日本土地征收及損失補償制度

日本土地征收及損失補償制度

本人所擔(dān)當(dāng)議題為「日本土地征收及損失補償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統(tǒng)制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進行簡單介紹，即以日本土地征收相關(guān)損失補償制度為中心，就日本損失補償制度之有關(guān)問題或課題，進行報告。

一、日本憲法29條3項「正當(dāng)補償」之內(nèi)容

日本憲法29條3項規(guī)定，「私有財產(chǎn)，在有正當(dāng)補償之下，可供公共所使用?！垢鶕?jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應(yīng)當(dāng)由社會全體平等負擔(dān)之；但實際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實情況，但是本來應(yīng)由社會全體分擔(dān)的負擔(dān)，卻由該土地被征收者個人所承擔(dān)者，乃是不平等之負擔(dān)；因此為將此不平等負擔(dān)轉(zhuǎn)由社會全體負擔(dān)而被承認的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規(guī)定的「正當(dāng)補償」，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補償?shù)戎畠?nèi)容

簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償?shù)冗M行說明。1．土地征收法之程序土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)」之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。土地征收程序—事業(yè)認定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認定，是在確認具體的起業(yè)者或事業(yè)計劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關(guān)于事業(yè)認定或征收裁決，因一旦作出認定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認定公告時」以及「征收裁決時」此兩對立見解。裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補償?shù)仁乱隧?；而除移轉(zhuǎn)費用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉(zhuǎn)時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償之原則及補償之內(nèi)容等金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認現(xiàn)物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。損失補償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補償，所以又被稱之為權(quán)利補償。又此一補償必須是「完全補償」。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費用之補償、營業(yè)上的損失補償、離作費用之補償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「溝渠圍丬之補償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償」而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補償基準(zhǔn)要綱」〈以下稱「損失補償基準(zhǔn)要綱」〉，則對于少數(shù)殘存補償或離職者補償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補償?shù)膬?nèi)容，但是對于補償?shù)挠嬎惴椒?、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失補償相關(guān)問題

關(guān)于日本損失補償?shù)膯栴}，可整理為以下4奌：亦即①「完全補償」金額及其計算方法與基準(zhǔn)，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償」金額及其計算方法與基準(zhǔn)如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償」。對于計算此「完全補償」金額的時間奌，有學(xué)說主張應(yīng)該以事業(yè)認定時為基準(zhǔn)，亦有學(xué)說認為應(yīng)該以裁決時為基準(zhǔn)〈另有對此些學(xué)說的修正〉。關(guān)于此些學(xué)說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定?！笇τ诒徽魇胀恋丶坝嘘P(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數(shù)所得出之金額?！够旧希狄允聵I(yè)認定時為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規(guī)定在于予測征收后的事業(yè)以避免投機性地價高漲而導(dǎo)致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產(chǎn)生明顯落差時，問題才會被顯現(xiàn)出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償?shù)牧?，則存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實務(wù)專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之?dāng)⑹觯骸竿恋貎r格應(yīng)以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應(yīng)該統(tǒng)一以一般交易價格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準(zhǔn)；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準(zhǔn)，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評價之?！埂唇庹f19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應(yīng)該依據(jù)客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導(dǎo)出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償?shù)脑懻?。然而，如此是否妥?dāng)，尚有疑問；亦即，關(guān)于予期利益應(yīng)否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學(xué)說上亦嘗試朝向承認補償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導(dǎo)致土地被剝奪，只要能得到財產(chǎn)損失的補償?shù)脑?，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的?！埂磪⒖嘉墨I①參照〉但是在此應(yīng)附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應(yīng)該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償」之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場合，因該事業(yè)的實施導(dǎo)致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對于此類所謂「事業(yè)損失」的問題，該采取如何因應(yīng)方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補償基準(zhǔn)要綱」的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當(dāng)然者，則對其賠償，已被承認〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權(quán)補償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產(chǎn)權(quán)的觀點，故因土地征收所生補償?shù)膽?yīng)有方式，基本上是金銭補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學(xué)說或?qū)崉?wù)上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補償，④離職者補償。關(guān)于②和③，透過「損失補償基準(zhǔn)要綱」，已被承認；但是①則不被承認。再者，此生活權(quán)補償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補償基準(zhǔn)要綱」所承認的關(guān)連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學(xué)說雖主張可由憲法導(dǎo)出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償?shù)闹匾n題。

結(jié)語

以上為本人的報告?？傊?，日本的損失補償，是以所有權(quán)及其它權(quán)利的歸屬者為對象所架構(gòu)起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎(chǔ)；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應(yīng)，乃是目前必須面對的課題。

注釋

徳田博人：琉球大學(xué)教授