俄羅斯高等教育立法與管理體制的形成

俄羅斯高等教育立法與管理體制的形成

高等教育的行政體制是指國家或政府管理高等教育的制度和制度。在發(fā)達(dá)國家的高等教育運(yùn)行機(jī)制中,高教立法與法規(guī)監(jiān)督是不可或缺的一個組成部分,它不僅對高等教育的發(fā)展起著定向和促進(jìn)的作用,而且發(fā)揮了保障和監(jiān)督的作用。隨著社會變革及其發(fā)展需求,發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)政府對大學(xué)的支持、協(xié)調(diào)和控制,同時給予大學(xué)以充分的自主權(quán)。國家監(jiān)督是高中管理的一種，高校獨(dú)立是其管理的職能之一。通過它促進(jìn)和保證高教的發(fā)展,并使之符合自己的國情和需要。在20世紀(jì)初,對所有歐洲大學(xué)來說,高校自主已經(jīng)成為一種傳統(tǒng)。高校管理享有自主權(quán)有利于提高大學(xué)的教學(xué)和科研質(zhì)量。研究發(fā)現(xiàn),很多發(fā)達(dá)國家的高校享有較大的自主權(quán)。與西方發(fā)達(dá)國家相比,前蘇聯(lián)解體前實行的高度集中的高等教育管理體系,顯得龐大笨重、遲滯而欠靈活,已經(jīng)無法滿足轉(zhuǎn)軌后俄羅斯高等教育事業(yè)的發(fā)展需求。一、經(jīng)濟(jì)環(huán)境—俄羅斯高等教育管理體制改革的必然性在激烈的經(jīng)濟(jì)競爭歷史條件下，俄羅斯分析了發(fā)達(dá)國家的教育成就，并客觀地總結(jié)了高等教育發(fā)展中存在的問題。例如，符合現(xiàn)有條件的教育結(jié)構(gòu)是最新的，教育機(jī)構(gòu)選擇機(jī)制是錯誤的。因此,應(yīng)該在實踐中運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的有效方法和手段來解決相應(yīng)的問題。在教育領(lǐng)域應(yīng)用社會經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域的行政方法，是俄羅斯高等教育管理體制的基本特征。由于沒有充足的財力支持,國家提出的決議、指示等缺少現(xiàn)實保障條件,結(jié)果導(dǎo)致國家放棄對教育機(jī)構(gòu)的直接管理。在行政管理體制下,行政命令直接影響著教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程。在解決具體問題時,行政命令常常忽略或者不重視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用。因此,可以說,行政命令方法不適合于今天的教育機(jī)構(gòu)。只有將教育機(jī)構(gòu)置于市場條件下才能正常運(yùn)行。遺憾的是,從“行政命令管理”體制時代開始,管理者的選擇標(biāo)準(zhǔn)始終沒有改變。教育體制呈現(xiàn)出高度集權(quán)、計劃統(tǒng)一的特點(diǎn),大學(xué)的自主權(quán)喪失,成為政府行政部門的附屬物,這種管理方法實際上也阻礙了教育的發(fā)展。由于國立高等學(xué)校的中高層領(lǐng)導(dǎo),通常是在科學(xué)實踐領(lǐng)域中有一定權(quán)威的學(xué)者,同時,這些學(xué)者還是許多科研課題的主持者和參與者,他們經(jīng)常運(yùn)用行政命令的方法來管理教育機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,他們必須了解并在實際中遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。目前，俄羅斯社會上從事行政管理的人員擁有不同領(lǐng)域的知識。他們不僅有自己獨(dú)特的管理方法，還可以收集大眾熟悉的領(lǐng)導(dǎo)。在工作中,他們不僅運(yùn)用自己積累的豐富經(jīng)驗,而且還常常借鑒他人的經(jīng)驗。因此,工作效率高,在大多數(shù)情況下,能產(chǎn)生非常好的結(jié)果。對于某一組織的發(fā)展來說,聘用這種專業(yè)管理人員是最好的選擇。所以,為了解決上述問題,應(yīng)當(dāng)在高等教育領(lǐng)域有目的地引進(jìn)管理人才。當(dāng)然,如果借助于職業(yè)管理顧問解決俄羅斯高等教育中出現(xiàn)的問題會有明顯效果,但是,在具體實際工作中還會遇到一定的阻力。首先,這是由于教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層具有根深蒂固的保守思想,他們并不懂得市場規(guī)律作用下要有與之相應(yīng)的教育環(huán)境,他們只是依賴于上級下達(dá)的行政命令,很少去獨(dú)立解決問題并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體而言,俄羅斯高等教育領(lǐng)域“在學(xué)術(shù)活動和經(jīng)濟(jì)活動方面存在嚴(yán)重的行政管理的局限性,阻礙有效的大學(xué)管理的形成,阻礙高等學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定,即使是對高等學(xué)校的中期發(fā)展規(guī)劃的保證也受到阻礙”。但是,與“行政命令管理體制”時代的依賴關(guān)系相比,今天教育機(jī)構(gòu)的“硬性”管理方法毫無疑問地在明顯減弱。另外,由于教育撥款不足,國家教育機(jī)關(guān)處于一種被空掛的狀態(tài)。一方面,他們?yōu)榱饲蟮蒙?不得不獨(dú)立尋找出路,另一方面,他們希望上級部門能予以財力上的支持。而上級部門也應(yīng)該明白,如果沒有財力支持,就無法要求其管轄機(jī)關(guān)開展某些具體活動。結(jié)果,教育領(lǐng)域出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象——上下機(jī)關(guān)部門都認(rèn)為一切在正常運(yùn)轉(zhuǎn),而實際上,國立教育系統(tǒng)正瀕臨著被破壞的危險。所以,改革已勢在必行。二、促進(jìn)俄羅斯高等教育的發(fā)展高等教育的主要目標(biāo)是培養(yǎng)高質(zhì)量的人才。在過去10多年的改革中,俄羅斯高等教育發(fā)生了根本性變化。俄聯(lián)邦《高等教育和大學(xué)后職業(yè)教育法》指出,各高等院校的主要任務(wù)之一就是通過高等教育或大學(xué)后教育滿足個性在“智力、文化、文化和道德”發(fā)展中的需要,在人性化和自由化、大學(xué)的自主權(quán)、融入國際教育空間等方面,俄羅斯的教育體系應(yīng)轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)觀念。這就意味著要改變高等教育管理體系的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)。(一)擴(kuò)大高校的自主權(quán)擴(kuò)大大學(xué)自治權(quán)力是俄羅斯高等教育改革的重要舉措之一。1992年《俄聯(lián)邦教育法》中規(guī)定俄羅斯高校的管理原則是民主性、社會性和自主性。由此高校的自主權(quán)得到擴(kuò)大。高校的自主權(quán)集中體現(xiàn)為高校的自治和學(xué)術(shù)自由,《俄聯(lián)邦高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》明確地闡明了這種自治和自由的內(nèi)涵,使俄羅斯高校在教學(xué)、科研、生產(chǎn)、經(jīng)營等方面以及專業(yè)、課程設(shè)置方面享有較大的自主權(quán)?？傊?它使高教經(jīng)費(fèi)的來源實現(xiàn)了多樣化,改變了國家高教主管部門對高校管得過嚴(yán)過死的狀況,鼓勵高校進(jìn)行創(chuàng)新。高校使用經(jīng)費(fèi)的自由有所增加,獲得了較大的人事權(quán),在教學(xué)和招生中的權(quán)力得到了增加?？梢钥闯?高校在尋求生存的過程中擴(kuò)大了自己的權(quán)力。但是,這一改革也面臨著種種困難,其中由于俄經(jīng)濟(jì)持續(xù)不景氣所導(dǎo)致的高教經(jīng)費(fèi)極度短缺,是制約改革的最重要因素。這也意味著擴(kuò)大高校自主權(quán)的改革要走的路還很長。(二)建立和完善俄聯(lián)邦教育質(zhì)量監(jiān)控體系為實現(xiàn)俄羅斯聯(lián)邦教育體系優(yōu)先事項，完善教育內(nèi)容和手段，發(fā)展教育服務(wù)質(zhì)量保障體系，提高和完善俄羅斯聯(lián)邦教育體系管理效率。2005年,俄政府出臺了《2006-2010年聯(lián)邦教育發(fā)展目標(biāo)綱要》,指出俄羅斯教育當(dāng)前面臨的主要任務(wù):完善教育評價體系,增加初級、中級和高級職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量,吸引國外專家加入到俄羅斯教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控過程中,發(fā)展教育質(zhì)量的新評價監(jiān)督形式與機(jī)制。目前,俄聯(lián)邦教育部已經(jīng)成立了質(zhì)量監(jiān)督司,在俄羅斯已經(jīng)形成了有效的現(xiàn)代化質(zhì)量監(jiān)督體系。2005年,俄聯(lián)邦教育科學(xué)部部長富爾先科在《教育發(fā)展的主要任務(wù)》報告中介紹了教育領(lǐng)域出臺的一系列法律,提出了有關(guān)建立教育監(jiān)督體系、教學(xué)科研一體化等方面的法規(guī)。事實上，監(jiān)督高等教育機(jī)構(gòu)的行為必須為他們提供信息支持。這是教育系統(tǒng)中普遍、連續(xù)的教育質(zhì)量監(jiān)督的組成部分。該報告反映了俄羅斯教育質(zhì)量：形勢、趨勢、問題和視角的年度報告。在分析報告中，每個教育水平和水平的質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果將及時總結(jié)。這種分析報告是在監(jiān)督調(diào)研基礎(chǔ)上進(jìn)行的,其目的在于通過分析這些材料,預(yù)測和評價聯(lián)邦、區(qū)、州和部門教育體制的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢,為制定俄羅斯教育政策、目標(biāo),甚至是每年教育發(fā)展戰(zhàn)略性文件提供可靠保障。同時,可以正確地評價俄羅斯教育改革和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程,根據(jù)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題,積極采取相應(yīng)措施。任何國家，任何大學(xué)都必須改變傳統(tǒng)教育的質(zhì)量監(jiān)督模式，加強(qiáng)人才培養(yǎng)的國際合作，堅持開放、獨(dú)立、大眾的視角，成為實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。為此,教育質(zhì)量的保證和監(jiān)督始終都是一個至關(guān)重要的問題。為了更加有效地加強(qiáng)對高等教育質(zhì)量的監(jiān)控和管理,俄國家組建了認(rèn)可、鑒定和評定管理局,接收和審查來自教育機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行認(rèn)可、評定和鑒定的申請;組織并協(xié)調(diào)一切與教育大綱和教育機(jī)構(gòu)活動質(zhì)量評價有關(guān)的程序;頒發(fā)教育活動的許可證和國家鑒定的證明。當(dāng)然,要想保證和監(jiān)督每一所院校的教育質(zhì)量,教育過程的所有主體都應(yīng)該參與這一過程。到目前為止,俄羅斯已經(jīng)形成了有效的現(xiàn)代化質(zhì)量監(jiān)督體系,高等教育質(zhì)量保障體制也具備了一定的形式。三、建立高等教育質(zhì)量評估體系俄羅斯的高等教育體制改革充分結(jié)合自身的傳統(tǒng)，適應(yīng)了其自身的經(jīng)濟(jì)、政治和世界發(fā)展趨勢。創(chuàng)新是必要的。事實上，還有一些地方值得學(xué)習(xí)和借鑒。擴(kuò)大高校自主權(quán)使得高校內(nèi)部管理體制進(jìn)行相應(yīng)的變革,可是俄羅斯高校并沒有真正建立起權(quán)力配置平衡且合理的內(nèi)部管理體制,這必將影響改革的成效。這些經(jīng)驗與教訓(xùn)也是值得我們思考的。俄羅斯的高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系與中國目前的高等教育評估體系具有同等之處。教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督、評估已經(jīng)成為教學(xué)管理的重要環(huán)節(jié)之一。良好的教學(xué)質(zhì)量必須以嚴(yán)格而科學(xué)的教學(xué)管理來保障。尤其隨著我國高校辦學(xué)自主權(quán)和招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大,我們深刻意識到,要建立一套科學(xué)合理、系統(tǒng)的、多層面的、富有創(chuàng)新特色的高等教育教學(xué)質(zhì)量評估體系和教育管理機(jī)制,是推動我國高等教育改革得以順利實施的保證。為此,在這方面,我們可以