財政監(jiān)督管理課件講義

財政監(jiān)督管理課件講義第一頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

1、公共選擇理論中關于政府官員的基本假定公共選擇學派是西方經(jīng)濟學中以經(jīng)濟學分析方法研究政治問題的一個重要理論流派。公共選擇學派所研究的問題與政治科學所研究的問題是相同的，涉及國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、官員政治等。但公共選擇學派把微觀經(jīng)濟學中的經(jīng)濟人假定和交易經(jīng)濟學方法引入政治研究領域，提出了與傳統(tǒng)政治學相區(qū)別的個人主義方法論。

第二頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成：一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。在經(jīng)濟市場上活動的主體是消費者（需求者）和廠商（供給者）；在政治市場上活動的主體是選民、利益集團（需求者）和政治家、官員（供給者）。在經(jīng)濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；在政治市場上，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟決策，后一類行為是政治決策。這是個人在社會活動中的兩類主要的決策。第三頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

公共選擇學派認為，在經(jīng)濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人在兩個不同的市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動機進行活動，即在經(jīng)濟市場上追求自身利益的最大化，而在政治市場上則是利他主義的，自覺追求公共利益的最大化；同一個人在兩種場合受不同的動機支配并追求不同的目標，是不可理解的，在邏輯上是自相矛盾的；這種政治經(jīng)濟截然對立的“善惡二元論”是不能成立的。因此，政府官員并不追求公共利益最大化，他們也同市場中的個人一樣，追求自身效用最大化，亦即也是“理性人”。公共選擇學派認為，同市場失靈一樣，政府也會失靈，而且政府失靈可能會給社會帶來更大的災難，造成更大的資源浪費。第四頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

2、政府失靈的含義所謂政府失靈就是指政府在力圖彌補市場機制的缺陷的過程中，所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟政策手段不恰當，最終導致政府干預經(jīng)濟的效率低下和社會福利的損失。換句話說，所謂政府失靈就是指，個人對公共物品的需求在代議民主政治中得不到很好的滿足，公關部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動并不總像應該的那樣或像上理論所說的那樣“有效”。第五頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五例如，布坎南認為，政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足。但是政府決策往往不能符合這一目標，有些政策的作用恰恰相反，它們削弱了國家干預的社會正效應，削弱而不是改善了社會福利。由此，布坎進一步指出，市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件；政府的缺陷至少和市場一樣的嚴重。第六頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

3、政府失靈的表現(xiàn)形式

（1）政府政策的低效率，也即公共決策失誤公共決策主要就是政府決策，政府對經(jīng)濟生活干預的基本手段是制定和實施公共政策。政府決策作為非市場決策有著不同于市場決策之處。在政府決策中，作出最終決策的通常是集體，而不是個人，以公共物品為決策對象，并通過有一定秩序的政治市場來實現(xiàn)。因此相對于市場決策而言，政治決策是一個十分復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失誤。

第七頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五公共決策失誤表現(xiàn)在以下幾個方面：①短缺或過剩。如果政府的干預方式是把價格固定在非均衡水平上，將導致生產(chǎn)短缺或者生產(chǎn)過剩。如果把價格固定在均衡水平之下，就會產(chǎn)生短缺。反之，則產(chǎn)生過剩。

②信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，難以進行政策評價。③官僚主義。政府決策過程中也許高度僵化和官僚主義嚴重，可能存在大量的重復勞動和繁文縟節(jié)。

④政府政策的頻繁變化。如果政府干預的政策措施變化得太頻繁，行業(yè)的經(jīng)濟效率就會蒙受損失，因為企業(yè)難以規(guī)劃生產(chǎn)經(jīng)營活動。第八頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五在布坎南等人看來，導致公共政策失誤的原因是多方面的：

①社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益阿羅不可能定理已經(jīng)證明，如果排除效用人際比較的可能性，那么把個人偏好總合成表達各種各樣的個人偏好秩序的社會偏好是不可能的，因此，“社會需要什么”這個問題本身就沒有答案，于是，人們有理由對政府干預經(jīng)濟活動的必要性和合理性提出疑問。第九頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五②即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，而現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。

③決策信息的不完全性獲取決策信息總是存在諸多困難而且是需要支付成本的，不管是選民還是政治家，他們擁有的信息都是不完全的，因而大部分公共政策是在信息不充分的基礎上作出的，這就很容易導致決策失誤。第十頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五④選民的“短見效應”。由于政策效果的復雜性，大多數(shù)選民難以預測其對未來的影響，因而只著眼于眼前的影響。而政治家為了謀求連任，就會主動迎合選民的短見，制定一些從長遠來看弊大于利得政策。

⑤選民的“理性的無知”。由于選民作出決策需要支付一定的成本以收集有關候選人的信息等，作為理性的經(jīng)濟人，他在權衡自己的成本—收益時，如果成本太大，選民將不去投票。在現(xiàn)實生活中，許多選民往往也會出于搭便車心理而寄希望別人去投票以使自己坐享其成。這被稱為選民的“理性的無知”。而這將導致通過選票上臺的政治家并不代表多數(shù)人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。第十一頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

（2）政府工作機構的低效率政府機構低效率的原因在于：①缺乏競爭壓力。一方面，官僚機構壟斷了公共物品的供給，沒有競爭對手；另一方面，受終身雇傭條例的保護，沒有足夠的壓力去努力提高其工作效率。②沒有降低成本的激勵機制，行政資源趨向于浪費。首先，官員花的是納稅人的錢，由于沒有產(chǎn)權約束，他們的一切活動根本不必擔心成本問題。其次，官員的權力是壟斷的，有無窮透支的可能性。③監(jiān)督信息不完備。理論上講，政治家或政府官員的權力來源于人民的權利讓渡，因此他們并不能為所欲為，而是必須服從公民代表的政治監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實社會中，這種監(jiān)督作用將會由于監(jiān)督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府壟斷，監(jiān)督者可能為被監(jiān)督者所操縱。

第十二頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

（3）政府的尋租尋租是投票人，尤其是其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力，如游說和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤?？梢姡瑢ぷ庹咚玫降睦麧櫜⒎鞘巧a(chǎn)的結果，而是對現(xiàn)有生產(chǎn)成果的一種在分配，因此，尋租具有非生產(chǎn)性的特征。尋租的前提是政府權力對市場交易活動的介入。尋租行為導致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生大量的社會成本。第十三頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五公共選擇理論認為尋租主要有三類：

①通過政府管制的尋租；

②通過關稅和進出口配額的尋租；

③在政府訂貨中的尋租。第十四頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五例如，一些地方政府部門，特別是一些與經(jīng)濟立法和執(zhí)法相關的部門，將公共產(chǎn)品轉變?yōu)橛袃敺?，造成政府部門的整體性“創(chuàng)租”、“尋租”行為。如近幾年興起的考試查分熱線現(xiàn)象（高考、四六級、考研查分等），即考生在繳納一筆遠遠超過常規(guī)的費用之后，可以通過聲訊電話提前得知自己的成績。全國性的考試成績本來是一種準公共物品，屬于公共信息和社會資源，教育部門有義務第一時間免費提供給考生。況且，考生繳納的報名費中已包含分數(shù)查詢的費用。但是有些地方的教育部門卻把這種“壟斷信息”出賣給通訊運營商以謀取利益，這實際上是對政府部門非盈利性原則的違背，屬于一種尋租行為。由于政府部門本身也是“單位”，也存在為本單位人員謀取福利的問題，因此將部門所掌握的權力轉變?yōu)椤白赓x”的手段便成為普遍現(xiàn)象。第十五頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五再例如，由于政府部門既制定規(guī)則、實施法律法規(guī)，又直接管理經(jīng)濟資源，因而政府在相當程度上影響著企業(yè)的興衰與投資的成敗。這就導致一些企業(yè)以及企業(yè)的管理者致力于從各級政府那里爭取有利條件和待遇，而不是致力于提高自身生產(chǎn)效率。個別不法分子甚至送禮、行賄，腐蝕領導干部。而某些領導干部也以手中的權力為籌碼，用以交換私利。如果利益集團用于賄賂的資金可以毫無成本地流向那些有能力創(chuàng)造和分配壟斷租金的政府官員手中，那么，賄賂在經(jīng)濟學上就僅僅意味著一種財富的再分配，而不會造成社會資源浪費。但伴隨著利益集團的賄賂行為，政府官員之間的競爭所耗費的時間和金錢就構成了社會資源的浪費。

第十六頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

（4）政府的擴張政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。對于政府機構為什么會出現(xiàn)自我膨脹，布坎南等人從五個方面加以解釋：①政府作為公共物品的提供者和外在效應的消除者導致擴張；

②政府作為收入和財富的再分配者導致擴張；

③利益集團的存在導致擴張；

④官僚機構的存在導致擴張；

⑤財政幻覺導致擴張。

第十七頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五政府的財政支出給人們帶來好處，但人們就此忽略了自己付出的代價，這種感覺就被稱為財政幻覺。在任何時候，全體公民都可以被分為兩個集團，主導者和被主導者。根據(jù)統(tǒng)治階級模型，財政結構是一種制度或曰工具，通過這一工具，那一為全社會決策的階級，從被統(tǒng)治階級或被統(tǒng)治集團那里強索資金，以提供統(tǒng)治階級希望看到提供的商品和服務，或為此而籌措資金。普維亞尼認為，為達到達到這個目標，統(tǒng)治集團總是盡力創(chuàng)造財政幻覺，這種幻覺使納稅人覺得所承受的負擔比實際的負擔要輕，使受益人覺得供給給他們的公共商品和服務的價值比實際的價值要大。稅收和支出的各種制度如此組織起來以創(chuàng)造這一系列的幻覺。第十八頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五

4、解決政府失靈問題的途徑綜上所述，在現(xiàn)行的民主制度下，沒有一種選擇機制可以稱得上是最優(yōu)選擇機制或有效率的選擇機制。既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論為此提出了兩條思路：其一是市場化改革；其二，憲法制度改革。前一種思路主要是由公共選擇理論中的芝加哥學派提出；后一種思路主要由公共選擇理論中的弗吉尼亞學派提出。第十九頁，共二十一頁，編輯于2023年，星期五所謂市場化改革，就是試圖通過把經(jīng)濟市場的競爭機制引入政治市場來提高后者的運行效率。市場化改革的思路主要包括三方面的內容：

(1)明晰和界定公共物品的產(chǎn)權，借此消除在公共物品使用上的“免費搭車”和掠奪性消費的問題。（2）在公共部門之間引入競