論宅基地使用權(quán)制度

PAGEPAGEPAGEii前言農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國獨有的一向制度，國外關(guān)于此項權(quán)利的規(guī)定在地上權(quán)制度中。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度誕生于新中國成立前后的土地改革運動，時至今日，雖然已運行了六十余年，但其中的變動并不大，眾所周知，我國經(jīng)濟制度經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的變遷，城鄉(xiāng)二元壁壘在變遷過程中被打破，這種以保障農(nóng)民居住權(quán)為價值取向的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度已逐漸不符合市場經(jīng)濟的要求，同時也不能滿足現(xiàn)代農(nóng)村生活需要?！段餀?quán)法》出臺后，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分的規(guī)定，仍然比較籠統(tǒng)，并沒有實質(zhì)性的突破，學術(shù)界關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)爭論也是日趨激烈，爭論的焦點主要集中在宅基地是否可以自由流轉(zhuǎn)的問題上，本文的著眼點也在于此，并對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的完善提出淺見，以期能對宅基地使用權(quán)問題的解決有所裨益。目錄摘要 11.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的介紹 11.1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念 11.2.農(nóng)村宅基地權(quán)利的產(chǎn)生與演變 21.3.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價值取向及法律特點 31.3.1.價值取向 31.3.2.法律特點 42.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度存在的問題 42.1.單一的制度價值理念無法適應(yīng)現(xiàn)實社會的需要 52.2.立法不到位，導致執(zhí)行和操作過程中的混亂 52.3.立法基礎(chǔ)、理念和標準不統(tǒng)一，導致現(xiàn)行規(guī)定的矛盾與沖突 62.4.權(quán)利登記混亂，監(jiān)督體系與法律責任不配套 63.完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的幾個核心問題 73.1.保障屬性是否導致權(quán)利的不可流轉(zhuǎn)性 73.2.無償取得的權(quán)利能否以有償方式轉(zhuǎn)讓 83.3.宅基地使用權(quán)可否向城鎮(zhèn)居民出售 93.4.允許流轉(zhuǎn)是否會出現(xiàn)大量農(nóng)民無家可歸 104.構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度 114.1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)定 114.2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得 124.3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用 154.3.1.賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)一個完整的物權(quán)權(quán)能 154.3.2.宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn) 164.3.3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用方式以及對該權(quán)利的限制 16結(jié)語 17注釋 18參考文獻 20致謝 22太原理工大學陽泉學院畢業(yè)論文PAGE22論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度 摘要：自土地改革運動以來，“保障農(nóng)村人口居住權(quán)，實現(xiàn)居者有其屋”一直是立法設(shè)計我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的唯一價值目標。然而，當我國邁入市場經(jīng)濟軌道后，農(nóng)村嚴峻的社會現(xiàn)實要求我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度應(yīng)當兼顧保障目標與效率價值目標。隨著我國《物權(quán)法》的制定、頒布、實施，農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題也逐漸成為一個討論的熱點。盡管問題的焦點僅僅集中在“法律是否應(yīng)當允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”之上，但理論界的爭論已經(jīng)充分表明該問題本身的復雜性和我國理論研究的欠缺性。因此，本文擬從宅基地居住權(quán)保障功能，集體土地能否有償使用等基本理論問題人手，在深入分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民能否購買農(nóng)民的住房，為什么農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住宅后不得再申請宅基地等問題的基礎(chǔ)上，逐步勾畫出符合邏輯要求的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系。關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)用益物權(quán)物權(quán)1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的介紹1.1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)地役權(quán)等處于并列地位，它是中國法律特有的內(nèi)容，對我國法律體系的完善起著重要的作用。沈宗靈先生說過：“法律概念在法律體系中具有其獨特的功能，它對法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義，它與權(quán)利和義務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，要構(gòu)建現(xiàn)代國家的法律體系，其中最重要的一步就是設(shè)定一整套符合邏輯的、和諧而無矛盾的法律概念體系?！盵1]因此有必要在物權(quán)法中明確定義農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》在第一百五十八條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施”。這一規(guī)定并沒有直接對農(nóng)村宅基地使用權(quán)下定義，只是通過對宅基地使用權(quán)人的權(quán)利的規(guī)定影射出了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念。依據(jù)法律解釋學，從體系上、文義上對這一條文進行分析我們可以看出：(1)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體僅為農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民是作為建設(shè)用地使用權(quán)的主體而規(guī)定的；(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體僅指集體所有的土地，國有土地是建設(shè)用地使用權(quán)的客體。雖然在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，存在農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象，但這并不意味著轉(zhuǎn)變后的城鎮(zhèn)居民仍然享有宅基地使用權(quán)，因為此時的土地已從集體所有轉(zhuǎn)為國家所有，國有土地不設(shè)立宅基地使用權(quán)；(3)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容有：依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造房屋和附屬設(shè)施，受法律保護，在行使權(quán)利時不得妨礙公共利益和他人的合法權(quán)益等。[2]但是，筆者認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當包括權(quán)利人可以有限制地處分農(nóng)村宅基地使用權(quán)，因為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種民事權(quán)利，權(quán)利人可以對它進行處分，考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)特殊性，權(quán)利人的處分應(yīng)當是有限制的，而這一點在《物權(quán)法》第一百五十八條中卻沒有涵蓋。綜上所述，應(yīng)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)作如下定義：農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬類設(shè)施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。1.2.農(nóng)村宅基地權(quán)利的產(chǎn)生與演變我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度，誕生于新中國成立之后的土地改革運動。由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的變遷經(jīng)歷了農(nóng)民私人所有和農(nóng)民集體所有兩個階段，因此，農(nóng)村宅基地的使用制度也相應(yīng)經(jīng)歷了從農(nóng)民私人以所有權(quán)人身份自主使用到農(nóng)民以他物權(quán)人身份他主使用的歷史性變化。1946年我國農(nóng)村開展了以廢除封建土地制度，沒收大地主的土地與房屋分給無地無房農(nóng)民為手段，實行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革運動。因此，土地改革是一次全面對我國農(nóng)民土地與房屋所有權(quán)的確權(quán)運動。其已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段處理土地與房屋糾紛的歷史追溯起點。[3]土地改革所確立的農(nóng)民宅基地權(quán)利，一是在制度設(shè)計上，嚴格按照保障農(nóng)民居住權(quán)理念設(shè)計；二是在分配方式上，以農(nóng)民個人為單位、平均分配、無償取得；三是確定了農(nóng)民對土地和房屋的所有權(quán)人地位，允許其買賣、出租、抵押等。在這種農(nóng)民享有對耕地和宅基地所有權(quán)的制度安排下，宅基地的保障性與物權(quán)地位勿需討論，也不存在法律規(guī)則上的沖突。

農(nóng)民土地私有制實施幾年以后，私有制的固有缺陷逐漸顯露。為了克服此缺陷，自20世紀50年代中期開始，我國逐步推行了以農(nóng)業(yè)集體化為核心的農(nóng)地制度改革，將生產(chǎn)資料土地的農(nóng)民個人所有改造為社會主義集體所有。隨著農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革目標的實現(xiàn)，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)也歸集體所有。到1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時止，我國農(nóng)村土地一律為集體所有，不再存在土地私人所有權(quán)的法律形式。隨著農(nóng)村土地所有權(quán)形式的變化，農(nóng)民對宅基地享有的權(quán)利也相應(yīng)發(fā)生了變化：

一是由原來的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的概念與范圍也被首次提出和描述；二是禁止宅基地使用權(quán)的買賣、出租、抵押；三是確立了房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)自然狀態(tài)不可分割的原則；四是宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)在法律上開始變得模糊不清；五是首次導致了具有典型物權(quán)性質(zhì)的房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)法律規(guī)則的矛盾。[4]盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的變化導致了宅基地利用權(quán)利的一系列變化，但是，基于農(nóng)村宅基地利用法律制度設(shè)計的居住權(quán)保障功能，不僅未發(fā)生改變，而且還進一步給予了強化。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度雛形，由此而形成。在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，立法對宅基地使用權(quán)法律規(guī)定進行了逐步調(diào)整。該調(diào)整大體可以分為兩個階段。在第一階段，1982年2月23日國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體、申請與審批程序、用地標準與基本使用規(guī)則。1986年6月25日頒布的《中華人民共和國土地管理法》(以下稱《土地管理法》)雖然以專章對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地進行了規(guī)定，但在農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面，其具體內(nèi)容與《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》并無多大差別。雖然1988年對《土地管理法》進行了修改，但內(nèi)容并不涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在第二階段，1998年修正的《土地管理法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的以“戶”為單位的申請原則，并明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地使用權(quán)。近幾年來，國家特別關(guān)注“三農(nóng)”問題和重視居住權(quán)保障。在這一社會大環(huán)境下，我國各界圍繞《物權(quán)法》的制訂，進行了熱烈的討論，一度形成了對農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的全面立法設(shè)計和實質(zhì)性突破的輿論態(tài)勢，立法本身也試圖對此有所進展。然而，當我們真正進入立法技術(shù)層面的時候，就不難發(fā)現(xiàn)，即使是一個細微的突破，都會使任何一個有責任感的立法者感到“如履薄冰”。即使2007年10月1日正式實施的《物權(quán)法》也未對農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出突破性規(guī)定。[5]1.3.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價值取向及法律特點1.3.1.價值取向在我國，無論是以往的立法，還是《物權(quán)法》，都旗幟鮮明地選擇了保障農(nóng)民居住權(quán)的制度價值取向。這種價值取向，就我國住房保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而言，是個惟一的選擇，幾乎不存在討論與爭論的意義。解放后，在城鎮(zhèn)，政府采取將公房以象征性的租金標準提供給城鎮(zhèn)居民以及單位修建宿舍分配給職工居住的方式來保障城鎮(zhèn)人口居住權(quán)的實現(xiàn)；在農(nóng)村，國家則通過土地改革將沒收的房屋無償分配給無房農(nóng)民的方式保障農(nóng)民的居住權(quán)。當集中的房屋分配結(jié)束之后，國家又通過立法給農(nóng)民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權(quán)的實現(xiàn)。[6]1.3.2.法律特點盡管目前城鎮(zhèn)居民的住房保障形式已發(fā)生了根本變化，但是我國農(nóng)民的住房保障方式不僅一直沒有任何改變，而且在未來一個相當長的時期內(nèi)也不可能發(fā)生根本性變化。我國以保障農(nóng)民的基本居住需要為目標的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，必然體現(xiàn)出以下幾個突出特點：[7]第一，嚴格的身份性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是基于使用權(quán)人的特殊身份而取得的。只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員或者由其他法規(guī)規(guī)定的身份的人才有資格向其所在的集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。非本集體內(nèi)的成員除法律特別規(guī)定外，不得在本集體內(nèi)申請宅基地。這主要考慮了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)劃，便于行政管理。同時也是對集體成員權(quán)利的一種保障，避免本集體內(nèi)的宅基地外流。第二，無償使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?，是國家給農(nóng)民的一種福利。只要符合法定的申請條件，就可以取得宅基地使用權(quán)，而且使用權(quán)人不需要支付使用費。第三，永久使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民的基本生活保障，農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用，沒有時間限制，并且這種使用是受法律保護的，任何單位和個人不得隨意侵犯。宅基地上的房屋消滅后，使用權(quán)人對宅基地的使用權(quán)仍然存在，可以重新建造房屋。當然，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人必須服從集體和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，當自己的宅基地被征收后，有權(quán)要求集體再批給其相應(yīng)的宅基地。第四，從屬性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán)，不可單獨流轉(zhuǎn)，但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。法律禁止單獨對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行出賣、出租、抵押、贈與等流轉(zhuǎn)行為。第五，范圍的嚴格限制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對宅基地的使用范圍是有嚴格限制的。《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。國土資源部在2004年l1月下發(fā)的關(guān)《于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中強調(diào)，要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。2.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度存在的問題既然我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度事實上以居住保障為基礎(chǔ)建立，那么，權(quán)利的取得、權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利的行使等等，都必須符合這一價值取向?！靶枰褪菣?quán)利”的社會保障基本理念，也必然成為宅基地使用權(quán)無償取得的正當性基礎(chǔ)。不清楚地看到這一制度的價值取向，不理清宅基地使用權(quán)權(quán)利來源的基礎(chǔ)，要科學地回答宅基地使用權(quán)是否允許買賣、抵押、出租等純私法問題，事實上是不可能的。[8]我們關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否為物權(quán)性質(zhì)，能否進人市場流轉(zhuǎn)等長期爭論不休且至今眾說紛紜的局面，其主要原因正在于大多數(shù)的爭論，都以一個純私法的理念與標準去評判或者試圖闡釋以社會法價值理念建立起來的規(guī)則體系和權(quán)利性質(zhì)?？梢哉f，正是由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度缺乏系統(tǒng)的理論支撐，才產(chǎn)生了立法和執(zhí)法方面一系列的問題。這些問題主要表現(xiàn)在：2.1.單一的制度價值理念無法適應(yīng)現(xiàn)實社會的需要建立于解放初期的純粹以居住權(quán)保障為價值取向的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，已經(jīng)逐漸不能滿足我國現(xiàn)代農(nóng)村生活的需要。這種制度的不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：[9]1在我國全面推行國有土地有償使用制度以后，土地突然釋放出來的經(jīng)濟價值，必然對長期基于土地非商品屬性、無償使用、禁止流轉(zhuǎn)制度的宅基地使用權(quán)制度產(chǎn)生極大的沖擊。2土地資源理念的不斷強化與滲透，導致了土地權(quán)利安排從以“所有為中心”的制度設(shè)計轉(zhuǎn)向以“利用為中心”的制度設(shè)計上來。這種理念的變化，要求宅基地使用權(quán)制度，必須充分考慮效率目標。因此，在保證傳統(tǒng)的農(nóng)民居住保障的前提下，制度的設(shè)計必須同時實現(xiàn)效率價值目標。3在我國計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)壁壘森嚴的社會背景下，住房對農(nóng)民具有重要的作用。這時禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，完全符合國家站在農(nóng)民利益的立場實實在在為農(nóng)民著想的指導思想。然而，當城鄉(xiāng)二元壁壘被打破，基礎(chǔ)性的情況發(fā)生極大變化之后，仍然強調(diào)禁止流轉(zhuǎn)，其實際結(jié)果恰恰對農(nóng)民不利。一方面，越來越多的房屋因進城務(wù)工和城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民離開鄉(xiāng)土而被大量閑置，得不到有效利用，有的甚至坍塌。另一方面，違反禁止轉(zhuǎn)讓規(guī)定而進行私下交易活動也越來越頻繁地發(fā)生。2.2.立法不到位，導致執(zhí)行和操作過程中的混亂我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法，一直處于殘缺不全的狀況之中，更無專門和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系。除已經(jīng)被廢止的《村鎮(zhèn)建房管理條例》涉及較多之外，無論是《民法通則》、《土地管理法》還是2007年實施的《物權(quán)法》，都只有非常原則性的規(guī)定。由于立法的缺失，使現(xiàn)實中權(quán)利的行使標準不統(tǒng)一，寬嚴不一致，譬如：是否有嚴格的分戶原則問題，已經(jīng)享受無償配置面積的家庭成員在分戶后的宅基地標準計算中是否應(yīng)當扣除問題，超過宅基地標準的從事家庭經(jīng)營用地的取得是否實行有償原則問題等等，都尚無明確的處理規(guī)范。[10]由此可見，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度不僅內(nèi)容上殘缺不全，不同時期出臺的規(guī)定不盡一致，而且各種規(guī)范之間也缺乏一個系統(tǒng)的理論支撐與邏輯聯(lián)系。2.3.立法基礎(chǔ)、理念和標準不統(tǒng)一，導致現(xiàn)行規(guī)定的矛盾與沖突一方面，建立在保障性質(zhì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，決定了它的非物權(quán)性和非流轉(zhuǎn)特征?，F(xiàn)行大多數(shù)相關(guān)法律規(guī)定，都基本上按照這一立法理念來制定與此相適應(yīng)的規(guī)范。譬如，《土地管理法》第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，其面積不得超過規(guī)定標準，出賣、出租后不得再申請；1995年4月9日原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》中關(guān)于房屋改建、翻建時超過標準的宅基地應(yīng)當收回的規(guī)定；我國《擔保法》關(guān)于“耕地、宅基地使用權(quán)、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”規(guī)定等等。但是在另一方面，又制定了宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，導致不同地區(qū)不同部門在適用法律上的沖突。[11]其主要表現(xiàn)有：第一，既規(guī)定農(nóng)民的房屋是一個獨立和完整的物權(quán)，在本質(zhì)上具有可轉(zhuǎn)讓性，又規(guī)定宅基地使用權(quán)是一個非物權(quán)性權(quán)利，不具有可轉(zhuǎn)讓性。但是在我國“房地不可分”，房屋轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，所屬范圍的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的法律原則和規(guī)則面前，二者的沖突與矛盾是不言而喻的。第二，雖然我國以保障屬性為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)立法禁止其流轉(zhuǎn)，但在另一些規(guī)定中，又間接地認可了允許流轉(zhuǎn)。譬如：《最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第二十四條第二款規(guī)定“對處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應(yīng)當與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理。”這里的協(xié)商一致究竟是什么意思呢?如果國土資源管理部門同意，是否就意味著可以將房屋變賣抵債?國土部門又憑什么同意或者不同意呢?

2.4.權(quán)利登記混亂，監(jiān)督體系與法律責任不配套一方面，由于長期無法明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，導致了農(nóng)村房屋登記工作的嚴重滯后，至今未能理順農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)的登記機關(guān)，使房屋的權(quán)利狀態(tài)也長期處于模糊不清之中。另一方面，為了加強土地資源的保護與管理，立法設(shè)置了嚴格的宅基地的用地原則、標準、條件與審批機關(guān)和審批程序，但是由于審批機關(guān)與責任人既無利益關(guān)系，又無相應(yīng)的制度約束，因此，在宅基地的審批過程中，村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，越權(quán)審批的現(xiàn)象非常突出。在宅基地無償使用的規(guī)則下，使農(nóng)民產(chǎn)生“不要白不要”的心理，宅基地占地面積不斷擴大，亂占亂建、多占多建的現(xiàn)象非常嚴重。據(jù)北京的一個認真抓宅基地管理的鎮(zhèn)自查，發(fā)現(xiàn)“超批多占戶”57％，“私搭亂建戶”占8.3％，“建新不拆舊戶”占3.5％，各項違規(guī)累計所占面積達宅基地總面積的59％。[12]上述諸種問題的存在，究其根本原因，不能不歸咎于我國理論和實務(wù)界對農(nóng)村宅基地法律問題理論研究的欠缺。如果不清楚我們現(xiàn)實社會究竟需要一個什么樣的宅基地使用權(quán)法律制度，就不可能為建立宅基地使用權(quán)法律制度設(shè)定一個科學和明確的目標；沒有一個明確的目標和系統(tǒng)的理論支撐，也就不可能建立起一種邏輯結(jié)構(gòu)嚴密的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系。因此，建立符合我國實際需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，必須解決與此相關(guān)的基礎(chǔ)性理論問題。3.完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的幾個核心問題任何一項法律制度都是歷史的，具有時代特征。從理論上講，以居住保障為基礎(chǔ)建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，并按照這項制度價值理念設(shè)定的規(guī)則運行不會存在任何問題。[13]事實上，在改革開放前乃至開放后的很長一段時間內(nèi)，該項制度是有效率的，沒有產(chǎn)生太大的矛盾或者沖突。然而，以保障為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度卻因時勢的變化而越來越不適應(yīng)時代的要求。近些年來，關(guān)于確立宅基地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)、允許宅基地使用權(quán)買賣抵押的呼聲一浪高過一浪。如果我們將這種現(xiàn)象簡單地解釋為一些學者僅以私法理念去詮釋一個非私法權(quán)利的結(jié)果的話，那僅僅只看到了問題的一個方面。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，一種以效率為核心，以重視土地“利用”為基本理念的現(xiàn)代法律制度發(fā)展趨勢已成為一股強大的內(nèi)在力量，不斷地對傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度的保障性法律基礎(chǔ)提出了挑戰(zhàn)。在一個崇尚經(jīng)濟發(fā)展的社會背景下，保障價值和效率價值兩種理念已經(jīng)在各個領(lǐng)域發(fā)生相互滲透并顯示出各自的優(yōu)勢。在這樣的復雜局面之前，即便是一個理性人也難以取舍。因此，構(gòu)建符合我國國情、能夠化解現(xiàn)實制度沖突與矛盾的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系，必須科學地回答幾個相關(guān)的焦點性問題。3.1.保障屬性是否導致權(quán)利的不可流轉(zhuǎn)性從表面上看，宅基地使用權(quán)的保障性與物權(quán)性，是一對基于完全不同價值理念的相悖的權(quán)利類型。既然是保障性質(zhì)，則應(yīng)以需要為前提，不需要或者失去保障基礎(chǔ)，就應(yīng)當將權(quán)利收回；既然是無償取得，則只應(yīng)當保障居住使用，而不得流轉(zhuǎn)。有學者堅持農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能通過讓與、交換、贈與等方式轉(zhuǎn)讓，其理由正是基于宅基地的居住保障性質(zhì)。[14]然而，一個符合我國現(xiàn)實社會需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，既不能由其他制度取代其保障功能以實現(xiàn)最基本的社會公平，又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價值目標必須在同一個制度之中得以實現(xiàn)，是完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度面臨的重大理論難題?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)法律制度之所以面對現(xiàn)實問題左右為難，就是因為沒有首先在理論上解決這項制度構(gòu)建的基礎(chǔ)性問題。只要我們能夠準確地把握社會發(fā)展對宅基地使用權(quán)制度的客觀需要，就不可能找不到二者的連結(jié)點，并使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的居住保障性與物權(quán)性形成新型的契合關(guān)系。通過認真地分析研究使我們發(fā)現(xiàn)：科學地界定兩種價值理念發(fā)生作用的環(huán)節(jié)、范圍與具體內(nèi)容，就能使兩種不同價值目標在同一個制度體系中相互協(xié)調(diào)，各自充分發(fā)揮作用。按照這一邏輯思路，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的動態(tài)法律過程，可以劃分為三個不同環(huán)節(jié)：即權(quán)利的設(shè)定、權(quán)利的取得與權(quán)利的利用。在權(quán)利的設(shè)定環(huán)節(jié)，應(yīng)當以物權(quán)性質(zhì)為基礎(chǔ)，以能最大限度地自由流轉(zhuǎn)為目標，以物權(quán)法定為基本原則，準確界定宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、用途、使用方式、限制條件等。權(quán)利的設(shè)定是否科學的判定標準是：當這項權(quán)利今后進入市場自由流轉(zhuǎn)的時候，不至于損害社會整體利益和公共利益。[15]在權(quán)利的取得環(huán)節(jié)，應(yīng)當以宅基地的居住權(quán)保障價值取向為基礎(chǔ)，制定與保障性質(zhì)相適應(yīng)的權(quán)利取得法律規(guī)范。在權(quán)利的利用環(huán)節(jié)，則應(yīng)以宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)為基礎(chǔ)，按照傳統(tǒng)的私權(quán)理念制定權(quán)利的利用規(guī)則，以促進權(quán)利的自由靈活的流動。這種按保障理念配置權(quán)利，按私權(quán)理念利用權(quán)利的制度安排，與中國歷史上，甚至土地改革時的土地私人所有權(quán)的配置方法沒有本質(zhì)的區(qū)別，只不過以保障理念無償分配的是土地所有權(quán)，而不是現(xiàn)行的土地使用權(quán)。因此，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障屬性與物權(quán)屬性嚴格限定在其應(yīng)當發(fā)揮作用的范圍，分環(huán)節(jié)實現(xiàn)一個制度中的不同價值目標，是我國走出農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法困境的必由之路，也能為建立我國科學完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度消除理論障礙。3.2.無償取得的權(quán)利能否以有償方式轉(zhuǎn)讓按照“需要就是權(quán)利”的社會保障理念，農(nóng)民有權(quán)無償獲得宅基地使用權(quán)。然而，以無償方式獲得的宅基地使用權(quán)，只能保障農(nóng)民的實際居住需要。如果這種權(quán)利產(chǎn)生的基礎(chǔ)消失，以無償取得的權(quán)利就應(yīng)當依法回歸，它排除了將權(quán)利用于盈利目的的合理性。因此，禁止流轉(zhuǎn)便成為宅基地使用權(quán)保障屬性的應(yīng)有之義。即使本文已經(jīng)將權(quán)利的動態(tài)過程劃分為三個環(huán)節(jié)并在不同環(huán)節(jié)分別實現(xiàn)各自的價值理念，那么也不能就此證明將無償取得的權(quán)利通過流轉(zhuǎn)盈利的正當性。盡管這個問題已經(jīng)成為是否賦予宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的障礙，但深人分析，它實際上是一個認識與觀念問題。首先，按照中國“一方水土養(yǎng)一方人”的最樸素的傳統(tǒng)思想，農(nóng)民腳下的土地本來就肩負著哺育他們的責任，就是他們賴以生存的基礎(chǔ)，不是法律施舍給農(nóng)民的，是他們本來的權(quán)利。其次，按照現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度的性質(zhì)，土地本來就屬于這塊土地上的成員共同所有，允許他們將依法取得的權(quán)利轉(zhuǎn)讓獲取利益，也符合現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)性質(zhì)的要求。其三，在目前中國的各個利益群體中，農(nóng)民是一個弱勢群體，即使允許他們將無償取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盈利，對于法律追求的社會公平正義的最高價值目標，也是十分有利而且是必須的。因此，只要以保障為基礎(chǔ)無償取得的權(quán)利不重復多次享受，即使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地盈了利，也是我們希望看到的結(jié)果。3.3.宅基地使用權(quán)可否向城鎮(zhèn)居民出售關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)可否向城鎮(zhèn)居民出售，主要有三種意見：一種意見認為，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有嚴格身份屬性和無償性，因此，只能轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)民集體中的符合宅基地使用權(quán)分配條件的成員[16]；第二種意見認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，不僅可以轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)民集體的成員，也可轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，這樣農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以自由的進人市場，提高土地的利用效率；[17]第三種意見認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給本集體的成員，也可以出租給農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民，這樣既保持了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的生存保障性質(zhì)，又在一定程度上彌補了宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的不利后果。[18]三種意見的差別，其實質(zhì)就是邏輯推論基礎(chǔ)的不同。第一、三種意見以宅基地使用權(quán)保障屬性為基礎(chǔ)，第二種意見則以宅基地使用權(quán)的物權(quán)性為基礎(chǔ)。因此，在現(xiàn)行的以純粹保障屬性為基礎(chǔ)建立起來的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度下，討論宅基地使用權(quán)可否向城鎮(zhèn)居民出售，既不會產(chǎn)生有價值的結(jié)果，也沒有實際意義。這是因為：(1)宅基地使用權(quán)本身并非按照物權(quán)性質(zhì)和可流轉(zhuǎn)性進行權(quán)利設(shè)計，不改變現(xiàn)行的權(quán)利性質(zhì)與基礎(chǔ)，也就不可能讓一項本身不要求承擔效率功能的制度去發(fā)揮物的效率的作用。(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否向城鎮(zhèn)居民出售的問題，實際上是若干核心問題中的一個小問題。它首先面臨的是我國集體土地能否有償使用的原則性問題。盡管1988年修正的《土地管理法》確立了我國土地有償使用原則，但這項原則只適用于國家土地使用權(quán)。時至今日，我國仍然沒有關(guān)于集體土地使用權(quán)有償使用的立法規(guī)定。(3)在現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度環(huán)境下，集體土地所有權(quán)人之間的界限是非常明確的，即使是允許農(nóng)村不同集體成員之間轉(zhuǎn)讓，也不會突破現(xiàn)行的集體所有權(quán)界限。由此可見，建立在保障屬性基礎(chǔ)上的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不僅不能夠向城鎮(zhèn)居民出售，就是在本集體內(nèi)的流轉(zhuǎn)，也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。其實，現(xiàn)行有效的關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律規(guī)定，都仍然只能詮釋出不能流轉(zhuǎn)的結(jié)論，對于宅基地使用權(quán)買賣、抵押、出租等，都是學者們的理論觀點。本文主張宅基地使用權(quán)充分地自由流轉(zhuǎn)以符合現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，但是這種流轉(zhuǎn)，應(yīng)當是從理論到制度設(shè)計，都是在按照現(xiàn)代理念建立的新型農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度下實現(xiàn)的。因此，一個符合現(xiàn)代社會要求的我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，是不存在限制城鎮(zhèn)居民購買問題的。3.4.允許流轉(zhuǎn)是否會出現(xiàn)大量農(nóng)民無家可歸即使是按照本文的理論觀點建立我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，也仍然無法回避一個問題——宅基地的流轉(zhuǎn)是否導致大量農(nóng)民無家可歸的社會問題。[19]盡管這一問題是我國決策層最關(guān)心的問題，但是，通過深人地分析，我們會發(fā)現(xiàn)這其實是一個不可能發(fā)生的假問題。首先，隨著我國城市化進程的不斷加快，戶籍制度的改革，農(nóng)民進城務(wù)工人數(shù)迅速增加，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始被打破，當今農(nóng)民對土地和農(nóng)村住房的依賴程度已大大地減弱。其次，中國“勤儉持家”的傳統(tǒng)文化習慣，在農(nóng)村根深蒂固，我們很難想象農(nóng)民會做出一個不顧一家人晚上無落腳之處而賣掉自己居所的決定。即便在中國歷史上經(jīng)常有賣掉田地的無地農(nóng)民，除自然災害之外也很難遇到賣掉房屋而流離失所的人。第三，即使有極個別的可能會出現(xiàn)因出售房屋無家可歸的情形，那也不宜將萬分之一可能性的東西作為普遍立法的取舍標準。第四，我國目前農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障已在逐步建立之中，政府關(guān)于農(nóng)村的優(yōu)惠扶持政策不斷加大，已經(jīng)基本上不會再出現(xiàn)解放前非得賣掉房屋救命不可的事由或者重大困難。即使遇到這種情形，也可以通過城市化進程，進城務(wù)工積累資金在市場購買等方式解決。因此，這是一個不大可能出現(xiàn)的問題，我們也不必為此而憂心忡忡。當然，客觀地講，這不是一個理論問題，而是一個判斷問題——對現(xiàn)實中國農(nóng)民觀念、生活模式和行為選擇的判斷問題。如果說因為該問題特別重大而不允許其判斷有絲毫的差錯的話，那么，則可以先采取試點的推進步驟，以驗證所做出的判斷是否準確。4.構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度按照本文主張的“公平與效率”，“保障性與物權(quán)性”相融的我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價值目標，將宅基地使用權(quán)的運行過程劃分為三個環(huán)節(jié)，并分別以不同的價值目標為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的運行規(guī)范。三個不同環(huán)節(jié)的法律規(guī)范相互補充、聯(lián)系，互為一體，分別為一個統(tǒng)一制度目標服務(wù)，由此形成具有中國特色的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系。4.1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)定，是我國土地公有制的必然產(chǎn)物。要實現(xiàn)土地利用的效率目標，必然需要借助“土地市場”這一載體，然而，在土地公有的制度背景下，土地所有權(quán)不能進入市場流轉(zhuǎn)，必須從所有權(quán)中分離并擬制一項土地利用權(quán)利類型，以滿足土地市場要素的基本要求。因此，將從土地所有權(quán)中分離出來的土地利用權(quán)利打造成何種狀態(tài)的權(quán)利，是宅基地使用權(quán)設(shè)定環(huán)節(jié)必須解決的問題，也是科學構(gòu)建我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當堅持以下幾個原則：[20](1)土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的徹底分離。準確把握宅基地權(quán)利分離的性質(zhì)，有助于我們創(chuàng)造性地運用分離原理，最大限度地為我們現(xiàn)實需要服務(wù)。依據(jù)重土地“利用”的最新權(quán)利制度的設(shè)計理念，從土地所有權(quán)中分離出來的宅基地使用權(quán)，已不再等同于傳統(tǒng)所有權(quán)四項權(quán)能之一的使用權(quán)能概念。由于它是一個動態(tài)發(fā)展的權(quán)利，而不是一個一成不變的僵化的權(quán)利，因此，至于應(yīng)當賦予它什么樣的性質(zhì)與具體內(nèi)容，應(yīng)當根據(jù)制度目標的需要而定，并隨著社會經(jīng)濟發(fā)展變化的需要而調(diào)整變化。(2)權(quán)利的設(shè)定以效率為其價值目標。由于宅基地使用權(quán)的擬制以滿足市場流轉(zhuǎn)要素為目標。因此，必須將分離出來的宅基地使用權(quán)擬制成一項獨立的物權(quán)，并符合物權(quán)類型的外觀要求。譬如有特定的期限，有明確的用途等。(3)權(quán)利的大小、范圍的邊界，以自由流轉(zhuǎn)不損害社會公共利益和整體利益為限。盡管我們設(shè)定擬制的宅基地使用權(quán)是一項純粹的私權(quán)，但由于土地固有的資源屬性，決定了對這項私權(quán)的設(shè)定，既要能夠促進這項權(quán)利的靈活、充分地流轉(zhuǎn)，又不至于因自由、充分的流轉(zhuǎn)使土地資源的保護目標有所影響，公共利益和社會整體利益有所危害?？梢?，恰當而準確地設(shè)定宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、利用條件、權(quán)利范圍等，是實現(xiàn)其權(quán)利充分流轉(zhuǎn)的先決條件。同時，設(shè)定環(huán)節(jié)打造一個什么性質(zhì)與狀態(tài)的權(quán)利，取得和利用階段也只能是這種性質(zhì)與狀態(tài)的權(quán)利，這與“物權(quán)法定”原則的基本要求是完全一致的。取得與利用階段不得改變設(shè)定的權(quán)利狀態(tài)。(4)應(yīng)當有一個確切的權(quán)利期限。無論是基于居住權(quán)的保障，還是基于一項獨立物權(quán)性質(zhì)，給予一個明確的宅基地使用權(quán)的年限，是從土地所有權(quán)中分離一項土地利用權(quán)的必然邏輯結(jié)果。道理很簡單，居住權(quán)的保障只針對應(yīng)受保障的農(nóng)民，一個人的生命總是有限的，所保障的居住權(quán)也必然是有限的；宅基地使用權(quán)既然是通過設(shè)定的一項物權(quán)，那么它與所有權(quán)的本質(zhì)區(qū)別之一就在于它的期限限定。根據(jù)人只有待成年后才可能涉及宅基地使用權(quán)，結(jié)合我國人口的平均壽命約為70歲左右的現(xiàn)實，目前確定宅基地使用權(quán)期限為70年較為科學。4.2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得在宅基地使用權(quán)取得環(huán)節(jié)，應(yīng)當旗幟鮮明地貫徹居住權(quán)保障的基本原則，以實現(xiàn)社會公平價值目標。以保障性為基礎(chǔ)的宅基地權(quán)利配置，除了解放初期的土地改革實行統(tǒng)一分配之外，之后的權(quán)利取得，則嚴格按照“需要就是權(quán)利”的基本理念，對符合法定條件的才依法授予。因此，權(quán)利的取得是分散的、個別的、被動的。[21]宅基地使用權(quán)的取得階段的法律規(guī)范，按照社會保障的性質(zhì)與原則，主要解決保障農(nóng)民集體成員，平等地享受法律規(guī)定的具有居住保障性質(zhì)的權(quán)利。必須特別強調(diào)的是，盡管這個階段以保障性質(zhì)作為權(quán)利配置或者取得的基礎(chǔ)，但作為宅基地使用權(quán)本身，它已經(jīng)在設(shè)定階段被打上了“獨立物權(quán)”的深深烙印，保障性理念僅僅對物權(quán)的配置規(guī)則產(chǎn)生作用。基于這一基本理論和原則，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得環(huán)節(jié)應(yīng)當堅持以下核心權(quán)利配置規(guī)則：(1)人人平等，平均分配。宅基地的權(quán)利基礎(chǔ)是農(nóng)民集體成員，非本集體成員，城鎮(zhèn)居民，無權(quán)在該集體申請宅基地。而且，成年成員之間享有的權(quán)利，不分年齡、性別、經(jīng)濟狀況、勞動能力等因素，每一個成員都平均地享有規(guī)定面積的宅基地權(quán)利。(2)申請環(huán)節(jié)，以戶為權(quán)利行使的基本單位。盡管宅基地使用權(quán)以農(nóng)民集體成員個體為權(quán)利的基本核算單位，但在居住保障的理念下，單個的成員不能獨立地行使宅基地取得申請權(quán)，每一個家庭成員只有通過家庭——戶這個法律確立的主體地位才能申請宅基地。如果通過家庭的繁衍，人口的增多需要增加新宅基地申請主體，應(yīng)當設(shè)立嚴格的分戶標準和條件。但是筆者認為，《中華人民共和國戶口登記管理條例》對戶的界定不能滿足申請宅基地的需要。農(nóng)村申請宅基地使用權(quán)建造新房時，父母與子女通常共同居住在一棟房屋。根據(jù)《戶口登記管理條理》對共同生活戶的規(guī)定，父母與子女共住一棟房屋，應(yīng)為一戶?！锻恋毓芾矸ā返认嚓P(guān)法律規(guī)定“一戶一宅”。因此，當父母與子女共同居住于一棟房屋時，即為一戶時，不得另行申請宅基地使用權(quán)。如果另行申請宅基地使用權(quán)，則一戶實際上擁有兩處或者多處宅基地使用權(quán)。因此在現(xiàn)有的法律規(guī)則下，農(nóng)村村民要想獲得宅基地使用權(quán)，只能通過單獨生活，作為單獨生活戶才能申請宅基地使用權(quán)。但是據(jù)筆者觀察，當農(nóng)村居民與子女共同生活時，子女通常獲得了宅基地使用權(quán)，致使法律的理想與現(xiàn)實的運作背道而馳。如果嚴格遵循法律的規(guī)定，而子女又不能或者不愿單獨生活，那么中國目前二世同堂、三世同堂、四世同堂乃至五世同堂的現(xiàn)象應(yīng)該比比皆是。但是據(jù)筆者觀察，這種現(xiàn)象卻越來越少。首先，因為房屋面積有限，無法容納如此之多的人口。其次，經(jīng)濟條件的改善使農(nóng)村村民有能力建造新房。再次，人們追求獨立、自由乃至避免糾紛的心理，使人們樂于申請宅基地使用權(quán)而建造自己的房屋。面對如此的悖論，筆者認為要么對戶的概念做出擴大解釋，要么對“一戶一宅”原則做出例外規(guī)定。第一種可行性思路：堅持“一戶一宅”的原則，而對戶的概念做出擴大解釋。筆者認為可以在法定成年年齡與法定婚齡之間選擇一個恰當?shù)狞c，作為子女可以獨立建戶的一種例外規(guī)定。這個恰當?shù)狞c，不宜由國家法律做出統(tǒng)一的規(guī)定，而由法律授權(quán)地方制定地方法規(guī)，對其進行界定。而在日本，認為法定年齡以下也可以獨立建戶?！叭毡镜姆ǘǔ扇四挲g為20周歲，不過男子滿l8周歲，女子滿l6周歲以后，如果雙方父母同意，就可以結(jié)婚并申請另立戶籍，同時，在法律上他們就被視為成人了?！钡枪P者認為，根據(jù)《民法通則》第11條和《婚姻法》第6條的規(guī)定，這一點應(yīng)該在18周歲以上，20周歲以下；或者18周歲以上，22周歲以下這兩個區(qū)間內(nèi)做出選擇。筆者之所以認為應(yīng)在法定年齡之上選擇某一時間點，作為獨立建戶的要件，基于以下兩方面的考慮：一是，考慮到我國青少年本身的自立能力；二是我國人多地少的國情下，更應(yīng)該珍惜土地資源。如果在法定成年年齡以下就允許使用宅基地可能造成耕地的過度占用。在法定婚齡以下選擇某一時間點是因為：在農(nóng)村男女雙方，特別是男方，在結(jié)婚之前有蓋房子的傳統(tǒng)風俗與習慣。法律的制定遵循這一傳統(tǒng)風俗與習慣更能體現(xiàn)法與習慣的契合，便于法的實施。因為在被認可的法的社會淵源中，經(jīng)濟習慣可謂最典型了。法律對可以獨立建戶的立法規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，當農(nóng)村村民的年齡達到法定年齡點之后，有自主選擇是否獨立建戶的權(quán)利。第二種可行性思路：堅持現(xiàn)行法律對戶的界定，而對“一戶一宅”原則做出例外規(guī)定。法律可以規(guī)定當農(nóng)村村民達到某一特定年齡，便享有申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利。這一最低年齡應(yīng)該在法定成人年齡以上，法定婚齡以下選擇比較恰當。這一年齡最低限度在法定成人年齡以上選擇是為了便于父母對未婚子女履行監(jiān)護職責；在法定婚齡以下，主要是考慮農(nóng)村村民結(jié)婚之前有蓋新房子的習慣。如果法律規(guī)定在結(jié)婚年齡以上才能申請宅基地使用權(quán)，則這一法律規(guī)定會因缺乏習慣立法資源的支撐而喪失可執(zhí)行性。具體年齡可由地方法規(guī)或地方政府規(guī)章結(jié)合當?shù)厍闆r做出規(guī)定。這種思路的特點：戶的內(nèi)涵不需要改變，僅僅對宅基地使用權(quán)取得的主體范圍進行擴大。比如：山東省人民政府制定的《山東省政府關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》(魯政發(fā)[2001]89號)指出：“農(nóng)村建房實行一戶一宅制。凡年滿20周歲、在本村落戶的農(nóng)村公民，可憑身份證按照有關(guān)程序申請一處宅基地，宅基地面積標準要符合《山東省實施(中華人民共和國土地管理法)辦法》的有關(guān)規(guī)定?！薄肮膭钭优c父母同宅”這一規(guī)定是對“一戶一宅”原則做出的例外規(guī)定。[22]在堅持現(xiàn)行法律對戶的界定，而對“一戶一宅”原則做出例外規(guī)定的情況下，會導致“一戶多宅”現(xiàn)象的出現(xiàn)。但這種“一戶多宅”的現(xiàn)象，是在村民達到一定年齡下的暫時狀態(tài)。隨著村民入住新房，“一戶多宅”現(xiàn)象又恢復到了“一戶一宅”的常態(tài)。(3)實行無償方式取得。居住保障，屬于生存權(quán)保障的性質(zhì)，只要符合法定條件，就能夠無償?shù)厝〉?，這是保障性權(quán)利的基本特征。(4)有嚴格的標準限定。由于宅基地使用權(quán)采取無償方式取得，必然導致只能保障農(nóng)民一般的、基本的居住需要的規(guī)則產(chǎn)生；又是由于以無償方式取得宅基地使用權(quán)是一項完整的物權(quán)，可以進入市場流轉(zhuǎn)，就必然有一個嚴格的面積標準。譬如四川省規(guī)定：每人20—30平方米，4人以上的戶按4人計算。對基于歷史的原因已經(jīng)超過規(guī)定標準的，一般是按照1995年4月9日國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十五條至第四十九條、第五十一條的規(guī)定，在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明其超過標準面積的數(shù)量，以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權(quán)，其超過部分退還農(nóng)民集體。利，強調(diào)的就是平等平均，每一戶只能有一處宅基地，出賣、出租房屋后不得再申請，符合分戶條件的家庭成員分戶再申請宅基地的，計算宅基地面積時，不再計算已經(jīng)享受過宅基地權(quán)利的成員。[23](5)有嚴格的審批權(quán)限和程序規(guī)定。既然以無償方式配置具有物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，它就具有較高的經(jīng)濟利益與價值，因此為維護權(quán)利取得的公平公正、確保土地資源的有效利用與環(huán)境保護，宅基地權(quán)利的取得規(guī)范內(nèi)容就應(yīng)有三個方面的要求：應(yīng)當有嚴格的審批權(quán)限與程序規(guī)定；應(yīng)當強調(diào)實施過程的信息公開和程序的透明度；應(yīng)當完善相應(yīng)的監(jiān)督與法律責任追究體系?？梢?，以居住保障理念與規(guī)則產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)，有其嚴格的標準與界限。4.3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用既然通過設(shè)定環(huán)節(jié)已經(jīng)將宅基地使用權(quán)設(shè)定成了一項獨立的完整物權(quán)，那么，對于權(quán)利的利用就應(yīng)當按照制度設(shè)計的價值理念，以傳統(tǒng)的私權(quán)法律規(guī)則建立宅基地使用權(quán)利用法律規(guī)范。同時，應(yīng)當特別強調(diào)的是，居住權(quán)保障的制度價值目標及其規(guī)則，只在權(quán)利的取得環(huán)節(jié)發(fā)生作用，權(quán)利一旦依法取得，就不應(yīng)當再適用取得階段的法律規(guī)則。因此，宅基地使用權(quán)的利用規(guī)則，應(yīng)完全按照物權(quán)來進行安排：4.3.1.賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)一個完整的物權(quán)權(quán)能既然我們在權(quán)利的設(shè)定環(huán)節(jié)，已經(jīng)按照現(xiàn)實社會的需要，將宅基地使用權(quán)擬制成了一項能夠促進其自由流轉(zhuǎn)的獨立物權(quán)，并已經(jīng)充分考慮了權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)與資源保護、社會公共利益與整體利益的關(guān)系，那么，我們在權(quán)利的利用環(huán)節(jié)，就沒有必要再去擔心權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生社會問題。越是能夠靈活迅速的流轉(zhuǎn)，就越能夠使權(quán)利產(chǎn)生更大的效率。本文按照三個不同的環(huán)節(jié)設(shè)計權(quán)利的運行規(guī)則，其目的就在于能夠最終實現(xiàn)現(xiàn)代社會所要求的效率目標。2007年10月實施的《物權(quán)法》，只賦予宅基地使用權(quán)占有、使用兩項權(quán)能，充分說明立法機關(guān)仍然貫徹了50年代初期純粹的居住保障理念制定我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的指導思想。4.3.2.宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)既然宅基地使用權(quán)具有獨立物權(quán)的全部權(quán)能，因此，在權(quán)利的流轉(zhuǎn)過程中就不應(yīng)當再有關(guān)于受讓人身份、地域等方面的限制，既可以是本農(nóng)民集體的成員，也可以是本農(nóng)民集體以外的成員，還可以是城鎮(zhèn)居民。4.3.3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用方式以及對該權(quán)利的限制對于本集體農(nóng)民以保障性為基礎(chǔ)的宅基地使用而言，可以擴展到由其自己建造住宅并使用的法律資格方面。對于本集體以外的人以及雖然屬于本集體農(nóng)民但不以自己居住為目的的，不賦予其自己建造房屋的資格。當然，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一個完整的物權(quán)并按照私法理念進行利用，并非沒有限制。這種權(quán)利的限制，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)設(shè)定決定利用，在設(shè)定環(huán)節(jié)對權(quán)利擬制為什么性質(zhì)，則只能在擬制性質(zhì)所決定的范圍內(nèi)利用。(2)來源于土地資源性質(zhì)與保護的限制。土地既是一種典型的財產(chǎn)，也是一項重要的自然資源。基于土地的資源屬性，產(chǎn)生了土地權(quán)利人在行使土地財產(chǎn)權(quán)時必須承擔與土地不可分割的義務(wù)。譬如保護土地資源，促進土地有效利用，不得閑置土地等等。(3)遵從“房地不可分”原則。即房屋的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，所屬范圍的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；反之，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，地上建筑物及附著物隨之轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。(4)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變居住用地的用途。宅基地使用權(quán)的居住用途，是與這項權(quán)利的性質(zhì)、狀態(tài)、無償取得方式、制度價值目標等多種因素相適應(yīng)和協(xié)調(diào)的。一旦改變用途，制度的價值目標就難以實現(xiàn)。因此，無論如何流轉(zhuǎn)，其居住用途都不得改變。(5)只能在法律規(guī)定的期限內(nèi)流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一項獨立物權(quán)，因此，有嚴格的期限限定。無論是權(quán)利的利用還是流轉(zhuǎn)，都只能在設(shè)定的期限內(nèi)進行，到期權(quán)利自然終止。即使到期時權(quán)利擁有的農(nóng)民集體家庭中有符合居住權(quán)保障的對象，也只能通過分戶、申請的方式取得權(quán)利。結(jié)語隨著我國城市化進程的不斷推進和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的穩(wěn)步提高，農(nóng)村富余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移仍將持續(xù)增長，城市建設(shè)用地緊缺和農(nóng)村土地閑置的矛盾仍將長期存在。筆者認為，解決這個問題的基本方法不應(yīng)當是征收而應(yīng)當是自由市場。征收意味著強制與計劃，無論是理論還是實踐，都曾經(jīng)有力的證明以計劃為主的資源配置方法是錯誤的，自由市場才應(yīng)當是資源配置的基本手段。在城市對土地使用權(quán)有著旺盛的合理需求，而農(nóng)村又存在合理供給的情況下，即使法律不予認可，仍無法阻止市場的發(fā)生。這時限制性的立法反而成為了自由市場的障礙。正如埃里克森在《無需法律的秩序》一書中寫道：“在一個沒有摩擦力的環(huán)境中，市場會像大河洶涌，它將把立法者改變私法規(guī)則以影響世界的卑下企圖席卷而去，法律制定者如果對那些促進非正式合作的社會條件缺乏眼力，就會造就一個法律更多但秩序更少的世界。”[24]“以住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的最后保障，如果允許自由轉(zhuǎn)讓，務(wù)工農(nóng)民一旦在城市無法立足，就會流離失所，帶來社會問題”為由反對農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，也許多少有些“父權(quán)主義”思想的意味，但是我們應(yīng)當看到，除了少數(shù)極端的例子，絕大多數(shù)的農(nóng)民顯然不會在城市立足未穩(wěn)之際匆忙的出售自己的房屋。讓農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)在自由市場流轉(zhuǎn)，其融資、合理配置社會資源和滿足人們換“一種活法”的需求等作用是顯而易見的。而對這種流轉(zhuǎn)進行限制，即便不能說是負效率的，至少無法證明它是有效率的，更不用說比自由市場更有價值。當然，農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)顯然也不會害及他人或社會。因此，這種對自由市場的限制就是不合理的?；蛟S立法者對這個結(jié)論也無法確信，但小范圍的實驗可以解決這個問題?？偠灾?，符合我國現(xiàn)代社會與農(nóng)村發(fā)展需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，必然兼顧保障與效率的價值取向，不能再以單一的社會保障理念為價值目標。這是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的基本要求。作為宅基地使用權(quán)，應(yīng)當賦予它物權(quán)性質(zhì)，但這種性質(zhì)的確立，需要從理論到制度的全面創(chuàng)新。以宅基地使用權(quán)從土地所有權(quán)分離為基礎(chǔ)，將其權(quán)利的運行劃分為三個環(huán)節(jié)，并通過不同環(huán)節(jié)實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的雙重價值理念，建立分別適用于不同階段的法律規(guī)則，以共同實現(xiàn)制度設(shè)計的總體目標。注釋[1]沈宗靈：法理學，高等教育出版社，2001年；[2]汪淵智、李永格：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度》，載《廣西政法管理干部學院學報》2007年第1期；[3]胡廷松、汪琴：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2007年第4期；[4]孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學評論》，2005年第4期；[5]劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚搯栴}研究》，法律出版社，2006年第164頁；[6]胡傳景、沈士芹、張洪武：《建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想》，載《廣東土地科學》，2007年第5期；[7]張奇：《農(nóng)村宅基地法律問題探析》載《財貿(mào)研究》，2005年第2期；[8]韓世遠：《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》，載《政治與法律》，2005年第5期；[9]王澤鑒：《民法》，中國政法大學出版社，2001年第21頁；[10]王衛(wèi)國、王廣華：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國政法大學出版社，2002年第135頁；[11]徐滌宇：《物權(quán)法熱點問題講座》，中國法制出版社，2007年第1版；[12]張建華：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探討》，載《中國房地產(chǎn)》，2005年第l1期；[13]韓世遠：《宅基地的立法問題》，載《政治與法律》，2005年第5期；[14]韓鵬：《對宅地使轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定》，載《山東大學學報》，2006年第7期；[15]粱慧星、陳華彬：《物權(quán)法》，法律出版社，1997年第258—259頁；[16]尹飛：《應(yīng)當賦予宅基地使用權(quán)充分的可流通性》，載《法學評論》，2005年第9期；[17]韓玉斌：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法論綱》．載《四川大學學報》，2002年第10期；[18]崔建遠：《準物權(quán)研究》，法律出版社，2003年第89頁；[19]蔡立東：《宅基地使用權(quán)取得的法律結(jié)構(gòu)》，載《吉林大學社會科學學報》，2007年第3期；[20]郭明瑞：《關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議》，載《法學論壇》，2007年第1期；[21]梁慧星：《制定中國物權(quán)法的若干問題》，載《法學研究》，2000年第4期；[22]王崇敏、孫靜：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》，載《海南大學學報》，2006年第2期；[23]劉?。骸掇r(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，載《西南民族大學學報》，2007年第3期；[24]羅伯特C??埃里克森：《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國政法大學出版社，2003年8月第1版，第346、354頁。參考文獻[1]周洪亮、陳曉筠：《“一戶一宅”的視角探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得》，載《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2007年第1期；[2]姜愛林、陳海秋：《改革與完善農(nóng)村宅基地法律制度的思路與若干對策建議》，載《財經(jīng)政法資訊》，2007年第2期；[3]陳佳、李紅葉，《關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的價值思考》，載《經(jīng)濟工作》，2007年第2期；[4]郭明瑞：《關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議》，載《法學論壇》，2007年第1期；[5]劉利：《集體所有制下的宅基地使用權(quán)研究》，載《安徽農(nóng)學通報》，2007年第8期；[6]胡傳景、沈士芹、張洪武：《建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想》，載《廣東土地科學》，2007年第5期；[7]汪淵智、李永格：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度》，載《廣西政法管理干部學院學報》，2007年第1期；[8]陳昌鋒、陸建山：《農(nóng)村房屋買賣的法律困境與路徑選擇》，載《民主與法制》，2007年第2期；[9]姜愛林、陳海秋：《農(nóng)村宅基地立法的若干熱點問題》，載《湖南公安高等專科學校學報》，2007年6月第3期；[10]王崇敏、孫靜：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》，載《海南大學學報人文社會科學版2006年6月第2期；[11]賀東山：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新模式的構(gòu)建》，載《大連海事大學學報(社會科學版)》2007年第4期；[12]任中秀：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之辯》，載《法制與經(jīng)濟》2007年第9期；[13]苗永干：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題研究》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學》,2007年第10期;[14]沐蘭瓊：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)之法律研究》，載《廣西政法管理干部學院學報》，2006年1月第1期；[15]許建蘇：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度探討》，載《河北法學》，2006年第11期；[16]劉俊：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，載《西南民族大學學報》(人文社科~)2007年第3期；[17]徐曉綿：《淺談?wù)厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)》，載《廣東土地科學》，2006年第3期；[18]陳榮：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的解構(gòu)與重建》，載《福建政法管理干部學院學報》，2007年第2期；[19]蔡立東：《宅基地使用權(quán)取得的法律結(jié)構(gòu)》，載《；吉林大學社會科學學報》，2007年第3期；[20]SeeP.S.Atiyah，TheRiseandFallofFreedomofContract，Oxford：ClarendonPress；NewYork：OxfordUniversityPress，(1979).[21]SeeRobertBurrell&AllisonColeman,CopgrightExceptions:TheDigitalImpact，CambridgeUniversityPress(2005)，P67.[22]SeeRobertA.Hillman&JeffreyJ.Rachlinski,`StandardFromContractionintheElectronicAge`,77N.Y.U.L.REV.429(2002)，P436-437.[23]羅伯特C??埃里克森：《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國政法大學出版社，2003年8月第1版，第346、354頁；[24]EricaSharplin．TheLawHandbook[M]．Darwin：DarwinCommunityLegalService，1997.[25]Americanbankruptcylawauthor:(theUS)David?G?Epsteiniswaiting.致謝時光荏苒，歲月如梭。四年的學習生涯轉(zhuǎn)瞬即將結(jié)束，心中不禁涌起無限感慨與留戀。四年來，在各位老師的引導下，我一方面學到了豐富的法律知識，掌握了思考分析法律問題的方式、方法，極大的開闊了視野，拓寬了思路；另一方面，結(jié)識了很多優(yōu)秀的同學，并一起度過了許多幸福的難忘時光。知識和友誼是陽泉學院給予我的兩大寶貴財富，讓我終身受益。因此，我要向陽泉學院表示衷心的感謝。我還要以最真摯的心情感謝我敬愛的指導老師董會詠，在百忙之中抽出寶貴時間，不辭辛苦對我的論文進行一遍遍修改和指導，使我的論文能順利的完成。董老師嚴謹?shù)闹螌W態(tài)度，認真的處事態(tài)度將是我畢生學習的榜樣。在這里，對敬愛的董老師表示最真摯的謝意。論文雖已成稿，但由于自身理論功底的欠缺和收集材料的有限，文章中錯漏之處恐怕甚多，敬請各位專家批評指正。最后，以我最喜歡的一句話結(jié)束，書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟！二○○八年六月目錄TOC\o"1-2"\h\z\u第一章項目總論 11.1項目概況 11.2編制依據(jù)和原則 31.3主要技術(shù)經(jīng)濟指標 41.4可行性研究結(jié)論 4第二章項目建設(shè)單位簡介 6第三章項目背景及必要性分析 83.1項目建設(shè)背景 83.2項目必要性 11第四章風電行業(yè)發(fā)展趨勢分析 14第五章項目選址及建設(shè)條件 195.1項目選址 195.2建設(shè)條件分析 19第六章技術(shù)與設(shè)備方案 226.1技術(shù)方案 226.2設(shè)備方案 25第七章工程方案與總平面布置 277.1工程方案 27HYPERLINK\l"_Toc