農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的冷思考

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的冷思考————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期： 對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的理論思考【內(nèi)容摘要】農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢和必然要求,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又是其土地規(guī)模經(jīng)營的必經(jīng)之路。雖然目前我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于發(fā)展的進程當(dāng)中,但由于沒有適應(yīng)現(xiàn)實需求的健全立法從制度上予以保障，而調(diào)整曾經(jīng)穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的一系列法律法規(guī)如《土地承包法》等則又在很大程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)，這不利于作為國計民生基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。因此,從理論和實踐中思考和分析土地流轉(zhuǎn)中的問題，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要突破口?！娟P(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式市場化轉(zhuǎn)讓機制問題Subjｅct：SobｅrReflectｉonoｆｔheCoｎsｔｒuctｉｏntｏwarｄtｈeTraｎｓfｅｒofＣoｎtractｕalandMａnagｅrialRightofRuralLaｎdAbｓtrａcｔ:Thewｈｏleｓcａlemanagementofｒｕｒaｌlａｎdistｈedevelopmeｎｔtｅndencyandiｓseｎｃialdeｍandｏfagｒicuｌtｕraliｎdusｔrializatｉonａndmｏderniｚaｔiｏn,andｔhｅtransfｅｒofｒuｒallａndｉsｍorｅｏｖerｔheiｎｄisｐeｎsableｒｏｕtｅalongwhｉcｈitｓhouｌdｇｏ.Ａlｔhｏｕｇhthｅpresentrｕｒaｌｌandtrａnsｆerｏｆourcouｎtrｙｉsoｎitsway，thefacｔｔhatthereiｓｎopｒoperlｅｇiｓlａｔionensuｒingfｒoｍsystemｌeｖelandthatｔheserｉesoflａwswｈｉchｒegulatｅdthepｒeviousｓteaｄyｃｏntraｔualａｎdmａnagerialsｙｓtｅmofｒurallandsuchaｓＲurａｌLaｎｄＣｏｎtｒaｔualＬａwandsoｆorthｂuthinｄereｄthetransferoflanｄtoalarｇeｅxtentdoesｎotmakeforagricuｌtuｒalmodernizａt(yī)iｏｎsｅrｖedａsｔｈebaｓisofnationaleconoｍyaｎｄtheｐeopｌｅ’sｌｉｖｅｈood.Theｒefoｒe,it’ｓqｕiteａnｉｍpｏrtaｎtｏｕｔｌetforｐroｍotiｎgagｒiculｔuｒａlｄeｖeloｐｍeｎttoponｄeｒｏveranｄａnalｙｚeaｎdｒeｓeaｒchiｎtotheissueｓｏｎbｏtｈｔｈetｈeoretiｃalandｐｒacticalfaceｔｓｅmｅrgｅdinthｅｔransferoflaｎdａstoprｏmoｔeｔheｔｒansferoｆruralｌand.Ｋeyｗords：ｃontracｔuａlaｎdmaｎaｇeｒialrｉghｔofland,traｎsfｅrinｇｐaｔtern,marketizatｉoｎaｌmeｃhanismoftｒaｎsfeｒ,issuｅs【正文】中國現(xiàn)行農(nóng)用土地制度的基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營權(quán)制度，國家通過賦予農(nóng)民土土地承包經(jīng)營權(quán)來保證農(nóng)民對于耕地的占有、使用、收益和有限的處分權(quán)。然而,現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制經(jīng)營制度存在著諸多問題,核心問題在于農(nóng)民承包土地的轉(zhuǎn)讓行為受到嚴(yán)格限制，致使必要的土地規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)角度上看,通過適度規(guī)模經(jīng)營來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀規(guī)律?，F(xiàn)行土地制度把土地和農(nóng)民的關(guān)系凝固化，難以實現(xiàn)土地的良性流轉(zhuǎn)和集中。同時由于土地制度僵化，影響了城鄉(xiāng)之間互動良性發(fā)展，帶來諸多社會問題。上述種種問題的解決，離不開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此,通過完善土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度,實現(xiàn)農(nóng)用地有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地深化改革的主要任務(wù)之一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然性與可能性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然性家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中國現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度起始于上世紀(jì)８0年代初,經(jīng)過兩輪全國范圍內(nèi)的土地承包,形成了以家庭為單位，按農(nóng)業(yè)人口均分土地為特征統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,并由2０02年頒布的《土地承包法》加以確認(rèn)［1]。我國農(nóng)村現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)村生產(chǎn)中家庭經(jīng)營的效率,解放了生產(chǎn)力,推動了我國80年代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。然而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制造成了土地零散分割,農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模狹小,無法實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營,成為農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的瓶頸障礙。農(nóng)村土地逐漸集中和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。中國入世,小塊土地分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)面臨極大的挑戰(zhàn)。只有通過土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才能煥發(fā)新的活力。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革開放之初,我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,農(nóng)村經(jīng)濟基本上是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的比重在７５%以上，務(wù)農(nóng)勞動力占農(nóng)村總勞動力的90%。但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟中占到了越來越大的比重,許多農(nóng)業(yè)勞動力不斷轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。同時,由于農(nóng)村人口自然生老病死和越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工等情況的出現(xiàn),加上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的追求，使農(nóng)村出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地的客觀需求。因此,實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以使那些無力或無心經(jīng)營土地的農(nóng)民能自由自主地轉(zhuǎn)出土地,愿意種地的又能自由地轉(zhuǎn)出土地，在總量上保持勞動力和土地的優(yōu)化組合。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性1、土地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建可以對農(nóng)民的心理習(xí)慣進行因勢利導(dǎo)雖然土地流轉(zhuǎn)表面上不利于基本農(nóng)田保護①參見《土地管理法》第421條的規(guī)定。,但這只是表面現(xiàn)象，只要我們對問題深層次的癥結(jié)有足夠充分的認(rèn)識,并在土地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建和設(shè)計時做好相關(guān)工作,因勢利導(dǎo),就可以順利地推行。這一深層次的癥結(jié)就在于中國農(nóng)村土地集體共享的慣例[２]。依據(jù)這一慣例,比較土地和人力這兩種資源的相對價值，后者能夠增益的價值較低，因此在社會規(guī)則形式上,對土地的保護自然就會優(yōu)先于對人力及其個體權(quán)利的保護。正是歷史慣性形成了相當(dāng)多數(shù)中國農(nóng)民的生存更多地依賴土地而不是權(quán)利的保護，所以包括村社調(diào)地②指農(nóng)民集體將土地調(diào)轉(zhuǎn)給農(nóng)村合作社經(jīng)營。③由于農(nóng)民對土地有著一種特殊依戀情結(jié)以及土地的均分制與計劃生育的內(nèi)在矛盾，農(nóng)村土地的保障功能使得土地流轉(zhuǎn)的形成難以實現(xiàn)。在內(nèi)生存措施傾向于實現(xiàn)集體土地的增值效益,而不是保護個人權(quán)利。說到底，其實還是土地對農(nóng)民長期以來形成的基本社會保障價值③使得人們不得不依賴土地。但同時，農(nóng)民對于現(xiàn)有土地制度的低①參見《土地管理法》第421條的規(guī)定。②指農(nóng)民集體將土地調(diào)轉(zhuǎn)給農(nóng)村合作社經(jīng)營。③由于農(nóng)民對土地有著一種特殊依戀情結(jié)以及土地的均分制與計劃生育的內(nèi)在矛盾，農(nóng)村土地的保障功能使得土地流轉(zhuǎn)的形成難以實現(xiàn)。國家政策提供的便利無論是中共十七屆三中全會掀起的土地改革浪潮,還是最高人民法院不斷出臺的涉農(nóng)舉措④近年來，中國物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法頒布前后，最高人民法院相繼出臺涉及土地流轉(zhuǎn)的重大舉措包括：2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包法糾紛案件適用法律問題的解釋》、2009年《關(guān)于當(dāng)前形勢下進一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見》，并將土地流轉(zhuǎn)問題作為2009年最高法院12項重點調(diào)研項目之一。，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策的司法化已成為一個頗令人矚目的核心問題?？梢哉f作為本輪土地改革的關(guān)鍵，農(nóng)村土地不僅成為解決飽受爭議、廣為詬病的城鄉(xiāng)“剪刀差”的制度化統(tǒng)籌實踐,而且指向曾經(jīng)作為重大制度創(chuàng)新的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史性轉(zhuǎn)變。更為重要的是，這是一場涉及中國農(nóng)村既得利益調(diào)整、主流觀念改變和體制運行方式演進的深刻變革。[3]有了國家政策的保障,盡管土地流轉(zhuǎn)問題復(fù)雜,存在著不少認(rèn)識上的誤區(qū)⑤④近年來，中國物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法頒布前后，最高人民法院相繼出臺涉及土地流轉(zhuǎn)的重大舉措包括：2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包法糾紛案件適用法律問題的解釋》、2009年《關(guān)于當(dāng)前形勢下進一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見》，并將土地流轉(zhuǎn)問題作為2009年最高法院12項重點調(diào)研項目之一。⑤比如流通性《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定明確了它屬于用益物權(quán)而非債權(quán)，依據(jù)民法原理，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)，只要沒有特別規(guī)定，就應(yīng)具有流通性，但仍有不少人并未認(rèn)識到這一點，因而忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)的流通性，從而也在一定程度上導(dǎo)致了《土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)的消極態(tài)度和實踐中的土地制度的僵化。二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜,實行時必須因地制宜,不同的地區(qū)應(yīng)采取不同的形式。有專家指出：“農(nóng)村土地制度建設(shè)必須充分考慮到不同地區(qū)間的差別,應(yīng)允許有不同的土地經(jīng)營方式。(一）租賃模式。土地承包者將自己承包的土地在剩余承包期內(nèi)將其租賃給其他農(nóng)戶或公司法人使用,承租人向出租人支付租金。應(yīng)該說，這種做法有著一定的法律和政策依據(jù)，如2002年全國人大通過2０03年3月1日實施的《中華人民共和國土地承包法》第１０條規(guī)定：國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2０0５年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第２條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。其第6條又規(guī)定:承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。這種出租的形式對于出租人來說，他不必放棄土地所有權(quán)，即可得到土地租金,對承租人而言，他可以較小的代價,在租期內(nèi)得到土地使用權(quán)。目前這種模式在大部分農(nóng)村普遍運用。其中比較成功的典型有長沙縣北山鎮(zhèn)剛掛牌成立的圣毅園農(nóng)莊,它租下1萬畝稻田,連租17年。4個村的農(nóng)民把土地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)莊，農(nóng)莊按每畝一年3２５公斤稻谷的標(biāo)準(zhǔn)支付租金給農(nóng)民。糧價漲，租金也漲,確?？诩Z不愁。有的農(nóng)民還可以到農(nóng)莊打工,獲得一份工資收入。目前,出租土地的農(nóng)民已從圣毅園領(lǐng)到頭年650萬元的租金。圣毅園農(nóng)莊的掛牌運作，就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型事例。（二)土地信托模式[５］。農(nóng)民把土地作為一種資源,委托給專門的組織,而該組織在“堅持確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán);堅持依法、自愿、有償,不搞強迫流轉(zhuǎn)，不搞行政定價;堅持不改變土地農(nóng)業(yè)用途，確保耕地復(fù)耕能力”的原則下,通過收取一定的信托服務(wù)費和簽訂信托服務(wù)合同的方式,將受托的土地轉(zhuǎn)讓給其它單位或個人以一定期限,受讓者付給該組織一定的資金，該組織再把這些資金按照有關(guān)合同約定付給委托的農(nóng)民。這種模式在農(nóng)業(yè)機械化比較發(fā)達的地區(qū)普遍存在。（三)土地入股模式。這一模式最早出現(xiàn)在廣東省南海市[6]。入股指的是使用權(quán)入股，即土地承包者或擁有農(nóng)地永久性支配權(quán)的合作經(jīng)濟組織將其擁有的土地使用權(quán)以折股形式與其他生產(chǎn)要素綜合的經(jīng)濟行為。土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給其他公司經(jīng)營，按土地股份,村集體將土地經(jīng)營及發(fā)包所得在年終進行分配。如天津地區(qū)的部分農(nóng)村對農(nóng)民的土地就采取“確權(quán)、確利、不確地”的模式[7］,即農(nóng)民只知道自己在村委會的賬戶上有多少屬于自己的土地,但究竟哪一塊土地是自己的并不明確,其只是通過賬戶土地的擁有數(shù)量來取得年終村委會給予的分紅。此外比較常見的還有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、拍賣等土地流轉(zhuǎn)形式。三、土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題盡管基于各地的實際可實行多種土地流轉(zhuǎn)模式,但無論采取怎樣的模式，由于目前土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范，再加上缺乏嚴(yán)密的政策保證,以致在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了諸多問題。首先,土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶私下操作為主,出讓方和受讓方經(jīng)常由此產(chǎn)生糾紛。據(jù)有關(guān)專家的農(nóng)村調(diào)研結(jié)果顯示,由于在出讓時沒有規(guī)范的規(guī)則和文本作為指導(dǎo)，全憑雙方私下協(xié)商完成，既沒有合同文書,也沒有正規(guī)的中間人,經(jīng)常產(chǎn)生多種形式的糾紛,這種糾紛已占到農(nóng)村全部糾紛的近10％,不利于農(nóng)村和諧社會的建設(shè)和發(fā)展。其次，羅圈式的流轉(zhuǎn)使得有關(guān)政府部門在處理土地問題時難度增大。特別是在出現(xiàn)糾紛后,由于糾紛土地流轉(zhuǎn)次數(shù)多,時間跨度大,涉及層面廣，案件事實很難查清,如果處理不當(dāng)，當(dāng)事人情緒對抗激烈,容易激化矛盾，甚至引發(fā)集體性上訪行為。第三,不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)損害了多方利益。雖然國家和地方政府給予農(nóng)業(yè)以大量的補貼,但由于農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲,使得農(nóng)民的種地收益不是很高,于是很多農(nóng)民不得不“糊弄”種地，而一些種植大戶和龍頭企業(yè)想擴大規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，卻難以通過正當(dāng)途徑得到土地,從而制約了其進一步發(fā)展。第四，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)影響了土地質(zhì)量的保護和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。由于現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)沒有規(guī)范的制約措施,受讓方對土地的長期預(yù)期不足，便以追求短期效益為目標(biāo),不會對土地做長期投資和科學(xué)規(guī)劃使用⑥這一方面也有做得很好的先進典范，如湖北荊州的基本農(nóng)田保護制度。自⑥這一方面也有做得很好的先進典范，如湖北荊州的基本農(nóng)田保護制度。自1988年國家土地管理局在荊州劃定的全國第一塊基本農(nóng)田以來，本著“嚴(yán)格基本農(nóng)田保護，興地富農(nóng)”的指導(dǎo)思想，進行土地整治，極大增加了土地規(guī)模，提高了農(nóng)民收入，人地關(guān)系處理得特別好，為確保國家糧食安全方面作出了積極貢獻，取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。第五，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村一些黑惡勢力的產(chǎn)生提供了土壤。農(nóng)村中一些游手好閑者利用國家土地流轉(zhuǎn)政策的空檔,從一般農(nóng)民手中轉(zhuǎn)租來土地,再加價轉(zhuǎn)租給他人，形成一種黑中介,而黑中介之間也存在著爭奪資源的矛盾，在農(nóng)村中造成惡劣影響,不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。第六，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)使一些農(nóng)村“反租倒包”現(xiàn)象嚴(yán)重?！胺醋獾拱本褪侵膏l(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會向農(nóng)戶支付一定租金,把農(nóng)戶已經(jīng)承包的土地收歸集體,再由集體轉(zhuǎn)租給外來的公司、大戶,或者“倒包”給本鄉(xiāng)、本村的其他農(nóng)戶，收取租金。這種土地流轉(zhuǎn)形式在經(jīng)濟上損害了農(nóng)民利益。而且“反租倒包”是一種不平等、信息不對稱的“交易”，不符合市場規(guī)則,使農(nóng)民與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾，很容易由此釀成其他事端。當(dāng)然,如果協(xié)調(diào)得好，則可以發(fā)揮出其優(yōu)勢來,比如反租倒包這一靈活的流轉(zhuǎn)模式在江浙一帶取得了良好的效果。第七,土地流轉(zhuǎn)過程中政府的行政干預(yù)過多，農(nóng)民權(quán)益受侵害嚴(yán)重。近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，規(guī)模明顯加大,但不少地方的土地流轉(zhuǎn)主要是村級組織和地方政府介入的結(jié)果，而很少發(fā)揮甚至沒有利用市場自由流轉(zhuǎn)的方式我國現(xiàn)有兩種土地資源配置手段，即行政命令手段和市場自由交易手段，這也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的兩種實施形式。⑧《土地承包法》對土地轉(zhuǎn)讓方式設(shè)置了三大程序障礙：一是發(fā)包方的同意權(quán)（本法第37條），二是集體經(jīng)濟組織成員2/3同意的表決程序（本法第48條），三是跨集體經(jīng)濟組織成員間當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓交易的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)權(quán)。事實上，對于一個民事性質(zhì)的承包土地轉(zhuǎn)讓交易，附加如此苛刻的程序性限制，即使在理論上不至于消滅承包土地交易本身，也足以令當(dāng)事人知難而退。當(dāng)然，基于當(dāng)時的實際情況和其“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”我國現(xiàn)有兩種土地資源配置手段，即行政命令手段和市場自由交易手段，這也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的兩種實施形式。⑧《土地承包法》對土地轉(zhuǎn)讓方式設(shè)置了三大程序障礙：一是發(fā)包方的同意權(quán)（本法第37條），二是集體經(jīng)濟組織成員2/3同意的表決程序（本法第48條），三是跨集體經(jīng)濟組織成員間當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓交易的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)權(quán)。事實上，對于一個民事性質(zhì)的承包土地轉(zhuǎn)讓交易，附加如此苛刻的程序性限制，即使在理論上不至于消滅承包土地交易本身，也足以令當(dāng)事人知難而退。當(dāng)然，基于當(dāng)時的實際情況和其“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”的宗旨，這些限制是無可厚非的，但對于當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生巨大變化的實際情況及需求來說，這些規(guī)定則明顯有礙于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。另外，本法對土地轉(zhuǎn)讓交易的轉(zhuǎn)讓方和受轉(zhuǎn)讓方身份以及承包土地繼承也進行了限制，這些都不利于當(dāng)前形勢土地流轉(zhuǎn)的進行。四、怎樣才能真正建立起我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度1、完善土地流轉(zhuǎn)立法,慎重對待土地流轉(zhuǎn)盡管物權(quán)化后的土地承包經(jīng)營權(quán)在較大程度上保護了失地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，但針對當(dāng)前明顯滯后于實際發(fā)展需求的法律體系的缺陷,要盡快建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營制度法律體系建設(shè)，應(yīng)從法律層面上建立健全公平、明確、穩(wěn)定的物權(quán)劃分和公正、公開、可操作性強的交易規(guī)則，充分考慮到現(xiàn)存的制約因素⑧，建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的并切實保障農(nóng)民土地權(quán)利的法律制度,這樣才能使農(nóng)民成為交易中平等的民事主體,改變其弱勢地位。（1)加強對農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)保護，使土地承包經(jīng)營權(quán)成為一種對世權(quán)，以排除包括發(fā)包人在內(nèi)的其他任何人對其行使土地承包經(jīng)營權(quán)的干涉;（2)明確土地集體所有權(quán)和農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán);(3)完善村級民主制度；（４)凡涉及處置集體土地所有權(quán)的事項，必須經(jīng)過村民大會或村民代表大會討論決定,對于土地征用協(xié)議及補償方案,必須經(jīng)過2/3村民或2/３以上村民代表同意;（5）使用權(quán)流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)及收益分配、征用后農(nóng)民安置、土地流轉(zhuǎn)的管理、資格審查、合同簽證、檔案管理、動態(tài)監(jiān)測、信息中介、法律責(zé)任等。2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿原則，保護農(nóng)民權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)中如何真正保護好農(nóng)民的利益,關(guān)鍵之處，就是切實堅持“自愿、依法、有償”的原則。其中，自愿是第一位的。土地是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障,是農(nóng)民的最大利益所在,是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素,同時基于它所發(fā)揮出的對城市流動人口的巨大緩沖作用也是歷史上每次金融危機尤其是08年金融危機中國經(jīng)濟能夠始終屹立不倒并率先突圍的重要原因。過去發(fā)生的侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件都是違背農(nóng)民意愿的。堅持自愿就是任何事情都由農(nóng)民自己認(rèn)真權(quán)衡,確認(rèn)是對自己有利的。從制度本身來就,“反租倒包”、“土地經(jīng)營權(quán)入股”等流轉(zhuǎn)方式都是效率高、交易成本低的好形式,之所以走了彎路,就是因為實行中部分村組干部從自身私利出發(fā),任意侵犯農(nóng)民的利益,不和農(nóng)民協(xié)商。村級組織和地方政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)發(fā)揮服務(wù)和監(jiān)督職能,而不能有過多的行政干預(yù)，更不能強制性地推動土地流轉(zhuǎn),必須讓農(nóng)民自主決策是否流轉(zhuǎn)，這樣才能使土地流轉(zhuǎn)建立在堅實的基礎(chǔ)之上。物權(quán)化后流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民規(guī)模必須與農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模相適應(yīng)物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然受到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的制約[10]，這種成員身份制約難以消除權(quán)利固化與人口流動之間、土地選用與農(nóng)民生存保障之間的內(nèi)在沖突。因此,除非在土地流轉(zhuǎn)的同時建立健全農(nóng)村保障體系，消除農(nóng)民對于失地后生活沒有基本保障的后顧之憂,農(nóng)民絕不能失去務(wù)農(nóng)收入這條腿［１１]。土地流轉(zhuǎn)絕不是很多人表面上所看到和認(rèn)識到的那么簡單,以為地方政府或集體組織通過行