【地方政府債務(wù)管理研究6000字（論文）】

地方政府債務(wù)管理研究目錄TOC\o"1-3"\h\u4807一、引言 227197二、文獻(xiàn)綜述 225145（一）國內(nèi)外學(xué)者對地方政府債務(wù)管理模式的研究 217118（二）國內(nèi)外學(xué)者對地方債務(wù)風(fēng)險的研究 315382三、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的問題 424617（一）地方投融資活動缺乏約束，償債能力風(fēng)險增大 424876（二）隱形債務(wù)化解可能造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險 4288（三）專項(xiàng)債資金使用效率低，項(xiàng)目收益率虛高 514391（四）尚未健全多維度地方政府債務(wù)風(fēng)險評價體系 53658四、政策建議 66518（一）建立地方政府債務(wù)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制 64468（二）加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財政轉(zhuǎn)移支付 622501（三）采用聯(lián)合發(fā)行債券模式 718563（四）完善地方債務(wù)管理約束機(jī)制 732067參考文獻(xiàn) 8摘要當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境面臨持續(xù)放緩的壓力，地方政府債務(wù)總量仍在擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財政收入水平。地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)與償債能力不匹配，使得地方債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)并急劇上升。如何有效處理地方債務(wù)是當(dāng)前各級地方政府面臨的突出問題。本研究從國內(nèi)外地方債務(wù)風(fēng)險研究現(xiàn)狀的角度出發(fā)，指出我國在投融資活動、隱形債務(wù)化解、專項(xiàng)債管理和債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系四個方面的問題。本文得出政府舉債對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用正在弱化的結(jié)論，并提出了有效預(yù)防與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險管理；債務(wù)風(fēng)險一、引言近年來，為了彌補(bǔ)財政缺口，我國各級地方政府都不同程度借債，大量債務(wù)用于地方城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。我國地方政府的債務(wù)處置和管理也在強(qiáng)有力的監(jiān)督下逐漸規(guī)范化，然而因?yàn)椴煌瑓^(qū)域有較大的經(jīng)濟(jì)水平和財政收入等方面的區(qū)別，促使政府債務(wù)風(fēng)險存在顯著的地區(qū)差異，此外，在償債方面和化解地方債務(wù)風(fēng)險方面也有能力的差異，一些省份的債務(wù)償付能力差，償債壓力大，而且有債務(wù)資金運(yùn)營不恰當(dāng)、債務(wù)償還存在缺陷等問題。所以，應(yīng)該比較不同省份的地方債務(wù)風(fēng)險，揭示我國不同省份債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀及差異，可以為各地方政府提供相對應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險處置方案參考，這也是省際政府面臨的共同問題，可以幫助地方政府更有效地預(yù)防和化解債務(wù)風(fēng)險，更好的利用債務(wù)的積極作用促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二、文獻(xiàn)綜述（一）國內(nèi)外學(xué)者對地方政府債務(wù)管理模式的研究國外學(xué)者針對政府債務(wù)管理模式的研究要早于中國，研究結(jié)果相對成熟。大多數(shù)外國學(xué)者會根據(jù)不同國家的實(shí)踐去梳理描述債務(wù)管理模式。Ter-Minassian和Graig（1997）對比了全球53個國家和地區(qū)債務(wù)管理情況，將債務(wù)管理模式大致歸納為四種類型：市場約束、合作談判、行政控制和規(guī)則約束。Inman（2003）認(rèn)為強(qiáng)大而高效的中央政府、優(yōu)化的地方政府預(yù)算、健全的銀行體系、成熟的資本和土地市場是地方政府債務(wù)市場約束管理模式適用的先決條件，反之要利用行政或法規(guī)措施遏制地方政府的借債。Singh和Plekhanov（2005）認(rèn)為，在系統(tǒng)約束型模式下，地方政府債務(wù)管理主要基于指標(biāo)，例如地方預(yù)算赤字上限、償債能力指數(shù)、公共支出水平以及債務(wù)上限等。另一方面，國內(nèi)學(xué)者對我國債務(wù)管理模式進(jìn)行了分析。在借鑒外債管理模式的經(jīng)驗(yàn)后，馬金華和李國鋒（2010）指出我國地方債務(wù)管理體制中存在的四個問題即事前監(jiān)督不利、監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散、債務(wù)風(fēng)險量化困難、監(jiān)管手段單一。徐進(jìn)前和王珊珊（2011）認(rèn)為需要從供需雙方相關(guān)立法嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。安立偉（2012）選擇了美國、日本、加拿大、澳大利亞為四種管理體制的代表，以調(diào)查當(dāng)前國際上存在四種債務(wù)管理體系。王蘊(yùn)波和景宏軍（2012）基于管理模型對我國地方債務(wù)管理的發(fā)展過程進(jìn)行了分析，并指出地方政府缺乏管理資產(chǎn)和負(fù)債能力不健是債務(wù)發(fā)展的最大障礙。路濤等（2016）研究美國和日本的地方債務(wù)規(guī)模控制指標(biāo)體系，認(rèn)為中國債務(wù)處置需要對風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制進(jìn)行定期或不定期的調(diào)整。（二）國內(nèi)外學(xué)者對地方債務(wù)風(fēng)險的研究對于債務(wù)風(fēng)險的測量，國外學(xué)者通常使用資產(chǎn)負(fù)債表來衡量債務(wù)風(fēng)險規(guī)模，一般不使用獨(dú)立的指標(biāo)來評估。PradhanK（2018）用國際貨幣基金組織的資產(chǎn)負(fù)債表法評估印度財政的脆弱性，并建立綜合評價指標(biāo)全方位評估債務(wù)風(fēng)險。Altinbas（2021）基于資產(chǎn)負(fù)債表法對2001年至2015年歐洲的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險影響因素做實(shí)證分析，認(rèn)為決策者應(yīng)制定危機(jī)預(yù)警管理政策。LiXing等（2021）研究得出中國地方政府債務(wù)風(fēng)險的空間相關(guān)性表現(xiàn)出多重性和異質(zhì)性，認(rèn)為地方債務(wù)與風(fēng)險的空間溢出效應(yīng)是地方政府競爭、權(quán)力和責(zé)任分工以及地方政府干預(yù)相結(jié)合的結(jié)果。國內(nèi)學(xué)者則會用三種方式測量地方政府債務(wù)風(fēng)險。第一種是利用一些簡單的評價指標(biāo)，如李冠青（2018）選擇了GDP、財政收入、地方債務(wù)限額這三個指標(biāo)，利用聚類分析法分析省級政府債務(wù)風(fēng)險。陳茜（2020）使用固定資產(chǎn)投資增長率、債務(wù)依存度等九個指標(biāo)對我國31個省份的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析和預(yù)警。第二種利用計量模型評估風(fēng)險，如孔艷艷等（2021）用KMV法對河南省債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行測度，并從增加地方財政收入、健全預(yù)防機(jī)制和落實(shí)責(zé)任主體三個方面提出對策。王鴻（2020）利用修正的KMV模型計算出黑龍江省各年還本付息的最大債務(wù)規(guī)模。第三種是建立指標(biāo)體系來測量債務(wù)風(fēng)險，如賈曉俊和顧瑩博（2017）借鑒國外信用機(jī)構(gòu)的政府信用評價指標(biāo)，構(gòu)建了地方債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)評價體系，通過專家評價方法確定不同指標(biāo)權(quán)重，評估地方債務(wù)風(fēng)險并進(jìn)行預(yù)警；沈雨婷、金洪飛（2019）綜合運(yùn)用層次分析法構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。朱文蔚（2019）利用因子分析法從債務(wù)壓力、償債能力及經(jīng)濟(jì)增長潛力3個維度，選擇14個指標(biāo)，構(gòu)建了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險評估體系。三、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的問題（一）地方投融資活動缺乏約束，償債能力風(fēng)險增大針對我國現(xiàn)狀而言，地方的投融資活動有分散化和碎片化的趨勢。主要表現(xiàn)在：第一，投資項(xiàng)目由政府內(nèi)不同部門控制，各自負(fù)責(zé)容易造成溝通矛盾。有些項(xiàng)目甚至由公司投資建設(shè)的。這些項(xiàng)目往往缺乏統(tǒng)一的投資計劃，政府在一定程度上缺乏對其的全方位把控，因此規(guī)模容易超出限制，投資效益難以實(shí)現(xiàn)。第二，表現(xiàn)在融資主體的多元化。政府的部門間以及地方融資平臺公司間在投資項(xiàng)目上都存在競爭矛盾，對整體融資規(guī)模難以把握。第三，政府總投資結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)不匹配的現(xiàn)象，且經(jīng)常出現(xiàn)融資主體政企不分。沒有投融資活動納入政府預(yù)算的統(tǒng)一約束，這就導(dǎo)致投資無序和融資現(xiàn)象等問題，使得地方債務(wù)風(fēng)險加大。地方政府舉債的目的之一是融資獲得投資建設(shè)項(xiàng)目，因此投資的規(guī)模和效益很大程度上決定了債務(wù)融資的規(guī)模和效率，也決定了地方債務(wù)風(fēng)險的程度。在城市化進(jìn)程中，地方政府通過構(gòu)建投融資平臺來籌集資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，融資平臺數(shù)量持續(xù)增加，政府平臺投資規(guī)模擴(kuò)大，地方政府的投融資活動缺乏約束，導(dǎo)致存量債務(wù)增加。政府不得不利用土地收入用作債務(wù)危機(jī)管理的主要來源，并且把房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支柱。根據(jù)中國的宏觀政策趨勢，可以看出，未來土地價格不可避免地會下降，土地出讓不會持續(xù)。根據(jù)調(diào)查可知，目前許多融資平臺使用拆解方法來處理短期債務(wù)，大大加大了政府的償債能力風(fēng)險。（二）隱形債務(wù)化解可能造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的重點(diǎn)不在于顯性債務(wù)，而在于隱性債務(wù)。地方政府的隱形債務(wù)構(gòu)成中，最主要債權(quán)人是銀行機(jī)構(gòu)。這是由于地方融資機(jī)構(gòu)初建立時，由于平臺借貸有政府信用擔(dān)保，商業(yè)銀行看在政府層面很容易就下放借貸款。隨著這幾年財政部門對化解隱形債務(wù)的監(jiān)管力度加強(qiáng)，地方化解存量債務(wù)的壓力變大，如果地方政府在短期內(nèi)強(qiáng)行被迫解決隱藏的債務(wù)，則可能迫使許多在建項(xiàng)目不得不中止項(xiàng)目，從而導(dǎo)致大量的項(xiàng)目需要中途退出，浪費(fèi)了大量已使用的資源，地方政府融資平臺也會因?yàn)橥锨焚J款而破產(chǎn)，從而增加了銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行不良貸款率，很容易致使金融風(fēng)險加大。此外，對地方政府而言，大部分資金都是用于道路和公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些公共產(chǎn)品的收益率低且持續(xù)周期長，這使得地方政府很難籌集足夠的資金來償還短期債務(wù)。如果地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模太大，將導(dǎo)致地方政府無法償還債務(wù)而出現(xiàn)違約風(fēng)險。地方融資機(jī)構(gòu)借出資金未能按時歸還，對銀行資金回流十分不利。倘若地方融資機(jī)構(gòu)遭遇債務(wù)危機(jī)，會為銀行帶來資金損失，同時也會阻礙整體金融體制。（三）專項(xiàng)債資金使用效率低，項(xiàng)目收益率虛高為了獲得更多的投資項(xiàng)目，一些地方政府會使用提高項(xiàng)目收益率的方法來吸引投資，從而致使一些專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目的收益過高。由于專項(xiàng)債券投資項(xiàng)目具有一定的公益性質(zhì)，決定了這些項(xiàng)目的收益處于較低水平。但這些專項(xiàng)債項(xiàng)目的回報率卻虛高，這主要是項(xiàng)目定價虛高所致。公益項(xiàng)目定價過高將不可避免地增加社會成本，使公共服務(wù)過于昂貴，對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生系統(tǒng)性的負(fù)面影響，直接影響特殊債務(wù)的風(fēng)險防控和可持續(xù)性。有些地方政府還把專項(xiàng)債視為一種新的融資方式和地方財政資金的新來源，沒有做到做到專款專用，政府性基金預(yù)算收入作為專項(xiàng)債償還的主要來源，卻還是城投債和部分PPP項(xiàng)目償還債務(wù)的資金來源。這些項(xiàng)目都是以政府性基金預(yù)算中土地出讓金為支撐進(jìn)行融資。此外，政府對專項(xiàng)債項(xiàng)目管理監(jiān)督不足，出現(xiàn)了績效目標(biāo)的設(shè)定沒有實(shí)現(xiàn)和使用過程審查缺位等問題，使專項(xiàng)債未來償債能力令人擔(dān)憂。（四）尚未健全多維度地方政府債務(wù)風(fēng)險評價體系當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警通常僅限于一些基本指標(biāo)，例如債務(wù)率和負(fù)債率。預(yù)警的準(zhǔn)確性不高且不夠全面，溝通范圍限制在政府部門內(nèi)部，沒有一個全面考慮政府綜合財力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合指標(biāo)體系。各級地方政府債務(wù)風(fēng)險水平的定量評價不能客觀，全面，精準(zhǔn)地表現(xiàn)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險程度。雖然當(dāng)前我國地方政府均有債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)評價辦法，但大多運(yùn)用地方政府債務(wù)率指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，而地方政府債務(wù)率主要衡量債務(wù)規(guī)模的大小，而沒關(guān)注不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及債務(wù)償還能力等。現(xiàn)階段，多維度地方債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制還沒有建立起來，一些省級政府設(shè)計了地方政府債務(wù)評價指標(biāo)體系，但也有一級指標(biāo)和二級指標(biāo)缺少法律層面的統(tǒng)一和規(guī)范，不同地區(qū)“各自為政”，自行設(shè)計地方債務(wù)績效指標(biāo)評價體系，無法確保指標(biāo)評價口徑的一致性及評價結(jié)果的可衡量性。由于我國地方政府現(xiàn)階段存在大量不易察覺的隱性債務(wù)，而且早期無法對債務(wù)風(fēng)險程度加以有效識別，所以目前的當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建完善的地方政府債務(wù)績效評價體系，通過檢測相應(yīng)的財政指標(biāo)，來發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險信號，早發(fā)現(xiàn)早控制，力求將風(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)。四、政策建議（一）建立地方政府債務(wù)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制我國地方政府的舉債權(quán)主要集中在省級層面，沒有明確的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)和預(yù)警區(qū)間。一些地區(qū)尋求根據(jù)債務(wù)風(fēng)險程度，影響程度以及危害程度來實(shí)施分級和緊急響應(yīng)。例如，浙江以地方政府的債務(wù)率作為風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，建立了具有“紅，黃，綠”三色體系的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。若指標(biāo)超出合理區(qū)間但還未發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方財政，運(yùn)用相應(yīng)指標(biāo)監(jiān)督地方債務(wù)，如果相應(yīng)指標(biāo)超過警戒區(qū)間，則限制其舉債行為并整頓當(dāng)?shù)夭缓侠韨鶆?wù)。此外，地方政府在責(zé)任自擔(dān)的前提下，建立專門的債務(wù)風(fēng)險管理部門對地方的財政運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督和糾正，針對一些債務(wù)風(fēng)險大的區(qū)域要求財政重建，交上級審批后由地方政府實(shí)施。（二）加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財政轉(zhuǎn)移支付有必要通過加大政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)還有很大的發(fā)展空間，但由于自身的財政制約，發(fā)展受到了嚴(yán)重制約。僅僅憑借財政收入很難滿足當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，僅依靠借款只會增加當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的壓力，并擴(kuò)大當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的風(fēng)險。西藏的發(fā)展表明，由于落后地區(qū)財政資源不足，增加政府的財政轉(zhuǎn)移支付可以更好地滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，同時減少了地方債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。因此，中央政府要根據(jù)各省市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)一步增加對落后省份的財政轉(zhuǎn)移支付。特別是應(yīng)增加對地方財政的一般轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)是滿足落后省份的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)一步增加項(xiàng)目資金支持。（三）采用聯(lián)合發(fā)行債券模式多個地方政府聯(lián)合發(fā)行的優(yōu)勢在于，它們可以克服單個政府在財政實(shí)力方面的弱點(diǎn)，為大規(guī)模債務(wù)融資提供了可能性。但其也有局限性，即難以充分反映不同地區(qū)的財政狀況看，并且容易滋生搭便車行為?？紤]到我國的行政區(qū)劃規(guī)模龐大，這反映在行政單位數(shù)量過多，以及龐大的行政費(fèi)用。因此，可以選擇不同地區(qū)共同舉債，減少行政開支。這使得財政收入較少的地區(qū)也能利用債務(wù)杠桿發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，提高公共財政的運(yùn)行效率。對一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要更多的財政支持以增加公共服務(wù)供給，保證基礎(chǔ)建設(shè)資金。因此，可以考慮采取聯(lián)合發(fā)行債券形式，發(fā)行省級政府間甚或多個城市間的聯(lián)合債券，以增強(qiáng)債券信用和滿足地方政府融資需求。不過，盡管多省市聯(lián)合發(fā)債具有較大優(yōu)勢，但該種債券在償債責(zé)任上必須作出明確規(guī)定，以防止經(jīng)濟(jì)條件較差的省市發(fā)生集體違約的風(fēng)險。當(dāng)前，中共中央政治局會議釋放了增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模的信號，西部地區(qū)作為脫貧攻堅的重要陣地，政策帶來的機(jī)遇期為其提供了趕超的利劍。目前西部地區(qū)專項(xiàng)債的使用規(guī)?？傮w不大，要加快地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行、提升使用效率，應(yīng)加緊對一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。（四）完善地方債務(wù)管理約束機(jī)制建議嚴(yán)格落實(shí)黨中央、國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于地方債務(wù)處置方案的相關(guān)要求，嚴(yán)格執(zhí)行隱形債務(wù)問責(zé)機(jī)制，從而震懾地方政府的違規(guī)舉債行為。建議積極推動金融業(yè)的市場化改革，推動民營銀行的發(fā)展，減少個別政府對金融市場的行政干預(yù)。發(fā)揮好地方人大的監(jiān)督作用，增強(qiáng)社會監(jiān)督，提高地方財政的透明度。認(rèn)真落實(shí)上級部門防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求，以隱形債務(wù)為監(jiān)督重點(diǎn)，健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，堅持對地方債務(wù)融資平臺和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。參考文獻(xiàn)[1]陳茜.中國地方債務(wù)風(fēng)險省際比較研究[D].吉林大學(xué)，2020.[2]陳彬.地方政府債務(wù)風(fēng)險管理對策研究[D].華中科技大學(xué)，2018:33-54.[3]陳凱