淺談?wù)补芾碚哔Y源及其開發(fā)

淺談?wù)补芾碚哔Y源及其開發(fā)

論文摘要：政府公共管理政策是對公共利益的一種權(quán)威性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要做到有效性與責任性有機的統(tǒng)一。

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來源，它是一種自然財富?！百Y源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來就有的、已經(jīng)存在的財富，而且這種財富可以成為另一種財富的來源。推而言之，只要它本身是一種財富而且能給別人帶來財富，或能賦予別人財富的都是資源，這些財富可以是新增殖的，也可以是原財富的重新整合。因此“資源”有三個特點，一是既有性，即它原來就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對原有的財富進行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價值;三是增殖性，即它對原有的財富進行重新整合后形成新的財富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國家、政府)在一定時間和空間里，為了有效增加和權(quán)威分配公共利益，對公共事務(wù)進行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個國家的國家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對公共利益的有權(quán)威性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導思想、理念、價值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對而言的。政府公共管理政策具有很高的權(quán)威性，它擁有強權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對公共利益的一種權(quán)威性分配，誰得到了政府公共管理政策，誰就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分?！靶姓Y源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財富，它是一種社會財富。它包括三個部分，物質(zhì)性實體，即政府行政機構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財物;非物質(zhì)性實體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實體的功能，即政府行政能力、權(quán)威力、影響力、號召力?？梢哉f，行政資源就是行政財富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開發(fā)與利用，是對行政財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時的舊時的行政文化、職能的清理，對合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對行政資源非物質(zhì)性的實體如體制、政策、法規(guī)等進行創(chuàng)新，對過時的非物質(zhì)性的實體與功能的抑制，形成并彰揚新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財富。

(二)政府公共管理政策資源開發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開發(fā)，是對政府公共管理政策性財富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對過時政府公共管理政策的清理，對合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要創(chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級結(jié)構(gòu)和由上級層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級政府的領(lǐng)導、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動，政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用會產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時，其開發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，應該是政府公共管理政策的忠實執(zhí)行與執(zhí)行者利益的最大獲取的有機結(jié)合。當然這里存在著一個前提，即政府公共管理政策的科學性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因為政府公共管理政策的科學性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對政府公共管理政策資源的有效的開發(fā)和利用權(quán)。開發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應處理好以下幾個關(guān)系:

(一)處理好忠實貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者最大利益效應的關(guān)系

開發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學性，堅持其權(quán)威性，在這一前提下，才能忠實地執(zhí)行中央和上級政府的公共管理政策。忠實貫徹政府公共管理政策的精神實質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身最大利益效應的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時，有兩種方式:當政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的最大的作為;當政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求最大的作為。中央和上級政府的公共管理政策好比一個圓圈，其政府公共管理政策實質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求最大的圓邊效應。

(二)處理好把握時代發(fā)展規(guī)律與解決現(xiàn)實問題的關(guān)系

科學和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個時代的發(fā)展規(guī)律的，為此，第一，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認識、理解，以及地方區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一致時，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實際的“拔苗助長”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實質(zhì)和方向來制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時代規(guī)律，就全局來看是合適的，但針對某一個地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應該按照政府公共管理政策精神實質(zhì)，更進一步超前地制定和執(zhí)行與本地實際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實際相符但與上級政府公共管理政策及精神不相符時，執(zhí)行者要向上級報告并在得到允許的前提下，進行試驗和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長遠利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長遠利益為宗旨的，執(zhí)行者在開發(fā)和利用這些政府公共管理政策時，首先要維護這一宗旨。要維護這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個方面著手，第一，執(zhí)行者的全局利益和長遠利益要與上級的全局利益和長遠利益相一致。相對中央和上級來說，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對地方來說，卻是有全局利益和長遠利益的，但這種利益一定要符合中央和上級的全局利益和長遠利益。如果違背中央和上級的全局利益和長遠利益，即使執(zhí)行者認為符合本地的全局利益和長遠利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級和地方全局利益和長遠利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問題，一方面對地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長遠來看雖不符合現(xiàn)行中央和上級利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時間，但要給予抑制，不能讓其擴大。另一方面，對有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來來看對全社會發(fā)展不利的利益，要堅決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級給予一定的補償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對穩(wěn)定性，在未進行改革之前各項活動都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點:第一，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對滯后，這時的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價。當中央和上級或有關(guān)方面如社會文化和社會輿論不予認同和支持時，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價。但隨著社會的發(fā)展，社會的進步終究推動歷史的發(fā)展。當然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長遠利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開發(fā)的責任性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，與責任性同時并存，也就是執(zhí)行者在擁有對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的權(quán)力時，同時承擔相應的責任。因此在大力支持執(zhí)行者對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的同時，要強化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責任性。強化責任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責任性，表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)對全社會負責

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對公眾、對所有者、對法律負責并不等同于對全社會(包括人類創(chuàng)造的社會和自然界自然形成的“社會”)負責，原因在于社會的一般規(guī)律與公眾、所有者對它的認識并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會的發(fā)展相一致。社會規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對其認識、了解和把握有一個過程，這就說明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會的規(guī)律和利益。因此要處理好這個關(guān)系:對全社會負責是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要切實努力反映全社會的要求。

(二)對大眾負責

政府是公共權(quán)力機構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應對公眾負責。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護公眾利益，解決公眾無法解決或利益集團不愿解決的問題，這是政府的性質(zhì)決定的。當然，由于政府也是由每一個人組成的，它自身也有一套嚴密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團體利益。政府在開發(fā)利用政府公共管理政策資源時，要正確處理好保護公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。

(三)對所有者負責

政府公共管理政策的開發(fā)利用要對所有者負責，對此要從兩個方面理解:第一，一切權(quán)力來源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機構(gòu)，其權(quán)力來源于人民，因此它要對人民這個所有者負責。第二，當今的政治是政黨政治，也就是說，無論什么民主形式的國家，人民的權(quán)力，是通過一定的形式由政黨組織來代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開發(fā)利用也要對政黨負責。但是政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營者”，從權(quán)力責任體系規(guī)則來看，每一個執(zhí)行者要對授權(quán)者負責，下級要對上級負責。因此，政府要處理好對“所有者”與對“經(jīng)營者”負責的關(guān)系:最終結(jié)果對所有者負責，過程環(huán)節(jié)對“經(jīng)營者”負責;決策對所有者負責，執(zhí)行對“經(jīng)營者”負責。

(四)對法律負責

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有權(quán)威性、強制性和相對的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進行才予以認可。確定的和修改后認可的法律規(guī)則，是一切行為的準則，任何人和任何事都要對法律負責，否則要承擔法律責任。因此在法治國家，政府公共管理政策的開發(fā)和利用也要對法律負責，實際上是對所有者負責的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因為在法律體系內(nèi)具有職務(wù)的個人與個人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對法律負責與對職務(wù)個人負責的關(guān)系:對法律負責是根本，對職務(wù)個人負責是法律負責的具體體現(xiàn)。

(五)對后果負責

對政府公共管理政策開發(fā)和利用的后果負責，主要包括對所造成的社會落后、社會損失和發(fā)展的“不效率”負責。由于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用對社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級政府所不斷追求的目標，它使社會不斷發(fā)展而社會所需成本很低。但是政府公共管理政策也會產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會造成的落后和損失，以及對社會發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會的損失和浪費，因為政府公共管理政策的制定和執(zhí)行本身需要成本，即使其沒有任何社會作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開發(fā)和利用是一個過程，這個過程有長也有短，在這個過程中由于社會環(huán)境等各方面因素的變化，對政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用后果責任與政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的過程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開發(fā)利用的后果是負責評估的最終依據(jù)，過程和環(huán)節(jié)的變化應高度重視，但不影響對后果評定。

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