與替代登記作用。隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜,為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定的適用。(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式,對提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動力流動等有重要意義。法律層面而言,《物權(quán)法》第128、133條分別針對農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)和其他承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對比可以發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定,而是依循了國家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)能否以抵押、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭論繼續(xù)下去。對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實(shí)踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門、不一而足。其中,爭議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。對于買賣,贊成者有之,反對者亦有之,由于涉及問題廣且深,爭論還會繼續(xù)下去,尚不宜倉促作出結(jié)論。但是,對于繼承,如系爭土地尚在承包經(jīng)營期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承,盡管這與《中華人民共和國繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對農(nóng)地權(quán)利動態(tài)化利用、促使農(nóng)地價值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國范圍的實(shí)地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定,對于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個嚴(yán)重問題:(1)理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因?yàn)橹挥衅胀▊鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)對于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來說有名無實(shí),表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上,農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時是完全自由的。也就是說,該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實(shí)。以上簡單對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的問題提出兩小方面的的討論與思考。四、結(jié)語《中華人民共和國物權(quán)法》歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬喚中,終于撥云見日。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法,《物權(quán)法》無疑承載了世人太多的期冀,其通過當(dāng)屬眾望所歸。充分體現(xiàn)我們追求堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，賦予農(nóng)地承包人充分的使用權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地承包人的合法權(quán)益，努力刺激農(nóng)地承包人的勞動積極性。同時積極完善農(nóng)村集體土地