20世紀(jì)80年代美國國防部改革美國軍事制度的法律

20世紀(jì)80年代美國國防部改革美國軍事制度的法律

高效靈活的軍事體系是大國贏得競爭的優(yōu)勢(shì)。第二次世界大戰(zhàn)以后,美國屢次調(diào)整軍事制度,以維持強(qiáng)大的軍事力量。在里根上臺(tái)之時(shí),隨著蘇聯(lián)的威脅日益加大,美國的判斷是,美國在競爭中居于劣勢(shì),形勢(shì)對(duì)美不利。目前學(xué)術(shù)界對(duì)這一議題的研究多從國會(huì)的決策、參謀長聯(lián)席會(huì)議和軍政關(guān)系等角度進(jìn)行探討。研究這一法案,一方面有利于整體上把握美國軍事制度變遷的邏輯,理解國家與社會(huì)、文官與軍方、各軍種之間的沖突和協(xié)作;另一方面,有利于探究當(dāng)前美國安全政策制定的過程,在宏觀和微觀兩個(gè)層次上窺測(cè)美國安全政策的全貌。本文將對(duì)這一歷史事件進(jìn)行分析,著重探討這一法案的背景、過程和內(nèi)容,以拓展我們對(duì)美國軍事制度變遷的理解。一西方國家軍事制度的弊端在越南戰(zhàn)爭之后,美國在海外使用武力又經(jīng)歷了一系列的挫折,這些挫折反映了美國軍事制度的一些弊端和問題。軍事行動(dòng)失利的陰影深刻影響著軍事制度變革的走向,也塑造著美軍的軍事學(xué)說。其時(shí),有些文官部門已經(jīng)意識(shí)到了這些制度問題,并積極推動(dòng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。整體而言,美國國防部的問題主要集中在以下三個(gè)領(lǐng)域。(一)影響國家安全政策的制度因素。在這3從美國革命起始,防范軍事部門和軍事力量過于強(qiáng)大一直是美國的政治傳統(tǒng),這一傳統(tǒng)則來源于美國國父們對(duì)軍隊(duì)威脅共和與憲政的恐懼。所以,在很長時(shí)間內(nèi),美國維持了最低限度的軍備,軍事制度也非常簡單。19世紀(jì)以來,軍事專業(yè)主義慢慢興起,成為歷史的新潮流。1隨著軍事專業(yè)體制產(chǎn)生,軍人成為一種職業(yè),軍事制度成為一個(gè)國家中具有強(qiáng)大影響力的組織機(jī)構(gòu)。在同一時(shí)期,美國也受到軍事專業(yè)主義這一歷史潮流的影響,其軍事制度和軍事力量開始慢慢擴(kuò)張。特別是在美西戰(zhàn)爭中,軍事專業(yè)主義開始抬頭,成為塑造當(dāng)時(shí)軍事制度的推動(dòng)力。然而,由于受到美國自由主義傳統(tǒng)、保守憲法,以及重商主義的制約,軍事專業(yè)主義并未威脅到美國的政治制度。美國參加第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著軍事組織的擴(kuò)張,軍隊(duì)的影響力迅速膨脹,成為影響國家安全政策的重要行為體。如何處理軍事與政治之間的關(guān)系,成為當(dāng)時(shí)最緊迫的時(shí)代課題。隨后,美國設(shè)立了參謀長聯(lián)席會(huì)議,旨在協(xié)調(diào)戰(zhàn)爭部和海軍部之間的紛爭。然而,“作為戰(zhàn)爭會(huì)議的替代者,參謀長聯(lián)席會(huì)議將他們的活動(dòng)及關(guān)注擴(kuò)大并超越了平常軍事的局限,延伸至外交、政治和經(jīng)濟(jì)的范圍。”20世紀(jì)80年代初,陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的影響力非常強(qiáng)大,各軍種主導(dǎo)著五角大樓。有學(xué)者就指出,“各軍種施加影響力更多的是為了保護(hù)其獨(dú)立性和特權(quán),而非發(fā)展從事現(xiàn)代戰(zhàn)爭的多軍種指揮能力。它們還挫傷促使軍隊(duì)、武器和系統(tǒng)協(xié)同一致的努力。”首先,引起各軍種間的競爭日趨激烈。由于各軍種都秉持利己主義的原則,為自身組織謀取利益和特權(quán),因而對(duì)資源和職能的爭奪日趨激烈。塞繆爾·亨廷頓(SamuelP.Huntington)在其研究中指出,在冷戰(zhàn)期間的美國,軍種與軍種、軍種與功能、功能與功能之間競爭的復(fù)雜矩陣代替了軍種與軍種競爭的單一模式。其次,導(dǎo)致參謀長聯(lián)席會(huì)議軟弱無力。從制度設(shè)計(jì)上來看,參謀長聯(lián)席會(huì)議創(chuàng)設(shè)的最初目的就是解決軍種至上主義,實(shí)現(xiàn)各軍種間的合作和協(xié)調(diào),以保障聯(lián)合作戰(zhàn)的成功。然而,現(xiàn)實(shí)中的制度運(yùn)作往往很難實(shí)現(xiàn)制度規(guī)劃時(shí)設(shè)想的預(yù)期。盡管歷次國防重組都旨在提升參謀長聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力,但在冷戰(zhàn)后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),參謀長聯(lián)席會(huì)議始終處于一種較弱的模式中,受到軍種至上主義的挑戰(zhàn)。第三,威脅到文官控制。在第二次世界大戰(zhàn)后的歷次國防重組中,加強(qiáng)文官控制始終是最核心的任務(wù)。到1980年代,軍種至上主義的趨勢(shì)越發(fā)明顯,并造成了文官與軍方之間的沖突。文官與軍方之間沖突的直接結(jié)果就是形成制度的功能失調(diào)(dysfunction),導(dǎo)致美軍在伊朗人質(zhì)危機(jī)的營救行動(dòng)等軍事行動(dòng)中受挫。洛克在論述到這一現(xiàn)象時(shí)指出:“決策變得如此復(fù)雜,權(quán)力機(jī)構(gòu)如此強(qiáng)大而自閉,權(quán)力體系如此混亂,指揮體系如此繁雜,以至于軍方領(lǐng)導(dǎo)層屢次令這個(gè)國家走向失敗?！?二)美國在哈薩克斯坦戰(zhàn)爭中的軍種需求越南戰(zhàn)爭后,美國經(jīng)歷了一系列海外軍事行動(dòng),這些軍事行動(dòng)包括1979~1981年的伊朗人質(zhì)危機(jī)中的營救行動(dòng)、1983年在黎巴嫩的撤退行動(dòng)與入侵格林納達(dá)等,美軍在這些海外軍事行動(dòng)中的糟糕表現(xiàn)暴露出美軍指揮體系和作戰(zhàn)體系的一系列問題。長久以來,美國一直是伊朗巴列維王朝的堅(jiān)定支持者。1978年,伊朗發(fā)生革命,以霍梅尼為首的什葉派推翻巴列維王朝,并于1979年建立新政府。同年,伊朗扣押了66名(后有部分人質(zhì)獲釋或者逃跑,最后剩余53人)美國外交官和平民,引起了所謂的“伊朗人質(zhì)危機(jī)”。這一危機(jī)從1979年11月4日持續(xù)到1981年1月20日,時(shí)間長達(dá)444天。1980年,美國和伊朗新政府展開了針對(duì)這一危機(jī)的談判,但是最后談判失敗。最終美國決定采取跨軍種的秘密營救行動(dòng),代號(hào)為“沙漠一號(hào)”(DesertOne)。從營救過程來看,雖然軍方組織、計(jì)劃和訓(xùn)練了六個(gè)月,但是行動(dòng)結(jié)果卻以失敗告終。在這次行動(dòng)中,八架直升機(jī)只有六架抵達(dá)目的地,一架直升機(jī)與一架C-130s運(yùn)輸機(jī)相撞,八名美軍官兵陣亡。從營救行動(dòng)的執(zhí)行過程來看,美國在伊朗人質(zhì)危機(jī)中的失敗,最根本的原因在于其指揮體系存在問題,這主要表現(xiàn)在三個(gè)主要方面。首先,各軍種之間缺乏聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。盡管在營救行動(dòng)中,美國空軍作戰(zhàn)管制小隊(duì)(U.S.AirForceCombatControlTeam)發(fā)揮了重要的作用,其次,政策制定系統(tǒng)存在缺陷。政策制定對(duì)軍事行動(dòng)至為重要,如果政策制定存在問題,則行動(dòng)很難成功。在伊朗人質(zhì)危機(jī)中,美國政策制定出現(xiàn)了問題,導(dǎo)致營救行動(dòng)缺乏指導(dǎo)。一方面,缺乏有效的應(yīng)急方案。由于應(yīng)急方案的缺乏,在營救行動(dòng)中,無法應(yīng)對(duì)意外狀況和偶發(fā)事件,造成既有預(yù)案無法執(zhí)行,新方案難以見效。另一方面,政策制定人員缺乏必要的專業(yè)技能。由于第二次世界大戰(zhàn)后美國參與的軍事行動(dòng)規(guī)模較大,在應(yīng)對(duì)小規(guī)模軍事行動(dòng)或者營救行動(dòng)時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足,政策制定人員缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn),因而其指定的政策預(yù)案往往難以考慮周全,這容易導(dǎo)致營救行動(dòng)失敗。再次,指揮體系的職責(zé)不明。在“沙漠一號(hào)”行動(dòng)中,美軍的跨軍種營救行動(dòng)沒有建立指揮和控制程序,更缺乏清晰的職責(zé)體系。從以上論述來看,美國在越南戰(zhàn)爭后的軍事行動(dòng)中,各軍種之間很難實(shí)現(xiàn)聯(lián)合行動(dòng)。歸根結(jié)底,這一問題的癥結(jié)在美國的軍事制度上,即陸軍、海軍和空軍三個(gè)軍種之間是獨(dú)立的,很難在軍事行動(dòng)中達(dá)成統(tǒng)一。也就是說,美國的軍事組織出現(xiàn)了問題,這些組織問題限制了美國在海外軍事行動(dòng)的成效。(三)越南戰(zhàn)爭對(duì)美國軍事學(xué)說的影響軍事學(xué)說是指導(dǎo)一個(gè)國家建設(shè)和使用其軍事力量的指導(dǎo)原則。在現(xiàn)實(shí)中,隨著內(nèi)外環(huán)境的變化,軍事學(xué)說需要不斷調(diào)整和修正。而軍事學(xué)說的調(diào)整,勢(shì)必對(duì)軍事制度做出一定的改革,以適應(yīng)其需求。越南戰(zhàn)爭后,美軍進(jìn)行了長時(shí)間的反思,以避免歷史悲劇重演,美國的軍事學(xué)說也慢慢發(fā)生變化。到里根政府時(shí)期,美國對(duì)其陸軍、海軍、空軍和核力量的軍事學(xué)說進(jìn)行了調(diào)整,新的軍事學(xué)說逐漸形成。首先,陸軍形成了新的軍事學(xué)說。越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)和失利都與陸軍秉持的軍事學(xué)說密切相關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為,陸軍錯(cuò)誤地將第二次世界大戰(zhàn)中美國在歐洲的常規(guī)戰(zhàn)爭模式移植到越南戰(zhàn)爭的戰(zhàn)場(chǎng)上去,然而越南戰(zhàn)爭更大程度上是一場(chǎng)“反叛亂(counterinsurgency)”,陸軍錯(cuò)誤的軍事學(xué)說直接導(dǎo)致了越南戰(zhàn)爭的悲劇。其次,海軍的軍事學(xué)說也有所變化。影響到海軍軍事學(xué)說的因素不僅來自于軍方內(nèi)部,更多來自于蘇聯(lián)的威脅。因而,如何應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)海軍日益增長的威脅,這就成為美國海軍軍事學(xué)說必須應(yīng)對(duì)的問題。從內(nèi)容來看,當(dāng)時(shí)對(duì)美國海軍軍事學(xué)說的討論主要集中在兩個(gè)方面:保持多大規(guī)模的海軍與如何使用海軍力量。在海軍規(guī)模上,里根上臺(tái)以后,主張大力發(fā)展海軍,增強(qiáng)海軍力量。在軍事學(xué)說上,里根政府提出了強(qiáng)勢(shì)的海軍軍事學(xué)說,即“海上打擊”(SeaStrike)方案,主張對(duì)蘇聯(lián)在全球的海軍基地,以及能夠發(fā)動(dòng)第二輪空中打擊的航空母艦進(jìn)行進(jìn)攻性行動(dòng)。再次,空軍也調(diào)整了其軍事學(xué)說。越南戰(zhàn)爭同樣深刻影響了美國空軍的軍事學(xué)說。在越南戰(zhàn)爭中,美國秉持常規(guī)戰(zhàn)爭的軍事學(xué)說,空軍的作用被綁定和固化,缺乏與其他軍種的有效協(xié)同。隨后,空軍內(nèi)部也對(duì)其軍事學(xué)說進(jìn)行反思,并推出新的學(xué)說。1984年,新版《空軍手冊(cè)》出臺(tái),手冊(cè)總結(jié)了“贖罪日戰(zhàn)爭”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),并指出美國空軍需要各軍種及分支之間密切配合,推動(dòng)它們之間的互相融合。最后,核力量的新軍事學(xué)說形成。核力量一直是美國威懾蘇聯(lián),維持其國家安全的支柱。尼克松上臺(tái)后,逐漸將美國原來的核戰(zhàn)略由“純威懾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)威懾”,里根政府同樣延續(xù)了這一核戰(zhàn)略,并在此基礎(chǔ)上形成了自己特有的軍事學(xué)說。里根政府首先確立了打核戰(zhàn)爭,同時(shí)要保證“打贏核戰(zhàn)爭”的原則,謀求獲得戰(zhàn)略核優(yōu)勢(shì)。二對(duì)改革的建議隨著美國軍事制度屢屢暴露出問題,美軍內(nèi)外高層領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到了這些問題,并積極奔走,呼吁對(duì)其進(jìn)行改革。從過程來看,美國軍事制度改革起始于軍方內(nèi)部,最終在國會(huì)內(nèi)經(jīng)過辯論、博弈,最后形成了制度改革的最終國防法案。(一)政府內(nèi)部對(duì)國防重組的態(tài)度1982年2月3日,時(shí)任參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的戴維·瓊斯(DavidJones)在眾議院軍事委員會(huì)的聽證會(huì)上指出:“我們的體系破裂了,我曾致力于從內(nèi)部改革它,但是我做不到。國會(huì)必須授權(quán)進(jìn)行必要的改革?！杯偹沟呐Σ⑽传@得太多國防部高層領(lǐng)導(dǎo)人的支持,特別是時(shí)任國防部長的卡斯帕·溫伯格(CasparWeinberger)。瓊斯最初努力爭取他的支持,但是溫伯格并不愿意過多介入到這一復(fù)雜的政治斗爭中去。從當(dāng)時(shí)的國內(nèi)政治環(huán)境來看,溫伯格更多的注意力集中在里根政府的第一個(gè)國防預(yù)算。在國會(huì)內(nèi),也逐漸出現(xiàn)了一些支持國防重組的人物,這些核心人物對(duì)改革美國國防體制發(fā)揮了不可替代的作用。特別是退役上校阿奇·巴雷特(ArchieD.Barrett)進(jìn)入到眾議院軍事委員會(huì)后,(二)海上改革的目標(biāo)盡管瓊斯的努力引起了廣泛關(guān)注,并逐漸獲得了國會(huì)的大力支持,但是國防部仍然強(qiáng)硬地抵制對(duì)參謀長聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行任何形式的改革。特別是瓊斯退休以后,約翰·維西(JohnVessey)繼任,他與新任空軍參謀長查爾斯·蓋布里埃爾(CharlesGabriel)、新任海軍作戰(zhàn)部長詹姆斯·沃特金斯(JamesWatkins)都強(qiáng)烈反對(duì)改革參謀長聯(lián)席會(huì)議的制度形式,參謀長聯(lián)席會(huì)議中只有陸軍參謀長梅耶支持改革。然而,1983年美國在黎巴嫩首都貝魯特的悲劇和入侵格林納達(dá)行動(dòng)中暴露出來的問題改變了重組國防的歷史進(jìn)程,這兩次事件增強(qiáng)了國會(huì)中致力于推動(dòng)改革者的決心。與此同時(shí),改革參謀長聯(lián)席會(huì)議制度的努力遭到了軍方的抵制,這其中就以海軍的反應(yīng)最為激烈。早在1947年《國家安全法》通過時(shí),海軍就是最大的反對(duì)者。在此次改革運(yùn)動(dòng)中,海軍仍然扮演著這一角色。時(shí)任海軍部長的約翰·萊曼(JohnLehman)強(qiáng)烈反對(duì)任何改革,他認(rèn)為增強(qiáng)統(tǒng)一指揮官的權(quán)力“將令防務(wù)結(jié)構(gòu)一團(tuán)糟”。從目標(biāo)上來看,此次改革的預(yù)設(shè)目標(biāo)眾多。第一,是否增設(shè)一個(gè)參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席。以瓊斯為代表的改革者主張?jiān)黾右粋€(gè)參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席,以更好地輔助參謀長聯(lián)席會(huì)議主席行使職能。這一請(qǐng)求遭到軍方的反對(duì),各軍種認(rèn)為這會(huì)增加參謀長聯(lián)席會(huì)議主席與各軍事部門參謀長之間的隔閡。一方面,如果這個(gè)副主席被設(shè)定為主席之下、各軍種參謀長之上的第二高官員,各軍種恐懼由從屬于一個(gè)強(qiáng)有力的集權(quán)人物,轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在從屬于兩個(gè)可能競爭的人物;另一方面,各軍種認(rèn)為這也將面臨參謀長聯(lián)席會(huì)議的副主席來自于哪一個(gè)軍種的難題,這會(huì)打破陸?？杖娫械钠胶?。第二,是否設(shè)立國家軍事顧問委員會(huì)。梅耶提出設(shè)立一個(gè)國家軍事顧問委員會(huì)(NationalMilitaryAdvisoryCouncil)來替代參謀長聯(lián)席會(huì)議主席,這一提議遭到各方的強(qiáng)烈批評(píng)。這些批評(píng)主要是基于三方面:第一,國家軍事顧問委員會(huì)并不能解決問題,各軍種參謀長將只負(fù)責(zé)各軍種的訓(xùn)練和裝備,不再具備參謀長聯(lián)席會(huì)議的權(quán)威,以針對(duì)各軍種問題提出各種政策;更有甚者,這一委員會(huì)成員缺乏軍事行動(dòng)的責(zé)任,將會(huì)被文官?zèng)Q策者忽視。第二,國家軍事顧問委員會(huì)成員缺乏現(xiàn)實(shí)世界中軍人的知識(shí)。第三,國家軍事顧問委員會(huì)將會(huì)增加各軍種之間的競爭。第三,是否增強(qiáng)參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力。在以往歷次國防重組中,提升參謀長聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力都是重要目標(biāo)。在1958年《國防部重組法》中,參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力也有所提升,但是卻遠(yuǎn)不能發(fā)揮其應(yīng)有職能。在此次國防改革運(yùn)動(dòng)中,改革者主張?zhí)嵘齾⒅\長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力,將其職能定位于總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問。這一提議遭到海軍的強(qiáng)烈反對(duì)。海軍認(rèn)為,這一行為很可能給予參謀長聯(lián)席會(huì)議主席過多的權(quán)力,從而威脅到文官控制的原則。究其根本,以海軍為代表的軍方與國會(huì)中的一些議員擔(dān)憂建立一個(gè)類似德國參謀本部的制度。第四,是否提升地區(qū)總司令的權(quán)力,并促進(jìn)其與參謀長聯(lián)席會(huì)議的合作。參謀長聯(lián)席會(huì)議的制度設(shè)計(jì)本就旨在解決各軍種間的競爭。從美國軍事制度變遷的過程來看,參謀長聯(lián)席會(huì)議是一個(gè)從軍種至上主義走向各軍種聯(lián)合的過程。瓊斯認(rèn)為應(yīng)該提升地區(qū)總司令的權(quán)威,增進(jìn)其與參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的交流和溝通。(三)個(gè)副主席的法案在1984年,國會(huì)中通過了一些決議案,國防部內(nèi)部也自主進(jìn)行了一系列改革,但總體來說,這一年的改革并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1985年10月,戈德華特和納恩組織了一個(gè)周末聚會(huì),邀請(qǐng)傾向于支持改革的軍界知名將領(lǐng)參加。在這一聚會(huì)上,戈德華特和納恩決定將洛克的研究公布,為了保持距離和靈活性,這個(gè)報(bào)告是以工作人員報(bào)告,而非委員會(huì)報(bào)告的形式公布。在這一年還有另外一個(gè)重大進(jìn)展:威廉·克羅(WilliamCrowe)接替維西就任參謀長聯(lián)席會(huì)議主席。由于在具體工作中克羅深深感受到受到各方掣肘,難以有效地履行其職能,所以他很快傾向于支持改革參謀長聯(lián)席會(huì)議。鑒于自身所處的微妙境地,克羅僅僅公開表示支持設(shè)置一個(gè)參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席。然而,從本質(zhì)上來看,他已經(jīng)占到改革者的一邊。10月24日,阿斯平推動(dòng)眾議院軍事委員會(huì)提出了改革參謀長聯(lián)席會(huì)議的H.R.3622號(hào)法案,規(guī)定參謀長聯(lián)席會(huì)議主席是總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問,設(shè)置一個(gè)副主席,并且通過變革人事體系來鼓勵(lì)聯(lián)合行動(dòng)。眾議院在11月20日通過了這一法案。1986年年初,戈德華特和納恩起草了一個(gè)修正案,然而這一修正案遭到海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海軍和陸軍的強(qiáng)烈反對(duì)。3月6號(hào),參議院進(jìn)行投票,出人意料的是,這一修正案竟然一致通過。在這一時(shí)期,里根逐漸堅(jiān)定其立場(chǎng),支持對(duì)參謀長聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行改革。在此影響下,溫伯格逐漸轉(zhuǎn)變了態(tài)度,管理與預(yù)算辦公室(TheOfficeofManagementandBudget)等機(jī)構(gòu)也逐漸轉(zhuǎn)變了態(tài)度,反對(duì)改革的力量逐漸被削弱。在此之后,國會(huì)中也轉(zhuǎn)變了風(fēng)向,爭論的議題由是否需要一個(gè)法案轉(zhuǎn)向需要一個(gè)什么樣的法案。隨后,在洛克、里克·菲恩(RickFinn)和杰夫·史密斯(JeffSmith)三人的努力下,法案的最終形式確定。3月28日,最終的法案被定名為S.2295,并提交給參議院軍事委員會(huì)。在參議院,有少數(shù)議員對(duì)這一法案提出了一些批評(píng)。國家安全委員會(huì)和國防部等部門都對(duì)這一法案提出了修改建議,海軍更是在國會(huì)內(nèi)外游說,激烈批評(píng)這一法案。4稍后,參議院決定在5月7日對(duì)這一法案進(jìn)行表決。納恩婉拒了將此法案冠之為“戈德華特-納恩”的努力,并力主將其命名為1986年《巴里·戈德華特國防改組法》。5月7日,這一法案在參議院以95∶0獲得通過。較之參議院,眾議院中提出法案的過程相對(duì)平靜。在一系列聽證會(huì)的基礎(chǔ)上,2月26日,阿斯平、尼科爾斯、艾克·斯凱爾頓(IkeSkelton)和其他改革者分別提出了四個(gè)法案。3月11日,在尼科爾斯的主張下,這四個(gè)法案合并為一個(gè)法案,命名為H.R.4370。盡管參議院和眾議院提出的法案主題相同,但是這兩個(gè)法案存在200多個(gè)明顯的分歧,以及1000多個(gè)措辭上的差異。三國防部的歷史走向和政策演變《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國軍事制度史上具有重要意義的一部法律,它不僅對(duì)一系列美國軍事制度進(jìn)行了調(diào)整,重組了國防部的權(quán)力結(jié)構(gòu),而且深刻影響著此后美國軍事制度的歷史走向和軍事政策演變。整體來看,《戈德華特-尼科爾斯改組法》主要在加強(qiáng)文官權(quán)威,提升參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力,授權(quán)給聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部,加強(qiáng)各軍種間的聯(lián)合、提升國防部效率四個(gè)方面做出了調(diào)整。(一)國防部領(lǐng)導(dǎo)的書面政策指南加強(qiáng)文官權(quán)威是美國軍事制度改革的核心內(nèi)容之一,也是歷次國防重組的重點(diǎn)內(nèi)容。在此次國防重組中,加強(qiáng)文官權(quán)威,保證其完全控制軍方,乃是其軍事制度改革的前提。《戈德華特-尼科爾斯改組法》對(duì)國防部的組成部分重新進(jìn)行了界定,并規(guī)范了各組成部分的權(quán)力和職能,以提升文官的權(quán)威。首先,重新界定國防部長和國防部副部長的權(quán)力和職責(zé)。該法規(guī)定:“國防部長在聽取參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的建議并在其協(xié)助下,應(yīng)每年向國防部各部門領(lǐng)導(dǎo)提供書面政策指南,以便他們準(zhǔn)備與審查各自部門的計(jì)劃建議和預(yù)算申請(qǐng)。這些建議指南應(yīng)包括對(duì)以下列內(nèi)容的指導(dǎo):(1)國家安全目標(biāo)和政策;(2)軍事任務(wù)的優(yōu)先順序;(3)在這些建議的有效期內(nèi)計(jì)劃得到的資源水平。”另外,法案還規(guī)定:“在得到總統(tǒng)的批準(zhǔn),并與參謀長聯(lián)席會(huì)議主席協(xié)商后,國防部長應(yīng)該每年向參謀長聯(lián)席會(huì)議提供書面政策指南,以便其準(zhǔn)備和審查應(yīng)急計(jì)劃?！逼浯?調(diào)整國防部長辦公室。國防部長辦公室是協(xié)調(diào)文官部門和各軍事部門的重要組織部門。該法案規(guī)定,國防部長管轄下的各軍事部部長應(yīng)該與國防部長辦公室密切合作,以有效地實(shí)施國防部長的指揮、指導(dǎo)和控制,這有利于提升文官的控制。再次,加強(qiáng)對(duì)國防部的審計(jì)。法案規(guī)定設(shè)置一名審計(jì)長,其職責(zé)是:“(1)執(zhí)行國防部長的命令,履行所需的預(yù)算與財(cái)務(wù)職能與職責(zé),行使所需的預(yù)算與財(cái)務(wù)權(quán)力。(2)監(jiān)督與知道國防部預(yù)算評(píng)估的準(zhǔn)備工作。(3)制定與下列組織與管理事宜有關(guān)時(shí)須遵循的原則、政策和程序,并監(jiān)督其實(shí)施:預(yù)算的準(zhǔn)備與實(shí)施;財(cái)務(wù)、成本、營業(yè)與資本財(cái)產(chǎn)的合算;進(jìn)展與統(tǒng)計(jì)報(bào)告的撰寫。(4)制定與國防部管理的資金的花費(fèi)與聚集有關(guān)的政策和程序,并監(jiān)督其實(shí)施。(5)制定本款第一至第四項(xiàng)所涉及事宜的統(tǒng)一術(shù)語、分類和程序?！?二)《戈華特-尼科爾斯兩組法》為參謀部提供了嚴(yán)格的規(guī)制提升參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)威是此次軍事制度改革最為核心的議題,也是此次國防重組過程中受到批評(píng)和阻力最大的議題。這一議題包括直接提升參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力,增設(shè)一名參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席與調(diào)整聯(lián)合參謀部三個(gè)方面。第一,直接提升參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》首次以法律形式規(guī)定,“參謀長聯(lián)席會(huì)議主席是總統(tǒng)、國家安全委員會(huì)和國防部長的首席軍事顧問?！钡诙?增設(shè)一名參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席。在此次軍事制度改革中,對(duì)是否設(shè)立一名參謀長聯(lián)席會(huì)議副主席的爭論也非常激烈。由于各軍種擔(dān)憂主席和副主席存在競爭,以及擔(dān)憂這一職位的設(shè)置可能打破各軍種在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的平衡,所以強(qiáng)烈反對(duì)設(shè)置這一職位。為了打消這些顧慮,《戈德華特-尼科爾斯改組法》對(duì)這一職位做出了嚴(yán)格的限制。法案規(guī)定,參謀長聯(lián)席會(huì)議主席和副主席不得是同一軍種的成員;但是總統(tǒng)可以在有限的時(shí)間內(nèi)避免這一限制,以便實(shí)現(xiàn)主席和副主席的平穩(wěn)交接。第三,調(diào)整聯(lián)合參謀部。在1958年《國防重組法》中,參謀長聯(lián)席會(huì)議主席實(shí)現(xiàn)了對(duì)聯(lián)合參謀部的控制。此次國防重組則進(jìn)一步提升了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席對(duì)聯(lián)合參謀部的控制。該法案規(guī)定“參謀部長聯(lián)席會(huì)議主席負(fù)責(zé)管理聯(lián)合參謀部及其主任。聯(lián)合參謀部應(yīng)履行主席規(guī)定的職責(zé)并按主席規(guī)定的程序履行其職能?！睂?duì)其職能,法案規(guī)定國防部長應(yīng)該確保聯(lián)合參謀部的獨(dú)立性,使其能支持參謀長聯(lián)席會(huì)議主席完成其職能。綜合以上三個(gè)方面來看,此次國防重組通過直接提升參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力,設(shè)置一名副主席與調(diào)整聯(lián)合參謀部三個(gè)方面,整體上提升了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)威。這些舉措令參謀長聯(lián)席會(huì)議主席成為影響美國國家安全政策制定和執(zhí)行的重要角色,并深刻影響到后來美國的外交政策。(三)《規(guī)范》第20條第4款是聯(lián)合作戰(zhàn)鼓勵(lì)軍隊(duì)建設(shè)伊朗人質(zhì)事件之后,鑒于軍方的糟糕表現(xiàn),國會(huì)推動(dòng)設(shè)立了聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部,加強(qiáng)各軍種之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。然而,這一新制度建立后,其職能混亂,與各軍種、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席以及文官部門的關(guān)系混亂,難以有效發(fā)揮其作用。在此次國防重組過程中,是否提升聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部的權(quán)力是另外一個(gè)爭論焦點(diǎn)。《戈德華特-尼科爾斯改組法》規(guī)定提升作戰(zhàn)司令部的權(quán)力,調(diào)整了其與各軍種、參謀長聯(lián)席會(huì)議以及文官部門的關(guān)系。第一,對(duì)作戰(zhàn)司令部與各軍種之間的權(quán)力關(guān)系做出規(guī)范。一般情況下,聯(lián)合與特種作戰(zhàn)司令部的指揮系統(tǒng)為,從總統(tǒng)到國防部長,再到作戰(zhàn)司令部司令?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》明文規(guī)定,“各軍種部長應(yīng)把其所轄的一切部隊(duì)都配屬給聯(lián)合和特種作戰(zhàn)司令部,或配屬給北美防空司令部的合眾國部分,以執(zhí)行分配給這些司令部的任務(wù)。……除非國防部長另有指示,聯(lián)合作戰(zhàn)司令部轄區(qū)內(nèi)的一切軍隊(duì)都應(yīng)該歸屬于司令部司令,并由其指揮。只有當(dāng)國防部長做出規(guī)定時(shí),上一句的規(guī)定才適用于特種作戰(zhàn)司令部的所屬部隊(duì)?！钡诙?調(diào)整作戰(zhàn)司令部與參謀長聯(lián)席會(huì)議的關(guān)系。在此次國防部重組的討論階段,以瓊斯為代表,支持改革者認(rèn)為應(yīng)該提升聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部的權(quán)力,增進(jìn)其與參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的聯(lián)系。最終,這次國防重組調(diào)整了作戰(zhàn)司令部與參謀長聯(lián)席會(huì)議之間的關(guān)系,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,參謀長聯(lián)席會(huì)議主席成為聯(lián)合與作戰(zhàn)司令部和總統(tǒng)或國防部長溝通的重要渠道。法案規(guī)定,總統(tǒng)不僅可以通過參謀長聯(lián)席會(huì)議主席來溝通文官和作戰(zhàn)司令部之間的聯(lián)系,還可以“給參謀長聯(lián)席會(huì)議主席分配職責(zé),以協(xié)助總統(tǒng)和國防部長履行其指揮職能”。第三,調(diào)整作戰(zhàn)司令部與文官之間的關(guān)系。調(diào)整作戰(zhàn)司令部與文官的關(guān)系包含兩方面的內(nèi)容:一方面,提升作戰(zhàn)司令部的權(quán)力?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》對(duì)作戰(zhàn)司令部的職能做出了明確的規(guī)定,以確保作戰(zhàn)司令部的權(quán)威。該法案規(guī)定,作戰(zhàn)司令部司令對(duì)所屬司令部和部隊(duì)指揮、指導(dǎo)和控制有充足的權(quán)威,“國防部長應(yīng)該保證作戰(zhàn)司令部司令對(duì)該司令部所屬司令部和部隊(duì)擁有足夠的指揮、指導(dǎo)和控制權(quán),以便對(duì)其進(jìn)行有效地指揮?！?四)加強(qiáng)國防部的管理在國防部重組的討論階段,國防部的效率低下,各軍種、各部門之間的競爭和扯皮現(xiàn)象非常嚴(yán)重,因而提升國防部的效率也被看作是《戈德華特-尼科爾斯改組法》的議題之一。這一議題包含三個(gè)方面的含義。第一,加強(qiáng)資源利用,避免資源浪費(fèi)。在《戈德華特-尼科爾斯改組法》中,規(guī)定國防部長擁有保障共同供應(yīng)和服務(wù)活動(dòng)的權(quán)力,以保障國防部的共同供應(yīng)和服務(wù)活動(dòng),以提升資源利用效率。該法案規(guī)定,“只要國防部長認(rèn)為這樣做更有效、更經(jīng)濟(jì)或者效益更高,他就可以規(guī)定國防部的某一個(gè)局(署)從事一個(gè)以上軍種部所共有的供給或者服務(wù)活動(dòng)?！钡诙?加強(qiáng)對(duì)國防部的管理。《戈德華特-尼科爾斯改組法》提升了國防部長的權(quán)威,通過設(shè)置一些機(jī)構(gòu),加強(qiáng)了國防部長對(duì)國防部的管理。此外,該法案還積極推動(dòng)加強(qiáng)對(duì)人事的統(tǒng)一管理。例如,為了實(shí)現(xiàn)這一目的,該法案創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合專業(yè)軍官(JointSpecialtyOfficer),推動(dòng)統(tǒng)一的軍官隊(duì)伍建設(shè)。聯(lián)合專業(yè)軍官經(jīng)過參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的建議,經(jīng)國防部長選拔,由各軍種部長任命,以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合教育,推動(dòng)改革美軍軍官的選拔培養(yǎng)工作。第三,推動(dòng)各軍種之間的合作。摒除軍種至上主義,推動(dòng)各軍種之間的聯(lián)合,以推動(dòng)國防部的有效運(yùn)轉(zhuǎn),這是歷次改革的目的之一。從《戈德華特-尼科爾斯改組法》的內(nèi)容來看,該法同樣致力于縮減各軍種間的多余和重疊的職能,專注于各軍事部組織性和功能性的職能,這也就加強(qiáng)了各軍事部部長在政策、政策制定和財(cái)政管理等方面的作用。四海灣戰(zhàn)爭期間的作用作為國防部改革中的重要分界點(diǎn),將《戈德華特-尼科爾斯改組法》置于美國軍事制度演變的整個(gè)歷史中,可以發(fā)現(xiàn)其與以往歷次改革一脈相承?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》作為美國軍事制度變革歷史上具有劃時(shí)代意義的法律,它深遠(yuǎn)地塑造了美國的軍事制度,并深刻地影響了其后幾十年的防務(wù)政治。不可否認(rèn)的是,《戈德華特-尼科爾斯改組法》也存在一些問題,但是其深遠(yuǎn)意義不可忽視?？傮w來說,其影響主要集中在以下四個(gè)方面。第一,該法案加強(qiáng)了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的影響力?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》提升了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力,使之成為美國總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問。這改變了國防部內(nèi)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu),極大地提升了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的政策影響力,產(chǎn)生了強(qiáng)參謀長聯(lián)席會(huì)議主席模式。也就是說,相對(duì)于以往,參謀長聯(lián)席會(huì)議主席這一職位有可能產(chǎn)生軍事強(qiáng)人,對(duì)美國安全政策具有強(qiáng)大的影響