農(nóng)村土地制度改革中農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究

農(nóng)村土地制度改革中農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村土地問題的中心問題，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展和穩(wěn)定。與允許農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不同,長期以來,我國法律一直限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)。現(xiàn)有的唯一合法途徑是由國家通過土地征收制度的安排將集體土地轉(zhuǎn)為國有。國家不僅壟斷土地的一級市場,而且征地補償缺乏公平合理。不僅導(dǎo)致集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)沒有得到平等保護,而且剝奪了農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán),犧牲了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求和現(xiàn)有法律的規(guī)定之間形成了巨大的矛盾和沖突。為此,許多地方突破現(xiàn)行法的限制,進行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試行,使集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)成為既成事實。在總結(jié)各地方實踐探索的基礎(chǔ)上,2008年中共中央十七屆三中全會在《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》中明確指出了未來農(nóng)村土地改革的方向,即:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”但是實踐的做法和政策的落實必須最終在合乎現(xiàn)行法律的框架下進行。為此尋求法律制度上的突破是最終的途徑,也是深化農(nóng)村土地制度市場化改革的終極保障。一、農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓法現(xiàn)狀1.特殊保護,嚴格限制建設(shè)用地現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！薄段餀?quán)法》第43條也規(guī)定:“國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！笨梢?法律不僅限制土地在不同權(quán)利人之間進行流轉(zhuǎn),也限制農(nóng)用土地向非農(nóng)用土地進行用途的轉(zhuǎn)變。2.土地征收程序《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用?！薄段餀?quán)法》第42條也規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！笨梢?我國法律沒有賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人將其土地自行進入一級市場的權(quán)利。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市用地,只能經(jīng)由土地征收作為其唯一的合法途徑。政府完全壟斷了土地的一級市場。雖然,廣東省政府于2005年10月1日實施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,允許我國農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)進行分離,從而成為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的先行者,但是它卻與上位法相沖突,且僅僅是地方性行政法規(guī),其效力級次決定了其適用的范圍。3.征地補償?shù)谋Ｕ蠙?quán)益《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍,每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”盡管2004年1月國土資源部發(fā)布《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》,規(guī)定:“土地補償費和安置補助費合計按三十倍計算,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排,從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼?！彼仆黄屏巳兜纳舷?但并不能從法律層面上獲得相應(yīng)的保障?！段餀?quán)法》第42條也僅規(guī)定:“征收集體所有的土地,應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！笨梢?按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定,土地征收的補償標準是按照被征收土地的原有用途確定其價值并給予農(nóng)民補償?shù)?法律不考慮土地被征收后的增值收益,也不區(qū)分經(jīng)營性用地抑或非經(jīng)營性用地,均采此標準給予補償,將農(nóng)民完全排除在土地被征收后產(chǎn)生的級差收益的分配之外。二、法律問題現(xiàn)行立法規(guī)定和國家利用土地征收制度壟斷農(nóng)村集體土地入市的做法存在著許多法律問題。集中地體現(xiàn)在:1.建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度,保護農(nóng)民土地上的發(fā)展權(quán)集體所有權(quán)和國家所有權(quán)是兩種不同的所有權(quán),法律地位理應(yīng)平等,民法也當予以一體平等保護。然而,現(xiàn)行法律限制或禁止農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn),卻違反了所有合法財產(chǎn)一體平等保護的民法精神,也使得集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能沒有得以顯現(xiàn),更剝奪了農(nóng)民在土地上的進一步發(fā)展權(quán)。這種不平等保護的結(jié)果是,國家可以通過征地剝奪集體的所有權(quán),并導(dǎo)致國有土地使用權(quán)剝奪集體土地使用權(quán),使城市工商業(yè)者、城市居民和政府受益,而農(nóng)村和農(nóng)民卻成了犧牲者。這種不平等保護,也同時導(dǎo)致集體土地通過非法律途徑進入市場屢見不鮮、屢禁不止。2.土地征收目的的公共利益界定不清土地征收,是一種土地公共取得制度,是國家為了公共目的而強制、有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原屬其他民事主體所有的財產(chǎn)(P118)。作為土地流轉(zhuǎn)的形式,通過土地征收,不僅使集體土地的使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn),而且土地也由集體所有移轉(zhuǎn)為國家所有。因此,土地征收是國家借助公權(quán)力強制取得集體土地所有權(quán)的一種手段和方式,是一種強制性的行政程序,而非平等基礎(chǔ)上的交易程序,集體所有權(quán)人和使用權(quán)人面對政府征地權(quán)的行使,并沒有真正的談判地位。因此,社會公共利益的需要,不僅是土地征收的目的,而且構(gòu)成其合理性和正當性的基礎(chǔ)和判斷標準?！稇椃ā冯m然賦予政府征收土地的權(quán)力,但是沒有對何謂公共利益予以界定,對該權(quán)力的行使也未明確規(guī)定其范圍、方式、界限和程序。《土地管理法》、《物權(quán)法》也均未能對公共利益進行明確界定,加之國家壟斷土地的一級市場,禁止集體建設(shè)用地直接入市,其結(jié)果是,實踐中大量的商業(yè)用途披著公共利益的外衣進行土地掠奪,政府土地征收權(quán)力的濫用不僅成為可能,而且成為普遍的現(xiàn)實。3.征地補償標準偏高,且逐漸較低。對于征地土地征收雖然以社會公共利益為目的,并具有強制性,但是由于它對私權(quán)構(gòu)成了限制,因此基于私權(quán)神圣和權(quán)利平等的原則,并不因其具有合目的性和強制性而可以無償剝奪土地所有權(quán)人的合法利益,因此對于因土地征收給原權(quán)利人造成的利益損失應(yīng)當進行合理補償。而我國現(xiàn)行的征地制度的補償標準采取的是產(chǎn)值補償標準,一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般只有3~5萬元左右的征地補償費(包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費)到村集體手中(個別地區(qū)補償較高或接近市價除外),而真正到農(nóng)民個人手中的,一般只有1萬元左右,標準遠遠低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每畝征地補償費只有5000~8000元。這一基本征地補償政策完全不反映土地的實際價值,其結(jié)果是不僅犧牲了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的當期農(nóng)業(yè)收益,而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán),甚至未來生存的保障。農(nóng)民不僅不能分享土地城市化帶來的土地增值收益,反而因失去賴以生存的土地造成更大的貧困。三、明確了發(fā)展方向,更有利于推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求,使改革集體土地流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀已勢在必行。2001年國土資源部在廣東順德建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2004年10月28日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出:“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?005年6月23日,廣東省政府以政府令發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,允許集體建設(shè)用地以抵押方式流轉(zhuǎn)而直接進入市場。2008年中共中央十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》更進一步明確了未來農(nóng)村土地改革的方向。然而,上述地方法規(guī)和政策不得不遭遇現(xiàn)行《土地管理法》、《擔保法》(P37)等法律的阻礙,因此修改和完善現(xiàn)行法律已刻不容緩。1.明確土地產(chǎn)權(quán)的從用益物權(quán)的內(nèi)容—在承認農(nóng)村土地集體所有的基本前提下,實行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離,允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),進一步增加土地的價值,實現(xiàn)集體和農(nóng)民土地財產(chǎn)上的利益財產(chǎn)的可讓渡性及財產(chǎn)的流動性是財產(chǎn)的重要特征,其意義在于實現(xiàn)財產(chǎn)的價值最大化和資源的有效配置。而流轉(zhuǎn)權(quán)是處分權(quán)的體現(xiàn),是產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的核心內(nèi)容。正如波斯納所言:“如果財產(chǎn)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,那么就沒有辦法通過自愿交換從生產(chǎn)率較低的利用方式轉(zhuǎn)換到生產(chǎn)率較高的利用方式?！?P9)土地作為重要的生產(chǎn)資料和財產(chǎn)表現(xiàn)形式,法律應(yīng)當規(guī)定在符合土地利用規(guī)劃、土地用途管制原則的前提下賦予其流通性,通過盤活土地財產(chǎn),實現(xiàn)土地價值的最大化并更加有效地利用土地資源,讓集體和農(nóng)民通過土地財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其利益。為此,《物權(quán)法》應(yīng)當對非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)作出明確的規(guī)定,在維護集體土地所有權(quán)前提下,允許使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。同時要修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《民法通則》等法律中限制集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款,使得合法的流轉(zhuǎn)不限于入股、聯(lián)營或因破產(chǎn)、兼并等情形,以解決法律和現(xiàn)實的沖突,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體為土地市場的真正權(quán)利主體,并實現(xiàn)集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)的平等保護根據(jù)《物權(quán)法》第59條“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定,農(nóng)民集體是農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有者,即所有權(quán)主體。又根據(jù)第60條的規(guī)定:“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等依照下列規(guī)定行使所有權(quán):(一)屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體及組織代表集體行使所有權(quán)?！奔w土地所有權(quán)行使的代表是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體及組織。因此,不但集體土地所有權(quán)明確,而且該所有權(quán)的行使主體也已明確。允許集體建設(shè)用地直接入市,意味著作為獨立的權(quán)利主體的農(nóng)村集體有權(quán)利支配屬于自己的財產(chǎn),并將土地發(fā)展權(quán)交還給農(nóng)村集體,使集體土地所有權(quán)趨于完整,而不至集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)處于缺失或被極大限制的狀態(tài),而處分權(quán)向來是所有權(quán)內(nèi)容的核心和根本標志。也使農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)利行使代表有資格與土地的需求者直接協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的費用以及土地的用途,真正成為土地市場的權(quán)利主體。同時,使作為與國家土地所有權(quán)相互獨立、平行的集體土地所有權(quán),真正獲得與前者在民事法律地位上完全平等的法律保護,實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對等,而產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對等是破除城鄉(xiāng)土地市場二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。3.土地用途管制對公共利益的限制誠如所述,土地征收是國家公權(quán)力限制或剝奪私權(quán)的行為,“公共利益”是其合法性與正當性的基礎(chǔ),其范圍決定著公權(quán)力剝奪私權(quán)的界限。否則“一個被授予權(quán)力的人,總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑,面臨著超越正義與道德界限的誘惑?！?P362)面對因土地用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的巨大級差收益,權(quán)力濫用的誘惑可想而知。盡管學(xué)者對于公共利益的界定觀點不一,但是可以肯定的是,公共利益非商業(yè)利益,非某特定集團的利益,因此只能對農(nóng)村中具有較強公共物品屬性的土地實施征收行為。為此,立法應(yīng)當采取列舉加概括規(guī)定的方式予以限制性規(guī)定,同時也應(yīng)賦予司法機關(guān)最終的自由裁量權(quán)。嚴格實施土地用途管制,禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于商品房開發(fā)。只有這樣,才有可能“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,縮小征地范圍”。并應(yīng)當借鑒國外有關(guān)立法經(jīng)驗確定正當程序原則,完善土地征收決策程序、補償程序和救濟程序。4.建立和完善補償機制,為失地農(nóng)民的合法權(quán)益提供長期保障土地征收是國家行使土地征收權(quán)對集體土地財產(chǎn)權(quán)的強制性轉(zhuǎn)移或剝奪,是對社會整體利益與土地所有者、使用者之局部利益或個體利益做出的重新調(diào)整,因此必須通過對被征地者的補償和安置來協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾,維護被征地人的合法權(quán)益。按照市場價格給予被征收對象經(jīng)濟補償是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。為此,我國立法應(yīng)改變現(xiàn)行不適宜的征地補償標準和征地補償費的計算方法,提高征地補償標準。不僅要考慮土地的農(nóng)用價值,還須考慮土地用途轉(zhuǎn)變后土地的增值,為集體和農(nóng)民提供與該土地市場價值相適應(yīng)的合理的對價。同時還必須考慮土地對于農(nóng)民所承擔的社會保障功能,通過完善補償機制為失地農(nóng)民的生活提供長期的社會保障。此外,應(yīng)建立合理的征地補償費的分配、管理和適用制度,加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制,以維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。結(jié)論土地制度是農(nóng)村的基本制度。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),是解決農(nóng)村土地問題和推動農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵所在。我國現(xiàn)行法律的規(guī)定使農(nóng)村集體土地與國有土地“同地、不同權(quán)、不同價”,而且剝奪了農(nóng)村集體和農(nóng)民土地上應(yīng)有的權(quán)益。為打破城鄉(xiāng)二元體制,縮小城鄉(xiāng)差距,一些地方通過出臺政策或地方法規(guī),紛紛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐,這些做法反映了農(nóng)民利用土地權(quán)利參與城市化,發(fā)展經(jīng)濟和改善生活的合理訴求,一定程度上推進了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進程,但是這些先行的做法,卻難以在實證法中找到依據(jù),不得不陷入違反現(xiàn)行法律的尷尬困境,因此必須對現(xiàn)行