俄羅斯體育公共行政組織演變及啟示

俄羅斯體育公共行政組織演變及啟示

俄羅斯的體育改革已經(jīng)過去了30年。中國科學家對其體育戰(zhàn)略和政策進行了一些研究，但對歐洲和美國的關(guān)注明顯減弱。研究力量不強是客觀存在,近些年國內(nèi)對俄體育變軌的“忽略”更應(yīng)重視。俄、蘇對中國體育發(fā)展影響最大,我們理應(yīng)緊密跟蹤。俄體育在痛楚、恢復、提升的發(fā)展過程中,在東方與西方式的較量與搖擺、應(yīng)臨時之需與謀長久發(fā)展、憑個人喜好之快與籌集體智慧之實等之間,畫面波瀾。俄體育公共行政組織變化是印證之一。本文擬梳理俄體育公共行政組織變化,分析其特征與轉(zhuǎn)變動因,啟示中國改革。1俄體育協(xié)調(diào)委員會蘇聯(lián)解體初,俄討論去除國家體委,代之以社會組織,精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能。鑒于體育事務(wù)的繁雜,各界人士的請求,俄保留了國家體委。為完成1992年奧運會,首先建奧運促進委員會,附屬于政府。而后,葉利欽簽署《全俄奧林匹克委員會法》和《俄聯(lián)邦體育教育和運動管理機制法》,體育協(xié)調(diào)委員會建立。1992年9月后更名為體育教養(yǎng)與大眾運動委員會。體育公共行政組織與奧委會等管理權(quán)限爭奪激烈,國家體育預算劇減,俄奧委會權(quán)能提高。1994年,俄體育聯(lián)邦行政組織改成青年事務(wù)、體育和旅游事務(wù)委員會,同年6月稱為體育和旅游國家委員會。此時國家領(lǐng)導人對變軌和改革的個人影響因素增加。年底,該委員會任務(wù)確立,包含要同地域組織、體育運動機構(gòu)、社會組織采取合作措施等內(nèi)容,強調(diào)其制定和施行體育教養(yǎng)、培養(yǎng)和提高專家技能、大眾體育組織等職能。而后,俄體育公共行政組織名稱多次變化,業(yè)務(wù)范圍不斷增減和改變,見表。行政長官多次易主,短則3個月,長達6年。2俄羅斯體育組織發(fā)展的特點分析2.1由社會化機構(gòu)到社會機構(gòu)的探索蘇聯(lián)解體后,俄選擇西方民主制,實行“休克療法”。俄體育公共行政組織受到強烈沖擊。國家意愿是體育管理應(yīng)交給社會性組織,即奧委會和各單項協(xié)會。雖政府層面保留了體育行政機構(gòu),但未賦重要職能,呈咨議性質(zhì)。這樣架構(gòu)運行,存在著若干矛盾,如社會性領(lǐng)導機構(gòu)難以制定,尤其是難以協(xié)調(diào)實施全民體育發(fā)展綱要、各單項協(xié)會沒有國家預算的支持難以為繼、體委系統(tǒng)培養(yǎng)的教練和裁判很難與社會機構(gòu)無縫對接等。上世紀90年代,雖俄體育公共行政管理機關(guān)不斷變化,看似一會關(guān)心青少年體育教養(yǎng)和大眾運動,一會眷顧旅游和青年事務(wù),但總體上顯現(xiàn)無力狀態(tài)。隨新千年國家經(jīng)濟社會氛圍狀況的改善,俄羅斯人開始認識到國家對體育的“疏遠”將會帶來人力資本儲備等方面長遠損失。人們認識到曾經(jīng)的“西化”實屬盲目,隨普京提出“新俄羅斯思想”后開始探索特色的體育管理機構(gòu)。涵蓋愛國主義、強國思想、國家作用和社會團結(jié)的普京俄羅斯民族思想,力圖在自由主義、民族主義、社會主義混合的理念基礎(chǔ)上走出一條獨特的俄羅斯道路2.2由俄羅斯機構(gòu)的機構(gòu)組成而變俄聯(lián)邦獨立后,體育公共行政機關(guān)在青少年體育教養(yǎng)和大眾運動、加強與各聯(lián)邦主體及地方的體育機關(guān)和社會組織開展合作、抓青年政策事務(wù)、開展旅游休閑休息服務(wù)等方面職能無序增減,很難頒布有效政策法規(guī)。這一時期經(jīng)歷了從分權(quán)到工作近似停滯,運轉(zhuǎn)無序。由于在國家、社會、市場等幾方面關(guān)系未有機協(xié)調(diào),俄體育公共行政管理機關(guān)作用有限。在中央與地方關(guān)系處理上,由于國家的分權(quán)以及個別地方領(lǐng)導人的粗魯和傲慢,尤其是允許各地不一定完全認可聯(lián)邦中央對體育管理的最高權(quán)力,俄體育整體空間發(fā)展受到挑戰(zhàn)。盡管1993年頒布體育立法原則,但全國各地卻有多處與其相違而行。盡管聯(lián)邦中央進行多次體育管理機關(guān)的形式和職能變化,但聯(lián)邦主體與地方卻并未與其動態(tài)同步。俄89個聯(lián)邦主體中2002年前有13個部,8個國家委員會,4個政府下屬委員會……90年代,俄羅斯人能自由表達思想,然而體育管理組織的制度化改革并非如機關(guān)名稱那樣變化誘人,內(nèi)部還是保留著蘇聯(lián)時期的模式、管理制度,甚至工作方法,不能進行國家層面的組織修復與改革綱要提出,直到90年代后半期才開始對一些不得不解決的問題做出前瞻性發(fā)展設(shè)想。這個時期俄的體育狀況是運動設(shè)施大幅縮減(20%),從事鍛煉的人口數(shù)量極少(10%左右),職工體育制度損失殆盡,消費成本急劇增加,體育專家社會地位遭到挑戰(zhàn),被迫轉(zhuǎn)行或遠走他鄉(xiāng)(80%),體育科研面臨毀滅性打擊……為扭轉(zhuǎn)頹廢局面,1999年12月聯(lián)邦政府會議開始討論國家青少年體育發(fā)展問題,該會被普京稱為是10年來政府層面的第一次。會議要求采取措施恢復俄、蘇青少年體育曾有陣地,創(chuàng)新手段解決未來發(fā)展問題。2002年通過《俄聯(lián)邦青少年兒童和青年體育教養(yǎng)和健康綱要(2002-2005年)》。會后,俄聯(lián)邦體育公共行政組織逐步收回轉(zhuǎn)出的職能,開始開展與教育部、人民健康部、勞動部等部門在“同等級別上”的緊密合作。制定出若干相互合作方案,建立跨部工作組和委員會,制定共同綱要和戰(zhàn)略決議。諸多問題得以重新審視。而后,俄召開《關(guān)于提高體育運動在形成俄羅斯人健康生活方式中作用》的聯(lián)邦上院會議,分析問題,展望未來。俄政府于2006年頒布施行《俄聯(lián)邦2006-2015體育發(fā)展綱要》,擬從政府層面綜合解決問題。重點在發(fā)展大眾體育,同時兼顧競技運動。擬投資1066多億盧布,在居民社區(qū)建立1000個多功能體育中心;在教育機構(gòu)建設(shè)1467個多功能大廳,733個室內(nèi)游泳池和733個運動場;加強體育對健康生活方式的宣傳;建設(shè)和現(xiàn)代化7個聯(lián)邦體育中心,修繕和現(xiàn)代化20個項目中心,修繕和現(xiàn)代化奧林匹克后備力量培養(yǎng)的教育機關(guān)的體育基地,建設(shè)反興奮劑中心。盡管規(guī)劃不斷修訂和更改,但整體投資規(guī)模、執(zhí)行力度,尤其是發(fā)展理念沒有變化。2008年,制定《俄聯(lián)邦足球發(fā)展綱要(2008-2015年)》,僅普京承諾追加的盧布投資就191多億2.3由帶動作用到促進人力資本投資的改革按照西方學說,國家是社會民眾“代理人”。體育領(lǐng)域,國家究竟該起多大作用,一直被討論。前蘇聯(lián)采取強國家的管理制度。新的俄羅斯認為體育應(yīng)該由社會機構(gòu)來管理。俄聯(lián)邦的教育、文化、體育等領(lǐng)域也開始秉持個人—社會—國家理念,一改前蘇國家—社會—個人排序。俄曾經(jīng)的教育部長第聶伯羅夫強調(diào),“去國家化”是“社會化”的同義語。不是社會為了國家來存在,而是國家為了社會而存在,不能把國家看作目的本身、價值本身,而應(yīng)該視作是服務(wù)于社會的手段俄獨立之初體育領(lǐng)域便大刀闊斧“去國家化”。普京提出新國家思想后,俄體育公共行政組織開始找尋新發(fā)展之路。普京重塑的是一個以國家為中心的“俄羅斯精神”,其并不拋棄自由主義諸多價值和規(guī)則,但是卻要不斷強化國家機器,統(tǒng)一地方力量到中央意志。1999年俄體育公共行政組織地位上升為部級單位,2012年類似。似乎二者的地位大提升,都與當時即將到來的奧運會有關(guān),然而這只是表面現(xiàn)象和直接誘因,背后卻有著俄羅斯人對國家長久發(fā)展中體育能發(fā)揮促進人力資本建設(shè)作用的深刻認知。盡管,2004-2008年左右,俄體育公共行政組織曾有過類似政府咨詢機構(gòu)“署”這類的名稱,但其卻有著先前沒有的眾多職能。從費季索夫執(zhí)政那段時間乃至還早一點的時間起,俄的這個組織就已將原來都轉(zhuǎn)給社會組織的如國家隊訓練與管理、支配政府預算資金等權(quán)利收歸己身。新千年伊始,國家對體育倍加重視。原國家杜馬相關(guān)體育的事務(wù)委員會相對薄弱,在普京執(zhí)政后的多年其機構(gòu)不斷加強。國家體育公共行政組織的管理職能在大力加強之際,都將諸如青年事務(wù)、旅游休閑發(fā)展等職能放棄,專心務(wù)己之業(yè)。如今,曾經(jīng)的旅游事務(wù)加入到文化部門,而青年政策納入教育系統(tǒng)協(xié)調(diào)。從2001年普京國情咨文提應(yīng)關(guān)注人民健康起,體育發(fā)展未納入國家視野和優(yōu)先發(fā)展方向局面就漸改善。2002年的高規(guī)格會議將國家對體育的重視推向高峰,會后的諸多總統(tǒng)委托也體現(xiàn)在后來的十年、二十年政府體育規(guī)劃和戰(zhàn)略中。建立獨一無二機構(gòu)即總統(tǒng)體育委員會,將俄體育行政管理更提檔次,2011年也終將體育聯(lián)邦預算支出名目單列。俄政府頒布施行的從2006年始的十年發(fā)展規(guī)劃已卓見成效:俄體育人口從2000年的8.7%增長到2010年的18.5%,2006年到2010年體育館數(shù)量的增長率為7.1%,游泳池、平面體育設(shè)施數(shù)量也增長1.9%和2.7%。3俄體育公共行政的啟示分析俄體育公共行政組織演化過程、特征和影響因素時,國家經(jīng)濟社會固然不可少,其從制度規(guī)則角度影響著事務(wù)變遷,潛藏于骨髓中的傳統(tǒng)文化更不可忽視,其影響更能推動或阻滯組織變革。望國家富強的愿望使俄羅斯人拼搏努力,而大俄羅斯主義讓其處處“樹敵”;寄望強悍的權(quán)威領(lǐng)導帶領(lǐng)人們走向光明,從而無限依賴政府,而處處思考國家應(yīng)該給予自己什么的“國家主義”,使人們不知前行的方向俄體育公共行政組織變革,啟示我們:應(yīng)發(fā)揮己長,保持社會穩(wěn)定,促進國家經(jīng)濟增長,穩(wěn)固改革后盾;充分利用體育對社會化促進、擅長