社會救助制度的國際比較與模式

社會救助制度的國際比較與模式

一、國外社會救助的立法實例社會救助制度是世界上最古老的社會保障制度。在長期的歷史發(fā)展中，許多世界國家都建立了社會救助制度。從總體上看,各國社會救助制度的差別不是很大,因為,社會救助作為一種重要的社會政策和制度安排具有某些超越社會制度和意識形態(tài)的共有功能和目標(biāo)本文按社會保障體系的類型對國外典型國家進行分類,選取英國、美國、德國、日本、新加坡等國家作為政策分析的對象。本文不拘泥于各個國家的具體制度,主要就一些具有共性的、但又有差異或有爭論的問題進行比較分析。二、不同國家的社會援助制度比較(一)申請的資格條件對于社會救助對象的識別,各國基本都采取申請和調(diào)查相結(jié)合的辦法,一般需要經(jīng)過兩個步驟,即資格審核與家庭經(jīng)濟資源和財產(chǎn)(以下簡稱“家計”)調(diào)查。申請者必須符合申請的資格條件,即他應(yīng)該屬于有關(guān)項目設(shè)計針對的目標(biāo)群體,這些資格條件包括年齡、家庭類型、國籍或居民身份、健康和殘疾情況及勞動市場參與情況等。如果申領(lǐng)人符合申請的資格條件,政府將會進一步對申請人及相關(guān)家庭成員的收入及資產(chǎn)狀況進行調(diào)查,看他是否能達到享受有關(guān)待遇的條件。家計調(diào)查的首要問題是確定申請者的現(xiàn)有資源以及資源是以個人還是以家庭來計算家計調(diào)查的另一個問題是怎樣對待申請者的財產(chǎn)除了資格審核和家計調(diào)查之外,各國自20世紀(jì)80年代以來,在失業(yè)人口居高不下的壓力之下,紛紛引入或強化就業(yè)審查制度(二)救助標(biāo)準(zhǔn)的定定性分析社會救助制度作為保障社會安全的最后一道防線,是要保障人們的最低生活水平。什么是要保障的最低生活?不同的國家有不同的理解。有些國家提出“合理的、充足的”生活,有些國家提出“體面的或有尊嚴(yán)”的生活。具體定在什么標(biāo)準(zhǔn),不同國家之間的差距非常大。例如,日本確定最低標(biāo)準(zhǔn)生活的依據(jù)是“維持健康的有文化的生活”。而德國社會救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)是“需要原則”,滿足貧困人群的生活保障需要和生命尊嚴(yán)需要。值得一提的是由于社會救助在這些國家已經(jīng)有了很長的歷史,早期制訂救助標(biāo)準(zhǔn)時更多的是對其合理性的考慮,即救助標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足救助需要,使救助對象不至于陷入貧困。經(jīng)過多年的發(fā)展,定期調(diào)整對救助標(biāo)準(zhǔn)的影響更顯突出,因此政府關(guān)注的焦點相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到了救助標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整機制上。各國比較一致的做法是依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平,科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或貧困線這一動態(tài)指標(biāo),而且對于不同家庭結(jié)構(gòu)、不同類別的受助人群給予不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。制定救助標(biāo)準(zhǔn)時一般以家庭為單位,主要參考的指標(biāo)有三項:家庭月純收入(包括可利用的財產(chǎn)資源)、人均消費水平和家庭月實際支出。救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期通常為一年,調(diào)整的主要方法為根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整或根據(jù)收入增長指數(shù)調(diào)整。美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部每年公布一條統(tǒng)一的聯(lián)邦貧困線,各州根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平來確定和調(diào)整具體標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為貧困家庭將其收入的三分之一用于購買食物,官方貧困線的劃定就是將最低日常食物的成本乘以3,也就是說貧困線的恩格爾系數(shù)在0.3到0.4之間。英國的貧困線由國會規(guī)定,每年根據(jù)工資和物價作出調(diào)整。按照家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行支付是英國社會保障制度中基本的原則,社會救助作為國家對貧困家庭的收入支持,更加強調(diào)這個原則。德國的救助標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府勞工和社會部統(tǒng)一制定,各個城市根據(jù)聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整。在德國,家庭所得社會救助金總額由家庭成員數(shù)量及各自的年齡決定,同時考慮家庭成員的所有收入。(三)社會救助的內(nèi)容和方法1.救助對象的界定社會救助作為一項資助生活陷入困境者的社會保障活動,是通過滿足貧困者的需求來幫助他們擺脫困境、恢復(fù)正常生活的。對于“如何才能滿足貧困者的需求,哪些人才是真正的需要救助者”這個問題,各國乃至同一國家的不同地區(qū)并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。各國的社會救助計劃都是復(fù)雜的,而且公共福利和社會救助之間的界限往往難以劃分。如在美國,社會保障制度的各個組成部分都有濟貧作用,僅由聯(lián)邦政府推出的社會救助項目就達100多個。各國很少是通過一個一般性的、整齊劃一的政策來保障所有貧困人群,大多是把貧困人口分成不同類型的群體,再對不同的人口群體制訂不同的政策進行救助。英國社會救助的項目主要包括低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業(yè)救助及疾病救助等內(nèi)容。美國的社會救助制度中旨在維持基本生活水平的項目主要包括補助保障收入、貧困家庭臨時援助、食品券、公共醫(yī)療補助、公共住房計劃、收入所得稅抵免等。德國的社會救助分為兩類:一類是針對低收入家庭的生存救助;另一類是針對特殊困難群體(包括殘疾人、老人、病人、孕婦、產(chǎn)婦、在國外的德國人)的特別救助。日本社會救助項目包括生活、醫(yī)療、教育、住宅、分娩、就業(yè)、介護、安葬等八項。在新加坡,由中央政府制定和實行的社會救助項目作為社區(qū)關(guān)懷計劃,社區(qū)關(guān)懷計劃主要有三大支柱:自立(著重幫助貧困人士)、成長(著重照顧貧困家庭孩子)和激發(fā)(著重幫助需要長期援助的貧困人士)。雖然各國的救助項目及內(nèi)容復(fù)雜豐富,但總體來說可以概括為以下三項:一般救助——為大多數(shù)低于指定的最低收入水平的人提供現(xiàn)金津貼;絕對救助——為特定群體(有時是在一個高于最低水平的情況下)提供現(xiàn)金津貼;并列救助——對特定的商品或服務(wù)提供免費幫助或資助,無論是實物、服務(wù)還是現(xiàn)金。2.其他國家的社會支持各國的絕大多數(shù)社會救助計劃都是以家庭為單位采用現(xiàn)金救助的形式,而有些救助計劃提供實物或服務(wù)幫助,如美國的食品券計劃、日本的介護扶助等。服務(wù)的對象主要是老年人和殘疾人,因為他們不但可能是貧困者,而且可能更需要服務(wù)。另外,為了幫助年輕人自立,很多國家政府多以教育培訓(xùn)和就業(yè)支持的方法對年輕人進行幫助,不鼓勵單純的現(xiàn)金支持。提供實物幫助的原因是政策制定者認(rèn)為窮人不會很好地管理他們的錢財,他們可能浪費,而不是把錢用在滿足基本需求上。(四)社會救助的管理體制和資金分配在社會救助的行政管理和經(jīng)費分擔(dān)問題上,所有國家面臨的最重要的問題就是中央和地方的關(guān)系問題。(五)利用好法律來預(yù)防欺騙行為在所有的國家,都要求申請者如實匯報一切相關(guān)信息。充分利用各種數(shù)據(jù)庫資料,實行計算機管理是預(yù)防弄虛作假的有效手段。日本以計算機技術(shù)和傳統(tǒng)的檢測方法(如上門調(diào)查)相結(jié)合;英國則更多地依賴各社會成員提供的舉報資料,政府為此還專門設(shè)立了個人舉報欺騙行為的網(wǎng)站、舉行動員活動、張貼宣傳畫等;而在德國,除非已經(jīng)知道或懷疑有欺詐行為存在,否則如匿名信件之類的信息往往是被忽略的;英國和日本還常常利用法律制裁的威懾力預(yù)防欺騙行為,英國有專門處罰欺騙救助金行為的法令;上世紀(jì)80年代,日本通過成功起訴一些有組織的欺騙集團獲得了長期有效的社會警示效果。對于超額救助索賠的模式,各國也大致相同。在日本,任何超額救助都應(yīng)當(dāng)被扣除,所有家庭成員都有歸還超額救助的義務(wù);在英國,如果申請者的材料不實或不足,超額給付的救助金一般是要被償還的,償還有三種形式:從以后的救助金中扣除、分期償還或一次付清;在德國,申請者必須償還任何由于材料虛假而獲得的救助金,必要的時候,即使受益人死去,多付的救助金也會從其遺產(chǎn)中被收回。總之,由于申請人的某種錯誤或虛報所造成的超額救助會被要求索賠,而由于主管部門的錯誤所造成的超額救助一般不會要求賠償。同時,以已故收益人財產(chǎn)賠償多付的救助金的方式也得到了廣泛的認(rèn)可。(六)工作體驗及收入支持政策近年來,發(fā)達國家的社會救助政策大都處于改革之中。改革的最主要表現(xiàn)是被救助者不再被簡單地理解為“被救助者”而被認(rèn)為是“尋找工作者”,主要目標(biāo)是降低失業(yè)率,實現(xiàn)福利向工作的積極轉(zhuǎn)變。工作福利制推動了被救助者參加勞動力市場(主要是底層勞動力市場中的靈活工作),無形當(dāng)中在底層勞動力市場中強化了競爭機制,保證靈活勞動力市場運行所需要的大量低工資勞動力,為不穩(wěn)定性工作創(chuàng)造了大量穩(wěn)定的勞動力供給。它的推行與底層勞動力市場管理模式和就業(yè)契約改革有著重要聯(lián)系。工作福利制通常采用工作體驗(又稱“社區(qū)工作體驗”或“社區(qū)服務(wù)”)的形式,被救助者要求參加社區(qū)工作,這是他們獲得救助金的前提。工作體驗包括“有酬工作體驗”和“強制性工作體驗”,前者是為了幫助被救助者改善未來的就業(yè)前景,后者是為了讓被救助者保持一種工作倫理。在美國,被救助者拒絕一次工作機會的代價是喪失25%的救助金,但拒絕行為達到一定次數(shù)時,有可能完全失去被救助資格。在英國,被救助者若違背工作要求,會面臨2個星期到6個星期的懲罰期限。收入支持政策旨在改變隨被救助者額外勞動收入的增加、救助金等量減少的做法,通過降低救助金的減少率提高被救助者的收入和工作動機。主要有豁免額、稅收鼓勵、工資補貼等三種形式。豁免額是指政府在發(fā)放救助金之前確定被救助者收入時,會將被救助者的一部分收入不計算在內(nèi);稅收鼓勵是指對個人的勞動所得實施所得稅減免;工資補貼是對低工資工人提供收入補貼。美國的“所得稅獎勵”采取補貼給付起初隨個人收入的增加而增加,當(dāng)增加到一定點之后再隨著收入的增加而減少,依照這種計算,那些沒有工作的最困難的群體幾乎得不到任何補助,所以單純實行這種救助政策是不現(xiàn)實的,實際的救助政策是將所得稅獎勵項目和負所得稅項目結(jié)合,而負所得稅項目的作用在于它不但運用稅率這一調(diào)節(jié)工具,還提供一個最低救助水平,以保證最困難群體的基本生活。英國的“工作家庭稅收鼓勵”項目實質(zhì)上也是一種負所得稅,政府首先給出一個基本的救助水平,如果一個家庭的凈收入在這個水平之下將得到全額的救助金,如果在這個水平之上,救助金減少率僅為55%。獲得“工作家庭稅收鼓勵”項目的條件是申請者每周工作16小時以上。三、社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展背景中的技術(shù)問題以上介紹看似單純的技術(shù)問題,但在任何一個國家,對這些技術(shù)問題的處理都與這些國家特有的社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展背景緊密相關(guān),離開了社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展背景,這些技術(shù)問題會顯得瑣碎而沒有意義。因此,下面的研究盡量把技術(shù)問題和社會環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展背景聯(lián)系起來,借鑒國外社會救助政策中有積極意義的救助手段,為我國城市低保制度的完善提供決策依據(jù)。(一)優(yōu)化中央對相對落后地區(qū)的財政支持社會救助的籌資模式是否合理是社會救助制度能否有效運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。與國外中央和地方政府有明確的救助責(zé)任和義務(wù)以及標(biāo)準(zhǔn)的資金分擔(dān)機制相比較,我國中央和地方各級政府之間在城市低保制度上存在著財務(wù)責(zé)任不清、中央財政撥付的資金數(shù)量和比例不固定、撥付時間不確定等問題。由于我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,不同區(qū)域的貧困狀況、財政分擔(dān)能力差別很大,無法規(guī)定一個統(tǒng)一的低保資金分擔(dān)比例。為了保證貧困地區(qū)政府有足夠的資金用于社會救助,必須改進政府間的財政撥款體制,加大中央財政對相對落后地區(qū)資金支持。與此同時,要制定明確的、客觀的標(biāo)準(zhǔn),明確中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式,保證中央政府的轉(zhuǎn)移支付投向確實需要轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。近年來,不少地方政府本身收入不多,年年靠中央財政轉(zhuǎn)移支付,結(jié)果弱化了基層政府的財政責(zé)任和工作努力程度,甚至導(dǎo)致地方政府隨意地擴大救助范圍以達到多拿中央政府財政補貼的情況。因此,中央政府在設(shè)計轉(zhuǎn)移支付方案時,要注重從制度上鼓勵地方政府開源節(jié)流,避免地方政府產(chǎn)生依賴思想。(二)標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行過程的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)慎性的比較無論各國社會救助標(biāo)準(zhǔn)在制定方法上存在多大差異,但在標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過程上所表現(xiàn)出的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性卻是一致的。在我國,城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整由各級人民政府負責(zé),留給了地方政府極大的“行政裁量”空間(三)分類救助措施不足以家庭為單位,按年齡、勞動能力等特征細分人口群體,再對不同的人口群體制定不同的救助政策是各國的普遍做法。在我國,雖然分類救助政策已在全國大部分城市試點實施,但由于發(fā)展時間短,實施過程中尚有諸多問題與不足,諸如:作為實施分類救助前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)尚很粗糙,難以體現(xiàn)特殊困難群體內(nèi)部的細致差別,以至于對特殊困難群體救助的力度不足;分類救助措施與再就業(yè)機制缺乏有效銜接;貧困邊緣人群難以被現(xiàn)行制度覆蓋;等等。因此,政府部門應(yīng)盡快總結(jié)各地試點經(jīng)驗,歸納不同低保人群的特點和需求,完善分類辦法,在此基礎(chǔ)上,建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系,以更好地滿足特殊困難群體的基本需求。同時,借鑒國外社會救助發(fā)展的新趨勢,在具體的分類救助措施中強化“發(fā)展型”救助理念,增加對被救助者重返勞動力市場動機和能力的關(guān)注與激勵,為有勞動能力的受助人群回歸社會提供強有力的制度支撐。(四)建立科學(xué)的制度準(zhǔn)入機制社會救助制度的準(zhǔn)入機制體現(xiàn)為對申請救助者的資格審查和家計調(diào)查,盡管各國識別救助對象的具體條件和手段相差很大,但是識別過程中均表現(xiàn)為盡可能采取人道的制度準(zhǔn)入方式,以保障受助對象的人格尊嚴(yán),避免其因領(lǐng)取社會救助金而產(chǎn)生受侮辱感和挫折感。當(dāng)前我國城市低保對象資格調(diào)查中普遍采用張榜公示的方式,并存在隨意出入低保戶家庭、任意檢查低保家庭財產(chǎn)的行為,這些做法雖然在對象甄別方面效果顯著,但是侵犯了低保家庭的隱私和尊嚴(yán)。因此,應(yīng)當(dāng)探索建立更為科學(xué)、人道的制度準(zhǔn)入機制。在我國,由于金融資產(chǎn)(特別是銀行存款)、房產(chǎn)、車輛以及稅務(wù)、公積金、社會保險等信息分散在不同的機構(gòu)和部門,很難準(zhǔn)確地核查低保申請人的家庭收入以及財產(chǎn)狀況,因此只能以入戶調(diào)查、群眾監(jiān)督等方式取而代之。對此,應(yīng)運用法律和技術(shù)手段,開發(fā)相應(yīng)的信息平臺,通過各部門信息資源的整合與共享,實現(xiàn)貧