項目下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯與基層治理項目下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利與基層治理困境基于某國家級貧困縣的涉農(nóng)項目運作的實證分析

項目下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯與基層治理項目下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利與基層治理困境基于某國家級貧困縣的涉農(nóng)項目運作的實證分析

一、項目運作中的作用機制:以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位,強調(diào)項目動員從市政公司的財務(wù)角度來看，為了研究市政公司的性質(zhì)和行為邏輯，學(xué)術(shù)界投入了大量的精力和熱情。例如,周飛舟從財政體制入手對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政匱乏的成因分析以及對于后稅費鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮型”性質(zhì)的評判;王紹光、趙樹凱等對基層政府財政困難問題的觀察與反思。關(guān)于財政資源匱乏下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生存與運作狀態(tài)的思考,吳毅通過對小鎮(zhèn)在稅費征收、官商矛盾、土地租用中行動策略和內(nèi)在機制的細(xì)致分析,勾勒出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力運作邏輯。歐陽靜則考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在招商引資、計劃生育中的創(chuàng)收等事務(wù)中策略主義的行為邏輯和維控型政權(quán)的基本性質(zhì)。涉農(nóng)項目是國家扶農(nóng)惠農(nóng)財政的一部分,但因其自身所特有的資金輸入方式和制度屬性,涉農(nóng)項目在一定程度上彌補基層政府財政不足的基礎(chǔ)上,又形塑著基層政府的行為邏輯。折曉葉、陳嬰嬰細(xì)致刻畫了中央、地方和村莊在項目制中的發(fā)包、打包和抓包邏輯。陳家建以成都市社會管理創(chuàng)新為個案,從基層政府動員體制機制中考察項目制的作用發(fā)揮和影響,指出基層政府行政資源緊張背景下,項目制成為上級政府調(diào)動基層政府的主要手段,項目制為上級政府帶來集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的動員程序,從而保證行政事務(wù)的高效率。但該研究將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被動員的對象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的主動行為并沒有充分展現(xiàn)出來。馮猛通過某地大鵝養(yǎng)殖項目的呈現(xiàn),分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。項目包裝行為是下級政府基于項目制度安排中的策略行為,但并沒有突破折曉葉等對地方政府“抓包”機制的分析。因此,既有研究為后續(xù)研究提供了必要基礎(chǔ),亦提供了可供拓展的空間。一是涉農(nóng)項目輸入過程,更多側(cè)重于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于官僚體制內(nèi)部,考察其在項目輸入過程中的行為邏輯,而缺少以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主位的分析;二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的基礎(chǔ)上,理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目運作在鎮(zhèn)域內(nèi)的基層治理中意味著什么,即通過對項目運作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為邏輯的透視,分析當(dāng)前項目下鄉(xiāng)背景下基層治理的內(nèi)在機理。正如布迪厄所說的,“場域作為包含各種隱而未發(fā)的力量和正在活動的力量的空間,同時也是一個爭奪的空間,這些爭奪旨在維續(xù)或變更場域中這些力量的構(gòu)型”。但如果將鄉(xiāng)村社會和項目資源分別視為一種布迪厄意義上的“場域”和“資本”,就可認(rèn)識到,項目輸入在鄉(xiāng)村社會場域中的作用機制,理應(yīng)構(gòu)成后繼研究的發(fā)力點。質(zhì)言之,本研究聚焦在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位,理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉農(nóng)項目中的行為邏輯以及由此而來的基層治理樣態(tài)。在本研究中,筆者試圖通過以下三個方面內(nèi)容達至上述研究目標(biāo):一是涉農(nóng)資金對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言意味著什么?二是對于項目指標(biāo)分配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取行動策略及其背后的形塑機制是什么?三是項目實施過程中鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生了哪些變化,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目運作為鄉(xiāng)村治理帶來哪些困境?2013年3月至2013年8月,筆者在我國南部的鴿鎮(zhèn)進行了為期半年的田野調(diào)研(1)。鴿鎮(zhèn)所在的富縣為國家級貧困縣,近年來獲得了相對于非貧困縣而言多得多的項目指標(biāo),同時,作為上世紀(jì)八十年代村民自治的發(fā)源地,既有的基層治理樣態(tài)較為合理,這也為筆者展開對項目下鄉(xiāng)過程中基層治理樣態(tài)的考察提供了便利。研究發(fā)現(xiàn),項目運作構(gòu)成當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政的最重要方面,但項目運作摻加了過多的自利性訴求,導(dǎo)致項目指標(biāo)使用的低效率以及鄉(xiāng)村關(guān)系的惡化(2)。根據(jù)項目指標(biāo)分配的多少,鎮(zhèn)域中的行政村被劃分為中心村、一般性村莊和邊緣村,但無論是中心村還是非中心村(包括一般性村莊和邊緣村),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性均將基層治理引入困境。二、縣級政府的策略稅費改革導(dǎo)致基層政府行為模式發(fā)生變化,即從過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債,也就是說,“爭資跑項”成為基層政府工作的主要方面。但在基層政府向上爭取的資金中,項目資金相對于行政轉(zhuǎn)移支付,雖然都是自上而下的輸入形式,但又存在明顯不同。第一,項目爭取需要成本。項目制運作并沒有超越現(xiàn)行行政體制,行政體制中的顯性和隱性的規(guī)則在項目運作中尤其是項目指標(biāo)申請中依然起決定作用。而在我國現(xiàn)行體制中,個人行政級別與資源獲取之間存在顯著的相關(guān)關(guān)系,行政級別愈高,獲得更多資源的可能性就愈大。這就導(dǎo)致在項目運作中,行政級別越高,掌握的資源越多,分配資源的權(quán)力越大,在項目指標(biāo)爭取中,官僚組織之間的互動被個體之間的互動所替代。而作為上級政府部門領(lǐng)導(dǎo)在面對多個類似條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的個人努力對于競爭成功起到?jīng)Q定性作用。第二,部分項目指標(biāo)與上級政府行政意志綁定。項目指標(biāo)的分配、整合和具體實施大都由縣級政府及其相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)。在這一“以縣為主”的運作模式中,無論是縣級層面的項目實施,還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照自身意愿爭取的項目指標(biāo),均為縣級政府借助項目指標(biāo)分配實現(xiàn)意志貫徹提供了便利?？h級政府的策略主要有兩種:一種是縣級層面的項目整合打造某示范片區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握的項目指標(biāo)向該片區(qū)傾斜;第二種即是特色工作制度化。案例2:必須要打造特色打造品牌,否則泛泛而過,縣里評定我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作就沒有個抓手。從2009年開始每年5月和12月,縣四大班子、各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長召開座談會,集中打分評比。全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一天全部跑完,時間緊,各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期要做一兩個月的準(zhǔn)備,確保在不到一個小時的時間內(nèi)把特色表現(xiàn)出來。對我們來說,打分排名靠前有幾個意義:一是肯定鎮(zhèn)政府的工作;二是對我們干部個人也是一種肯定,三是為爭取項目資金提供便利,縣領(lǐng)導(dǎo)肯定,上級部門看有基礎(chǔ),項目的支持力度就更大(1)。從上述資料中可見,處于科層體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,受制于行政壓力,在指標(biāo)安排上要首先顧及上級政府的行政意志;而另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過項目指標(biāo)的申請和運作,也能夠獲得科層體制內(nèi)部規(guī)定的政績和個人升遷的回報。第三,指標(biāo)的稀缺性。隨著國家惠農(nóng)扶農(nóng)的力度逐漸加大,基層獲得的項目資金絕對值非?？捎^,但從得到的項目資金占全部建設(shè)完成所需要的項目資金總額的比例看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取的項目指標(biāo)的稀缺性也同樣存在。從表1可以看出四項已經(jīng)爭取的資金占資金總需求量的比例均不足十分之一。對于掌握項目資金的縣各個職能部門來說,資金的有限性和稀缺性提升了自身的權(quán)力地位,同時增加下級項目指標(biāo)競爭的激烈程度。但對于依靠項目指標(biāo)獲得工作績效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,指標(biāo)的稀缺性更加促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在指標(biāo)使用上的反復(fù)思量,即確保爭取到的項目能夠最大化實現(xiàn)自身意志的訴求。第四,不完全的支配權(quán)。即在現(xiàn)有的對于涉農(nóng)項目在基層實踐中的權(quán)力配置,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有指標(biāo)的競爭和分配權(quán),而項目工程的實施、具體規(guī)劃和項目驗收等方面的權(quán)力,則歸縣級相應(yīng)職能部門所有。案例3:對于縣政府和縣各個掌握項目的部門來說,我們的優(yōu)勢是熟悉情況,知道哪里需要什么樣的項目。但項目工程畢竟需要專業(yè)上的技術(shù),隔行如隔山,他們在業(yè)務(wù)上強于我們。再說讓我們掌握項目,他們部門也不好監(jiān)管,生怕我們從中撈多少好處。但是項目出了問題,還是我們?nèi)f(xié)調(diào),項目做不下去他可以飄走,最后麻煩還都是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)著,出了事再去申請同樣的項目就會很困難(2)。正如上述訪談所表明的,在項目運作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著兩難處境:一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡量避免項目“飄移”,否則影響后續(xù)的項目指標(biāo)支持;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)矛盾糾紛要占用大量時間、精力和物力不說,后稅費時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力和行政資源動員能力弱化,加之項目實施過程中添加了部門利益和施工隊兩種外部利益主體,矛盾協(xié)調(diào)的效果并不能保證。在兩難處境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為確保“不出事”,在項目指標(biāo)分配時,對項目的實施難度進行評估,以盡可能避開利益糾葛較多的區(qū)域。在現(xiàn)代政府管理理論中,政府的公利性既是政府賴以存在的合法性基礎(chǔ),也是政府存在的終極性價值目標(biāo)。但政府不僅是公共利益的代表,內(nèi)在地具有公利性的典型特征;而且政府也是自身利益的使者,從而必然地具有自利性的利益驅(qū)動。換言之,自利性是現(xiàn)代政府的必然屬性。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度,項目實施的主要訴求可劃分為從內(nèi)向外三個層次;最內(nèi)層是政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績訴求;再向外的第二層是整個政府機構(gòu)的利益,包括工作績效、對政府財政的收支計算等方面;第三層是一級政府的公共服務(wù)職能,前兩個層次側(cè)重政府自利性的表達,后一個則是公利性的發(fā)揮。但項目所具有的上述特點,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目的基層實踐中主要偏重于自利性的表達上,即傾向于對工作績效尤其是作為政府主要領(lǐng)導(dǎo)的個人政績的追求上。后稅費時期,對于鴿鎮(zhèn)這種資源稟賦水平較低的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,項目構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)村建設(shè)事業(yè)、獲取政績的最主要手段,但是項目的上述特性,在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供發(fā)展機遇的同時,也改變和形塑著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,在行政資源匱乏、治理能力弱化等結(jié)構(gòu)性背景下,一方面要追求工作績效,另一方面又受制于能力有限。涉農(nóng)項目的基層實踐在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供積極行政的空間,克服后稅費時期政權(quán)懸浮的同時,其特殊性也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為提供了制約。項目指標(biāo)爭取的成本承擔(dān)以及指標(biāo)的稀缺性,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)追求項目實施效益的最大化,項目指標(biāo)與上級政府的行政意志捆綁以及不完整的支配權(quán),促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目落地的選擇首先要顧及自身在行政體制中的位置及如何在體制中實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的地位提升,且追求項目效益的最大化與顧及在行政體制中的位置和收益兩者是重合在一起的。質(zhì)言之,在項目運作過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性得以凸顯出來。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)分配在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中,存在著中心村、一般性村莊和邊緣村之分。所謂中心村是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中處于中心位置,項目指標(biāo)重點傾斜的村莊。而邊緣村是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中處于邊緣位置,項目指標(biāo)甚少顧及的村莊。介于兩者之間的村莊被稱為一般性村莊。在項目指標(biāo)的分配中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對中心村的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于邊緣村,中心村與邊緣村的劃定更多地基于政府行政訴求尤其是對政績的考量,而非簡單地根據(jù)村莊自身工作開展和配合的程度。以2008年至2013年為時間段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目指標(biāo)在全鎮(zhèn)12個行政村中的分布情況見表2。需要指出的是,村莊規(guī)模并不構(gòu)成上述劃分的影響因素,即村莊規(guī)模與項目指標(biāo)的分配并沒有相關(guān)性;同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目投入尤其是重點打造的中心村,以各個行政村下轄的少數(shù)自然村為主,從而進一步降低了行政村規(guī)模與鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目投放選擇之間的相關(guān)性。關(guān)于基層政府在項目指標(biāo)的落地選擇上,有學(xué)者指出村莊集體財政能力和經(jīng)濟條件是項目投放的選擇因素,且富裕村和貧困村對項目的訴求、項目爭取的積極性和項目的承載能力有較大差異。但除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實現(xiàn)項目指標(biāo)收益最大化,從而滿足自利性需求,在項目指標(biāo)的投放上還有其他更為豐富和復(fù)雜的邏輯?？偨Y(jié)來看,項目指標(biāo)分配中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵循以下五大原則:原則一,政府主要領(lǐng)導(dǎo)更換與中心村更替相一致。項目指標(biāo)的投放關(guān)系到年終考核,關(guān)系到政府工作的績效,更關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)的政績。在中國晉升錦標(biāo)賽體制中,相對績效評估是其主要的手段,既當(dāng)多個代理人(在本文中指富縣下轄的數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)從事的任務(wù)中涉及某種共同的未被觀察的因素,比較代理人的相對績效可以剔除這些共同因素的干擾增加評估的精確度,從而提高激勵契約的激勵強度。但在高強度的激勵刺激下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能以最小的成本實現(xiàn)最大化收益?之前已經(jīng)有大量項目投入的中心村,項目繼續(xù)投入的邊際效用遞減,即隨著項目投入越多,對亮點的“亮”的程度貢獻值越小;再者,晉升錦標(biāo)賽體制的一大前提就是參與者之間不容易形成合謀,換言之,不能出現(xiàn)大家都偷懶從而評分優(yōu)勝獎的情況發(fā)生。這一點體現(xiàn)在同一時間點上的平級政府之間,也體現(xiàn)在有著不同任期的同一政府中。反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作中,前任做出來的成績并不屬于當(dāng)前的成績,兩者并不是接續(xù)的關(guān)系而是屬于競爭的關(guān)系,而要做出成績,只能另謀出路。從2008年至今,鴿鎮(zhèn)一共先后更換了兩個書記和三個鎮(zhèn)長,而作為鎮(zhèn)中心村的曹村、上村和樂村則分別是依照鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換的順序依次成為中心村。原則二,空間區(qū)位優(yōu)劣與項目投放直接相關(guān)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來,“位置好”的標(biāo)準(zhǔn)有兩個:一是鎮(zhèn)域主要道路沿線,按照鎮(zhèn)人大主席湯××的說法,“鎮(zhèn)主干道兩側(cè),是整個鎮(zhèn)的門面,南來北往的都能看得到,也是各級領(lǐng)導(dǎo)下來的必經(jīng)之路”。鴿鎮(zhèn)的主干道是一條被稱為“瀟永線”的省級公路,塘村、竹村、樂村、齊村、社區(qū)、蔣村、曹村均在省道周圍,但是社區(qū)、齊村涉及到的范圍較小,基本上是擦邊而過,而其余幾個村則大都從村莊中間穿過。省道從村子中間穿過,保證了該村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)分配中,至少處于一般性村莊的水平?！拔恢煤谩钡牡诙€標(biāo)準(zhǔn)是下游是否靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村,且本村又是通往中心村的必經(jīng)之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造中心村的過程,也是對外宣傳、造勢的過程,宣傳的方式無外乎媒體宣傳和領(lǐng)導(dǎo)考察兩種。為了避免給媒體和領(lǐng)導(dǎo)以刻意打造的印象,在通往中心村的道路兩側(cè)尤其是越靠近中心村的道路兩側(cè),也會適當(dāng)安排項目指標(biāo)。典型的如曹村、合村。原則三,村級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貢獻值與項目投放數(shù)量成正比。以鴿鎮(zhèn)為例,稅費改革之后,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)收入的農(nóng)業(yè)稅被取消,煙葉稅與行政轉(zhuǎn)移支付(一般性轉(zhuǎn)移支付)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入的最主要來源。而全鎮(zhèn)一年的行政轉(zhuǎn)移支付僅50萬元,煙葉稅收入30萬元,但兩者相較,行政轉(zhuǎn)移支付每年都是相對固定的,并且基本屬于“保運轉(zhuǎn)”的資金安排,而煙葉稅的數(shù)額根據(jù)完成縣級種植任務(wù)情況有所增減,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基本實現(xiàn)“保運轉(zhuǎn)”之后能夠相對自由支配的收入,一定漲幅空間和支出靈活性凸顯了煙葉稅對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要性。在這方面,能夠成為煙葉種植主力的村莊,得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目支持的機會就大,典型的如樂村、上村;反之,得到的機會就少,典型如馬村、齊村。原則四,村莊治理樣態(tài)的好壞與項目指標(biāo)投放成正比。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度,“亂村”沒有項目。所謂“亂”村,是指村莊原有(指涉農(nóng)項目下鄉(xiāng)之前)政治生態(tài)并不能滿足政府的意志貫徹,村莊中混混等邊緣群體成為村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序維系的主導(dǎo)力量,村干部囿于其壓力而無所作為的村莊。林村和齊村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼中的“亂”村?！皝y”村無疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作開展增加了更多協(xié)調(diào)處理各種關(guān)系和矛盾的成本,但在項目下鄉(xiāng)背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目指標(biāo)的分配并不是基于行政壓力,而是圍繞如何發(fā)揮有限項目資金的最大化收益,滿足自身自利性訴求。由此,“亂”村無疑無法實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述目的,從而成為指標(biāo)分配的邊緣村。原則五,“第三種力量”的強弱與項目指標(biāo)的投放相關(guān)。村莊上出去的在國家行政事業(yè)單位工作的人,他們對村莊事務(wù)的關(guān)切,構(gòu)成村莊治理的第三種力量。村民和村干部話語中的“靠山”即屬于這“第三種力量”中的一部分掌握項目指標(biāo)且具有分配能力和權(quán)力的人。前文述及,項目運作依附于行政官僚體制的內(nèi)在邏輯,構(gòu)成“第三種力量”中的部分政府和職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo),無疑擁有了項目指標(biāo)分配的能力和權(quán)力,出于對家鄉(xiāng)的感情給點照顧性指標(biāo)。但對于一個村莊來說,這些照顧性指標(biāo)卻也能夠基本滿足需要。這樣,村里有“靠山”,項目指標(biāo)可以繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,直接從更高層級的政府或部門那里獲得。而村里沒有“靠山”,要想獲得項目指標(biāo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就往往成為不得不依靠的對象,典型的如宅村。綜合上述分析,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實現(xiàn)項目指標(biāo)分配中自利性訴求的最大化發(fā)揮,遵循上述五大原則進行項目指標(biāo)分配。同時,上述原則又影響著指標(biāo)的分配,村莊滿足上述原則的程度越高,所得的項目指標(biāo)也就越多,反之則越少。項目指標(biāo)的分配并非基于村莊對公共品的需求程度以及村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的實際,過多的自利性訴求的摻入,不僅使得國家項目資金的公共性發(fā)揮受到阻遏,同時還對基層治理帶來沖擊。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不均衡與混亂以自利性為基本分配邏輯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目運作,為基層治理實踐帶來新的形塑變量。而因為村莊類型的不同,項目運作發(fā)揮影響的作用機制有所不同,但均將基層治理引入困境。首先,對于非中心村而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目指標(biāo)分配不均衡導(dǎo)致村級行政事務(wù)配合度降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事務(wù)在缺少村級支持后更加捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的是原有基礎(chǔ)設(shè)施條件大致相當(dāng)且項目需求強度一致的多個村莊,由此出現(xiàn)項目指標(biāo)分配在不同村莊中的不均衡。指標(biāo)分配的不平衡引起村級和村干部的反彈,反彈的強度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目指標(biāo)分配的多少成反比,即越是處于指標(biāo)分配的邊緣,村級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和看法越大。案例4:我跟鎮(zhèn)委書記說,“冷水要人挑,熱水要人燒”。有事的時候找到我們,這個會那個會的很多,有項目的時候我們靠邊站,鎮(zhèn)里這樣做真是傷了我們的心(1)。案例5:對那些中意的村,鎮(zhèn)干部對他們笑那是真笑,因為要靠他們村干部做事,對我們這些靠邊站的村干部,笑了也是苦笑,我們就是后娘養(yǎng)的孩子,你把自己當(dāng)成后娘,你看不起我們,我們憑什么百分百配合你啊……(2)案例6:在這種環(huán)境中工作,一點也不舒心,現(xiàn)在流行“不爽”,真的一點也不爽……現(xiàn)在我們就是這個(手勢語,伸小拇指,指地位最低的),他們(指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo))就是那個(手勢語,伸大拇指,指地位最高的)……你不尊重我,我干嘛尊重你啊(3)。當(dāng)上下級之間關(guān)系變得不均衡或上級違背了互惠和公平原則時,兩者之間對立的可能性就會增大。當(dāng)下級集體性地體驗被剝奪時,隨著被剝奪感的增強,他們與上級沖突的可能性就會增大,下級集體體檢和集體聯(lián)合發(fā)起沖突的可能性就會增強。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級在制度設(shè)置上并非上下級關(guān)系,但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目指標(biāo)分配形成的關(guān)系中,掌握項目指標(biāo)分配權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于接受項目的村級而言,無疑擁有了更大的權(quán)力。對于村級來說,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)指標(biāo)基本完成前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就應(yīng)該給予相應(yīng)的項目指標(biāo),項目指標(biāo)分配應(yīng)根據(jù)村干部工作的完成和村莊實際需要平均分配,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的分配原則沒有達到村級的預(yù)期,從而出現(xiàn)被剝奪感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目指標(biāo)分配構(gòu)筑的鄉(xiāng)村關(guān)系只是鄉(xiāng)村關(guān)系中的一環(huán),而如果將其放在更大的基層制度環(huán)境和村莊社會背景中審視,上述鄉(xiāng)村兩級之間的沖突有進一步加大的趨勢。一方面,1998年后,村級主職干部由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派改為村民選舉,鄉(xiāng)村兩級之間行政指令性關(guān)系逐漸瓦解,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級尤其是村干部的控制手段更多得借助于非制度化的利益交換和情感維系?！班l(xiāng)財縣管”之后,村干部的工資待遇也上收到縣財政,進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的有效控制;另一方面,村莊民主實踐的展開,為村民主動參與選舉村干部的訴求和能力生長提供了空間。對于村干部來說,自身合法性地位的獲得更多來自于村莊內(nèi)部而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,但同時,又要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來的各項任務(wù),這些任務(wù)雖然從工作難度和工作量上均比稅費時期小了很多,但仍是要花費時間和精力去做,鄉(xiāng)鎮(zhèn)理應(yīng)平等對待各個村。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目指標(biāo)分配中的不均衡引起的村干部反彈也就可以理解的了。村干部的反彈方式主要表現(xiàn)為集體聯(lián)合抵制的形式,抵制的對象多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的各項行政事務(wù)(1)。第二,對于中心村來說,因在短時間內(nèi)承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量的項目支持,村莊公共品供給質(zhì)量確實得到明顯提升,但與此相悖的是,村級治理卻陷入行政與治理尖銳對立之中。質(zhì)言之,中心村的治理遭遇,集中表現(xiàn)在政府行政意志表達對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯的沖擊上。首先,行政意志表達與村干部的迎檢壓力。中心村包含了多個亮點內(nèi)容,上級政府針對具體政策執(zhí)行的檢查被多數(shù)安排在中心村,同時,當(dāng)亮點內(nèi)容得到上級政府肯定,并號召其他單位學(xué)習(xí)或是向更高級政府匯報時,接受檢查、參觀學(xué)習(xí)的機會也就更多(2)。村級則要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好迎檢工作。對村干部而言,項目建設(shè)由本村村民受益,也能因改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件而得到村民的支持進而鞏固自身的體制性身份。但項目建成后的迎檢卻不同,村民并不會因此獲得直接收益。同時因為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村,村民和村干部的配合程度并不構(gòu)成能否得到后續(xù)項目的決定因素,但迎檢還是要參加,要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排扮演在其中的角色,對于村干部而言,迎檢沒有收益但卻是不得不參加的任務(wù)。即便是應(yīng)付,迎檢還是占去了村級組織大量的時間、財力和物力,村莊治理能力并沒有得到相應(yīng)提升。其次,行政績效的追求與鄉(xiāng)村治理實際之間的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中心村打造過程中,遵循短期見效原則,即要在短期內(nèi)完成項目建設(shè)、以最快的速度達到宣傳和獲得上級重視的目的,否則,當(dāng)某項政策的風(fēng)頭一過,自身依照上級政策意圖打造的亮點和特色也就失去了創(chuàng)新的意義。同時項目資金本身就有時效性,當(dāng)鄉(xiāng)村兩級無法及時處理矛盾糾紛而導(dǎo)致項目無法正常按期完成時,作為項目業(yè)主的縣職能部門有權(quán)收回項目,而將項目資金投放在其他能夠落地的村莊,也就是出現(xiàn)項目漂移現(xiàn)象。但作為中心村的項目實施,因其體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造亮點的意志,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會盡力避免項目漂移的出現(xiàn)。但另一方面,改革開放之后,隨著具有一元性的國家權(quán)力從村莊中部分退出,農(nóng)村社區(qū)中的權(quán)屬安排越來越呈現(xiàn)出一種混合狀態(tài),即綜合了國家、村組織、村莊社會、村民個體等多方面及其交互磨合和博弈過程的復(fù)雜形態(tài)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府短期見效的預(yù)期顯然與鄉(xiāng)村治理實踐的復(fù)雜性不相容。而后稅費時期治理資源和治理能力的弱化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效的治理手段。由此,“花錢買平安”成為最可行也最快捷的選擇。但是這種處理問題的方式并沒有給村莊社會中的有效治理提供幫助,且既有方式具有示范性,在此后的問題處理中,會有越來越多的村民站出來,要價越來越高,矛盾處理所需要的成本也就越來越大。再次,行政意志表達與村干部配合之間的矛盾。村莊公共設(shè)施條件因為政府集中打造而得到較大改善,應(yīng)該能夠得到村干部的積極支持和配合,但問題并非如此;相反,情況反而更為契合經(jīng)驗事實,即項目越多,村干部的配合程度越低。這一方面與上述兩點相關(guān),日益沉重的迎檢壓力和矛盾處理任務(wù)無疑對村干部工作的積極性造成影響,另一方面,與當(dāng)前項目下鄉(xiāng)的基層實踐邏輯、中心村具有的特殊性以及村干部所處的結(jié)構(gòu)性位置相關(guān)聯(lián)。村莊被選為中心村,且一旦項目開始投放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按照規(guī)劃做下去,否則更改規(guī)劃或是更改中心村,需要承擔(dān)的成本往往很大。對于中心村來說,不僅不用為項目指標(biāo)的獲得而努力,還會獲得項目長期投入的確定預(yù)期。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,村干部對村莊內(nèi)部事務(wù)更加熟悉,且更容易開展工作,從而中心村村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的位置就顯得格外重要。對于中心村村干部來說,一方面洞悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打造亮點的心理,同時也清楚本村項目實施對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意義所在。而另一方面,隨著國家從村莊的逐漸退出以及村民自治的制度環(huán)境,導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村干部權(quán)力位置的支持力度、監(jiān)督和管控力度降低。從而產(chǎn)生的后果是,中心村村干部并無配合政府工作的積極性,反而暗中抵制以獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益讓渡,而這顯然相悖于有著強烈的行政意志訴求和自利性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需相去甚遠(yuǎn)。有學(xué)者將稅費時代末期出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理困境的生成機制概括為“行政消解自治”,所謂“行政消解自治”是指作為國家正規(guī)權(quán)力體系最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成諸多硬性指標(biāo)任務(wù),以行政力量消解了村民自治的基層實踐基礎(chǔ),使村民自治流于形式。項目下鄉(xiāng)背景下,中心村遭遇到的治理困境從表面形式上看雖然與上述“行政消解自治”的表達類似,但在內(nèi)在機制上,卻呈現(xiàn)出不同的邏輯。在中心村打造過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非基于壓力性體制之下自上而下承擔(dān)的行政任務(wù),而是在現(xiàn)有制度環(huán)境和項目制安排下的自利性表達,相對于以往的行政任務(wù)執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有了更高的積極性和能動性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性表達對村莊治理的影響,不僅反映在對村干部的角色定位上,還反映在村莊治理的內(nèi)在需要和運作邏輯上;資源的不對等分布產(chǎn)生權(quán)力,相對于村莊而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑更接近也更易于獲得自上而下的項目指標(biāo),中心村遭遇的治理困境是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助項目指標(biāo)實現(xiàn)自身訴求時的行政行為表達與原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的沖突。第三,項目指標(biāo)分配的不均衡背后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入支持力度、介入村莊治理力度的非均衡,是鄉(xiāng)村兩級關(guān)系的非均衡表達。項目下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系重構(gòu)是以后稅費時期鄉(xiāng)村關(guān)系形態(tài)為基礎(chǔ)展開的。在不同的歷史時段,因為需要回應(yīng)的具體問題、所面臨的制度環(huán)境和境遇不同,導(dǎo)引出不同形態(tài)特征的鄉(xiāng)村互動關(guān)系。建國之后的前30年中,通過人民公社體制,鄉(xiāng)村之間以行政指令關(guān)系為主,這符合當(dāng)時的國情并服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo);改革開放后,人民公社體制瓦解,基層政權(quán)只能通過鄉(xiāng)村之間的利益共謀關(guān)系來進行稅費征收;取消農(nóng)業(yè)稅后,在可支配資源不足的情況下,為了完成工作任務(wù),鄉(xiāng)村之間只能維系著情感協(xié)作關(guān)系。上述關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的三階段呈現(xiàn)雖說是理想類型意義上的判斷,但也較為準(zhǔn)確地把握了鄉(xiāng)村關(guān)系尤其是后稅費時期鄉(xiāng)村關(guān)系維系的內(nèi)在機制。在項目下鄉(xiāng)背景下,村莊社會對項目指標(biāo)的強需求以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于自身意志實現(xiàn)的指標(biāo)分配,共同構(gòu)筑了以項目指標(biāo)分配為基本要件的鄉(xiāng)村關(guān)系形態(tài)。但從上文論述中可知,以資源分配為紐帶構(gòu)筑的鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)非均衡性特質(zhì),但無論是對于中心村還是非中心村,這種