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淺談?wù)补芾碇械墓怖婕捌鋵?shí)現(xiàn)

論文關(guān)鍵詞：公共管理公共利益政府職能實(shí)現(xiàn)途徑

論文摘要：政府作為一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織，在公共管理中發(fā)揮重要作用。如何通過合理制定公共政策、有效開展公共管理。為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，是政府改革和職能轉(zhuǎn)變面臨的重大課題。要在正確認(rèn)識(shí)“公共利益”這個(gè)概念的基礎(chǔ)上，有效探索實(shí)現(xiàn)公共利益的正確途徑。

政府在本質(zhì)上，是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織，是一國(guó)公共利益或公共意志的集中體現(xiàn)。正是這種“公共利益”代表的性質(zhì)，決定了其職能首先應(yīng)當(dāng)是公共職能，亦即通過制定公共政策、有效開展公共管理為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。溫家寶總理在2007年政府工作報(bào)告中指出，今年要集中抓好三項(xiàng)工作，其中之一就是“要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，增強(qiáng)基本公共服務(wù)的能力，著力解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的問題?！薄病晨梢?，加強(qiáng)政府公共管理、增強(qiáng)公共服務(wù)能力是政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)自身改革和建設(shè)的重要目標(biāo)。

一、“公共利益”內(nèi)涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會(huì)進(jìn)步和文明發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)和產(chǎn)物，也是一般法律所追求的基本目標(biāo)，在我國(guó)努力推行依法治國(guó)、依法管理的新的歷史時(shí)期，公共利益當(dāng)然成為公共管理及其政策的核心價(jià)值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指誰的利益?《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關(guān)的或?yàn)楣姷?、公用的利益”。英美法系和大陸法系?guó)家對(duì)公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，主要指“被立法機(jī)關(guān)或法院視為與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)根本有關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，該原則要求將一般公共利益與社會(huì)福社納人考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認(rèn)當(dāng)事人某些交易或其他行為的法律效力”。在大陸法系國(guó)家，與“公共政策”相關(guān)的概念是公共秩序，也稱公序良俗。

我國(guó)憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義:1)公共利益是社會(huì)共同體的基礎(chǔ)和各種利益的整合，反映憲法價(jià)值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會(huì)分工的產(chǎn)物，實(shí)際上承擔(dān)著為社會(huì)提供規(guī)則的任務(wù);2)我國(guó)憲法的公共利益，凸現(xiàn)國(guó)家作為公共利益維護(hù)者的功能，所有規(guī)定公共利益的規(guī)范中，以國(guó)家為實(shí)施公共利益的主體，從而確立了國(guó)家的地位;3)內(nèi)容上，突出以公共秩序或社會(huì)秩序?yàn)榛緝r(jià)值趨向，強(qiáng)化了公共利益的工具性價(jià)值;4)公共利益、社會(huì)利益與國(guó)家利益既緊密相連又各自區(qū)別。性質(zhì)上，國(guó)家利益主要是以國(guó)家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會(huì)成員享有的實(shí)際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會(huì)利益之間的界限主要在于社會(huì)利益具有功利性與排他性，社會(huì)利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益與民法、合同法等法律中的社會(huì)公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會(huì)公共利益”應(yīng)以憲法的規(guī)定為基礎(chǔ)，受其價(jià)值的制約，不能任意擴(kuò)大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據(jù)，同時(shí)也是社會(huì)基本價(jià)值的指導(dǎo)原則，發(fā)揮價(jià)值示范作用仁’〕。

應(yīng)該說，“公共利益”是一個(gè)高度抽象、范圍寬泛和含義復(fù)雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國(guó)內(nèi)外學(xué)界的主要意見，大多認(rèn)為，理解和運(yùn)用公共利益應(yīng)堅(jiān)持如下六條判斷標(biāo)準(zhǔn):1)合法合理性必須具有法律依據(jù)，才可能對(duì)基本權(quán)利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優(yōu)先;2)公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項(xiàng)利益需求往往無法通過市場(chǎng)選擇機(jī)制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者;3)公平補(bǔ)償性運(yùn)用公共權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟(jì)，特別損害應(yīng)予特別救濟(jì)，才符合公平正義的社會(huì)價(jià)值觀。

二、公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑

社會(huì)轉(zhuǎn)型向政府的公共管理提出了挑戰(zhàn)。政府公共管理在回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和壓力時(shí)所做出的調(diào)整和創(chuàng)新，是漸進(jìn)地進(jìn)行的。其表現(xiàn)形式是政策替代，逐漸替代原先舊公共政策。正是這些政策替代，逐漸引發(fā)了政府公共管理的轉(zhuǎn)變，其變革軌跡是:從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管理政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力和責(zé)任相脫離的政府向民主參與的責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。目前，一些基層政府本著有利于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化公共服務(wù);推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，有利于培育發(fā)展民間組織進(jìn)行著改革和探索。這些探索不是簡(jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有管理體制進(jìn)行修補(bǔ)增減，而是將政府的組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理更新進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。應(yīng)該說，這一探索符合社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律和趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)政府改革與構(gòu)建和諧社會(huì)找到了一條新的道路?，F(xiàn)在，公民對(duì)政府的期望已經(jīng)變得越來越明確:公共管理必須走向民主化和公開化;重視社會(huì)公民的參與;強(qiáng)調(diào)與他人共享權(quán)力，使公民真正得到所需要的公共服務(wù)。公共管理的精髓和追求目標(biāo)，就在于“公眾”的利益。

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)提出，要建設(shè)一個(gè)與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、人民群眾滿意的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。這為我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)、解決這個(gè)問題提供了一個(gè)清晰的思路?，F(xiàn)代政府的實(shí)質(zhì)是服務(wù)型政府。政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，才能證明其存在的價(jià)值與合法性。沒有服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府?？梢?，建設(shè)公共服務(wù)型政府與政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式存在著內(nèi)在一致性和契合性。作為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，建設(shè)公共服務(wù)型政府對(duì)我國(guó)政府的施政理念、政府職能、管理方式、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)方面均提出了新的要求。這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不僅來自于政府自身變革的需要，而且也來自社會(huì)、企業(yè)和公民的意愿訴求和互動(dòng)。首先，施政理念要轉(zhuǎn)變。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)，施政改革不僅是政府行為方面的改進(jìn)，更是行政理念方面的變革;實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，不僅意味著公共服務(wù)型政府目標(biāo)模式的確立，更意味著政府施政理念的全面更新。因?yàn)橹挥芯邆淞巳碌氖┱砟?，建設(shè)一個(gè)高效廉潔、法治透明的服務(wù)型政府才會(huì)擁有必要的前提和基礎(chǔ)。只有首先改變過去長(zhǎng)期形成的“管制”理念，才能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，才能真正推進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力配置的改進(jìn)，才能真正促進(jìn)公務(wù)員的行為方式和觀念的轉(zhuǎn)變，才能真正建立以公眾為導(dǎo)向的“公共服務(wù)型政府”。這就意味著政府公務(wù)員首先要在思想觀念層面進(jìn)行深刻的變革，要徹底改變過去強(qiáng)調(diào)行政審批、行政干預(yù)和行政收費(fèi)等“管”的習(xí)慣，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)協(xié)調(diào)”、“責(zé)任民主”、“依法行政”、“科學(xué)決策”。

眾所周知，公共管理和政策不僅要合乎法律程序，還要合乎社會(huì)價(jià)值取向。因?yàn)楹虾醴沙绦虻恼?，其?shí)質(zhì)意義上并不一定就具有合法性。從公共政策的來源看，公共政策源于解決政策問題，政策問題來源于社會(huì)問題，社會(huì)問題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會(huì)普遍關(guān)注的問題。因此，公共政策所要解決的是大多數(shù)人所面臨的問題，必須以公共利益為其價(jià)值取向。顯然，大眾所關(guān)注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其價(jià)值取向。社會(huì)的發(fā)展和道德取向總是要為大多數(shù)人謀利益，促進(jìn)大多數(shù)人的發(fā)展，因?yàn)槊總€(gè)政府為維護(hù)其合法性，都不得不考慮大多數(shù)民眾的利益。從公共管理的本質(zhì)來看，公共管理作為服務(wù)和增進(jìn)公共利益的手段，是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，本質(zhì)上是社會(huì)利益的集中反映，這就決定了公共管理必須反映大多數(shù)人的利益，才能使其具有內(nèi)容的合法性。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，必須從如下方面加強(qiáng)公共管理，制定公共政策:

(一)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)主導(dǎo)型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會(huì)化兩大趨勢(shì)不可避免。要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、改革行政審批體制、推行電子政務(wù)、建立行政聽證制度、實(shí)現(xiàn)行政程序公開等等。政府自身著重要“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”變?yōu)闉楣怖娣?wù)。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運(yùn)動(dòng)”，進(jìn)行公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革。當(dāng)然，我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制改革不能脫離特定的國(guó)情和具體的生態(tài)環(huán)境。由于我國(guó)的市場(chǎng)還不成熟、市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)則不完善等因素影響，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不能象西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家那樣全面鋪開，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)而可行的做法是，應(yīng)該逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與的一主多元的公共服務(wù)供給體制〔’」。這樣，我國(guó)政府一方面繼續(xù)成為公共服務(wù)的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當(dāng)?shù)貙で笏綘I(yíng)部門和第三部門的參與。一旦解決了政府壟斷導(dǎo)致效率及質(zhì)量低下的問題，我們也就尋找到了解決一直以來我國(guó)政府公共服務(wù)中存在的供給重經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、輕社會(huì)服務(wù)的問題的途徑，即政府作為公共服務(wù)供給的主體將以提供關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)服務(wù)為主，而其他主體以提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)為主。

(二)堅(jiān)持政府行為法定化

要強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)和功能，必須實(shí)施政府行為法定化、改進(jìn)行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實(shí)現(xiàn)依法行政。把權(quán)力、利益、責(zé)任、監(jiān)督等各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，明確權(quán)力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權(quán)力部門化、政府權(quán)力地方化、部門利益法制化等不良現(xiàn)象，從而建構(gòu)“法治型政府”?，F(xiàn)代文明社會(huì)是法制社會(huì)，現(xiàn)代政府也應(yīng)該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國(guó)法學(xué)家福勒曾經(jīng)說過，“法治的實(shí)質(zhì)必定是:在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用預(yù)先宣布的應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)力義務(wù)的規(guī)則，如果法治不是這個(gè)意思，它就毫無意義?！币虼?，所謂行政法治，作為公共行政的一個(gè)普遍原則和管理方式，要求政府行政權(quán)的獲取、組織和行使，必須以法律為依據(jù)，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權(quán)的范圍，否則，即為違法，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。政府行為法定化有三個(gè)要義:一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權(quán);二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越;三是依法負(fù)責(zé)。政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員如有違法不當(dāng)行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)違法的法律責(zé)任川。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)主義法治化進(jìn)程有很長(zhǎng)的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立;另一方面，健全的法律法規(guī)體系尚未建立，影響了公共服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)。沒有健全的法律法規(guī)體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。民主監(jiān)督制度不健全，不建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度以及嚴(yán)格的審計(jì)制度，就很難避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量就會(huì)大打折扣，政府公共管理行為會(huì)成為借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政會(huì)成為權(quán)力尋租、滋生腐敗的溫床。

(三)培養(yǎng)和借鑒民間的創(chuàng)新力量

對(duì)于提升政府管理創(chuàng)新來說，公民參與的意義在于可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識(shí)以及信息。公民參與可以集中民眾智