政府績效管理：經(jīng)驗-問題與改進(jìn)

政府績效管理：經(jīng)驗問題與改進(jìn)摘要：政府績效管理和評估一直受到中央高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。在2005年的國務(wù)院政府報告中，首次提出“建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系”；在2008年黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中，又提出了“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”；“十二五”規(guī)劃的《建議》中再次提出，“完善政府績效評估制度”。但由于對這一管理工具在中國的總體應(yīng)用效果難以把握，中央目前仍沒有出臺相關(guān)的具體辦法，而是給地方政府一定的探索空間。截至2007年5月，中國已有三分之一的?。▍^(qū)、市）不同程度地探索開展了政府績效評估工作，初步形成了與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合、以督查驗收重點(diǎn)工作為主、以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)、以公眾評議為主要方式的績效評估模式。下面從以下幾個方面來說：（一）中國政府績效管理的實踐探索可以分為三個階段；(二)中國政府績效管理主要經(jīng)驗；（三）中國政府績效管理主要問題；（四）中國政府績效管理系統(tǒng)的改進(jìn)和優(yōu)一：中國政府績效管理的實踐探索可以分為三個階段：

一是20世紀(jì)80年代初到90年代初的實踐起步階段。二是20世紀(jì)90年代初到90年代中后期的實踐探索階段。三是20世紀(jì)90年代末至今的實踐完善階段。二、中國政府績效管理主要經(jīng)驗

一是幫助各級政府有效實施戰(zhàn)略管理。簡單講，戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略改進(jìn)三大環(huán)節(jié)。在戰(zhàn)略制定方面，中國各級政府和部門都有自己的五年戰(zhàn)略規(guī)劃，在國家層面甚至還有更長期的規(guī)劃。但戰(zhàn)略制定了以后，戰(zhàn)略任務(wù)的有效執(zhí)行和落實是一項更艱巨的任務(wù)。為解決戰(zhàn)略執(zhí)行難的問題，一些地方政府和部門從企業(yè)管理中引入了目標(biāo)考核責(zé)任制，將政府重點(diǎn)工作按照目標(biāo)管理的思路進(jìn)行層層的目標(biāo)分解，年底按照目標(biāo)的完成程度進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎懲等方面的重要依據(jù)?？梢哉f，這是一種典型的自上而下的“壓力型”的管理工具，對督促下級政府和部門有效履行職責(zé)和完成上級交辦的任務(wù)起到重要的推動作用。

二是通過績效管理為各級領(lǐng)導(dǎo)提供了有效的“推手”。近年來強(qiáng)調(diào)依法行政，政府的法治意識得到很大的提升，但政府自身的管理水平仍比較落后。由于各級政府和部門在實際工作中面臨的任務(wù)越來越繁雜，迫切需要有效的辦法和工具。因此，地方政府的管理創(chuàng)新意識非常強(qiáng)，各級政府領(lǐng)導(dǎo)都希望能找到有效的管理工具，成為推動各項工作的“推手”。其中，西方國家較為流行的績效管理工具開始逐步得到理論界和實踐界的關(guān)注。盡管在中國的實踐中，績效管理以不同的名詞和形式表現(xiàn)出來，但總體上仍屬于廣義上的績效管理范疇。

三是為公務(wù)員努力工作帶來了壓力和激勵。在傳統(tǒng)的政府和公共部門內(nèi)部，公務(wù)員的選拔任用、薪酬等方面缺乏有效的競爭機(jī)制，因此，公務(wù)員的激勵問題是普遍性的世界難題。在近年來中國的干部人事制度改革和完善公務(wù)員制度的過程中，在干部選拔任用方面加大了競爭力度，一些地方加大績效薪酬的比例。而這些措施的推進(jìn)，離不開績效評估這一基礎(chǔ)性的工具。事實上，這些年中國的績效管理實踐給地方政府和部門的公務(wù)員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶來了很大的工作壓力，這些壓力在某種程度上形成公務(wù)員努力工作的激勵機(jī)制。

四是通過績效管理的倒逼機(jī)制，促進(jìn)行政管理體制改革的不斷深化。在中國，行政管理體制改革由于牽扯到很多復(fù)雜因素，如政治體制、政府內(nèi)部的利益格局、干部人事和公務(wù)員制度等，因此，系統(tǒng)的行政管理體制改革往往是“自上而下”由中央到地方逐級推進(jìn)的。地方政府在行政管理體制改革的權(quán)力資源有限，因此很多改革措施更多局限于技術(shù)工具層面。政府績效管理之所以受到地方政府的推崇，很大程度上就在于它的技術(shù)性特征，這也是地方政府的無奈之舉。但同時，地方政府在技術(shù)工具層面上的活躍，必然會對體制層面形成沖擊，對行政管理體制改革形成一種倒逼機(jī)制。

三、中國政府績效管理主要問題

1．對政府績效管理的價值導(dǎo)向存在誤區(qū)。在實踐中，一些地方政府和部門更多地將績效管理理解為一種“打分排名”、“評比評優(yōu)”的考核工具，而對績效管理在發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)問題的功效上認(rèn)識不足。事實上，側(cè)重打分排名的考核導(dǎo)向是早期績效評估中較為強(qiáng)調(diào)的結(jié)果運(yùn)用之一。但經(jīng)過多年實踐，這種導(dǎo)向?qū)θ诵睦淼呢?fù)面影響較大，容易導(dǎo)致考核對象動機(jī)和行為的扭曲。比如，在評估過程中出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象。因此，從結(jié)果運(yùn)用的效果看，世界各國目前普遍側(cè)重于績效管理的改進(jìn)功能，更多地將績效管理作為提高戰(zhàn)略執(zhí)行力、促進(jìn)內(nèi)部管理水平提高、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量以及引導(dǎo)公民參與的有效工具。

2．評估內(nèi)容過分關(guān)注結(jié)果而忽略過程。由于中國的績效管理最早是從目標(biāo)考核責(zé)任制開始的，因此在評估內(nèi)容上過于注重結(jié)果，而忽略了過程，從而產(chǎn)生很多問題。一是許多政府工作實際上很難完全用量化的結(jié)果指標(biāo)反映出來；二是結(jié)果本身受環(huán)境影響比較大，因此完全依據(jù)結(jié)果進(jìn)行評估對評估對象來講也是不公平的；三是由于中國本身就缺乏規(guī)范化管理的傳統(tǒng)，因此在缺少過程控制的情況下，結(jié)果的真實性往往會受到更多質(zhì)疑。

3．評估過程較為隨意，缺乏法定程序的約束。目前很多地方政府的績效管理隨意性較大，往往取決于主要領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志，在實際操作中有時受到人為操控，使評估結(jié)果符合領(lǐng)導(dǎo)人的個人偏好，甚至出現(xiàn)過分追求發(fā)展速度而忽視發(fā)展質(zhì)量、搞短期化的形象工程，甚至“報喜不報憂”等政績工程，而忽略本地區(qū)、本部門的長遠(yuǎn)績效和潛在的績效。此外，由于缺乏法定程序的約束，績效管理本身也受制于領(lǐng)導(dǎo)人換屆的影響，沒有持續(xù)進(jìn)行改進(jìn)，存在著“想搞就拿過來用一用，不想搞就暫時放在一邊”的現(xiàn)象。

4．績效評估技術(shù)較為粗放，缺乏精細(xì)化工具?？冃гu估技術(shù)是決定績效評估效果好壞的重要因素，也是績效評估中的難點(diǎn)問題。由于早期的評估活動，主觀定性的因素較多，因此近年來很多地方政府和部門較為強(qiáng)調(diào)定量方法。但這又導(dǎo)致評估活動走向另一個極端，即過分強(qiáng)調(diào)定量而陷入到“數(shù)字化陷阱”之中。但實際上從技術(shù)的角度講，績效評估很難做到完全量化。在實際使用中應(yīng)該做到“定量方法”與“定性方法”的有效結(jié)合，而不是兩者之間的彼此割裂。此外，績效信息系統(tǒng)是績效評估技術(shù)方面的一個重要環(huán)節(jié)。如果績效信息系統(tǒng)能夠提供充分和有效的事實證據(jù)，即便是軟性指標(biāo)，即便是一種定性判斷，其評估結(jié)果也是相對比較準(zhǔn)確的。

四、中國政府績效管理系統(tǒng)的改進(jìn)和優(yōu)化

（一）政府績效管理的環(huán)境優(yōu)化

首先，要解決政府績效管理的體制問題，使政府績效管理更加制度化和規(guī)范化。政府績效管理是一項系統(tǒng)性非常強(qiáng)的管理工具，而政府績效本身比較復(fù)雜，涉及到政府方方面面的工作。為保證政府績效管理作用的有效發(fā)揮，需要中央政府的高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視，組建高層次、綜合性、協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)主抓政府績效管理，整合和協(xié)調(diào)相關(guān)的政府管理機(jī)構(gòu)，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步法治化和規(guī)范化，防止因主要領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整而出現(xiàn)政府績效管理隨意化的現(xiàn)象。

其次，將績效評估工具與政府組織內(nèi)部的其他管理制度有效整合，使績效標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)和規(guī)范。一個組織的規(guī)范化管理實際上為績效評估提供有效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也是有效開展績效管理活動的“硬環(huán)境”。因此，績效評估應(yīng)該結(jié)合自身的目的，與組織的職責(zé)、工作流程、崗位職責(zé)、戰(zhàn)略規(guī)劃和年度工作計劃等有效地進(jìn)行整合和契合，避免出現(xiàn)績效評估單兵作戰(zhàn)，與其他相關(guān)管理制度“兩張皮”的現(xiàn)象。例如，任務(wù)導(dǎo)向的績效評估模式應(yīng)與組織的戰(zhàn)略管理相結(jié)合，能力建設(shè)導(dǎo)向的績效評估模式應(yīng)與組織的內(nèi)部規(guī)范化管理要素相結(jié)合，公民參與導(dǎo)向的績效評估模式應(yīng)與組織的社會服務(wù)承諾制相結(jié)合，而質(zhì)量導(dǎo)向的績效評估模式則可以考慮和全面質(zhì)量管理相結(jié)合。

再次，要強(qiáng)化政府組織的績效文化，引導(dǎo)組織全員的積極參與和認(rèn)同?？冃幕怯行ч_展績效管理活動的“軟環(huán)境”。試想，在一個上下級之間、組織全體員工之間難以認(rèn)同的環(huán)境下，績效管理肯定難以取得好的效果。因此，要避免以往更多強(qiáng)調(diào)“打分排名”的考核導(dǎo)向，尤其是要加強(qiáng)績效管理中的溝通環(huán)節(jié)，真正將績效管理引導(dǎo)到發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)問題，促進(jìn)組織績效的持續(xù)改進(jìn)和組織成員素質(zhì)能力的不斷提高。

（二）政府績效管理的技術(shù)改進(jìn)

一是要對績效評估的技術(shù)本身應(yīng)有一個科學(xué)的態(tài)度。由于政府績效本身的復(fù)雜性，因此績效評估不可能對真實的政府績效做出完全準(zhǔn)確的評價?？陀^地講，績效評估的準(zhǔn)確性是相對的，而模糊性是絕對的。如果在具體應(yīng)用中我們對其技術(shù)提出過高的要求，其結(jié)果不僅是令人失望的，而且也在一定程度上造成人們對績效評估工具本身的質(zhì)疑。正因為如此，目前的發(fā)展趨勢是，績效評估更多是一個發(fā)現(xiàn)問題的工具，因此，其測量不一定是精確的，可能是模糊的，甚至僅僅是一種判斷。如果解決了態(tài)度問題，我們其實也可以避免很多使用者對它提出的質(zhì)疑。

二是要從系統(tǒng)化角度設(shè)計政府績效評估體系?？冃гu估不是一套簡單的指標(biāo)體系和評估方法堆砌而成。一個好的績效評估體系至少要明確以下幾個問題：為什么評估、評估什么、誰來評估以及如何評估等，而且這些問題之間要形成有機(jī)的聯(lián)系和對應(yīng)關(guān)系。盡管可能不會有統(tǒng)一的評估模式，但一定要有系統(tǒng)、科學(xué)的思考和邏輯。

三是要對績效管理系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和優(yōu)化。實踐表明，一個好的績效管理系統(tǒng)是在使用中持續(xù)改進(jìn)和完善的，因此，不應(yīng)該過早地對績效管理系統(tǒng)提出質(zhì)疑，而應(yīng)該在