行政管理學(xué)教案

PAGEPAGE46行政管理學(xué)教案第一章：緒論學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政的概念；行政學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)；行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。第一節(jié)行政管理學(xué)的研究對(duì)象、內(nèi)容、特點(diǎn)一、行政1、行政的含義“行政”一詞在我國古代典籍中早已出現(xiàn)。《史記·周本紀(jì)》記載：“周公、召公二相行政”。意為處理政事，執(zhí)行政務(wù)。馬克思曾對(duì)行政有一句概括：“行政是國家的組織活動(dòng)”，它指明了行政的三個(gè)基本特征：第一，行政是國家的活動(dòng)。即國家的一項(xiàng)職能。它的主體是國家，而不是個(gè)別人或社會(huì)組織。對(duì)企業(yè)集團(tuán)，主要使用“經(jīng)營(yíng)”這一名稱，行政主要用于國家事務(wù)的管理方面。第二，行政是國家的組織活動(dòng)。即國家必須通過行政組織才有可能履行國家的行政職能。不設(shè)置行政組織，合理的配備行政人員，國家的行政職能活動(dòng)就無法開展。第三，行政是相對(duì)于國家的立法機(jī)關(guān)而言的。國家行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行是行政的一個(gè)本質(zhì)特征。行政就是執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)的意志、法律和政策的組織活動(dòng)。所謂行政：是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)（即國家行政機(jī)關(guān)）行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。2、西方學(xué)者對(duì)“行政”的界定（1）魏勞畢。他從“小政府”（即行政部門）的角度將行政看作是政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)；（2）古德諾。他從國家職能的角度將行政視為國家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)；（3）懷特。他從管理學(xué)的角度將行政定義為通過運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)；（4）戈德特納。他從公共政策的角度將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)。行政的基本特點(diǎn)：（1）執(zhí)行性。（2）政治性。（3）權(quán)威性。4、行政與相關(guān)概念的區(qū)別（1）政治與行政（2）行政與立法、司法（3）行政與管理所謂行政管理：指國家行政機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。是一種國家行為。二、行政管理學(xué)1、含義及研究對(duì)象含義：所謂行政管理學(xué)是研究和探求國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)研究對(duì)象：行政管理學(xué)研究的基本對(duì)象，一是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的行為，即行政行為；二是行政機(jī)關(guān)自身管理的規(guī)律，即行政機(jī)關(guān)的自身建設(shè)。2、內(nèi)容：從廣義的行政概念出發(fā)，行政管理學(xué)的內(nèi)容大致包括以下7個(gè)方面（1）作為一門學(xué)科，行政學(xué)要了解其研究對(duì)象、特點(diǎn)、演變歷史。（2）作為上層建筑，了解行政學(xué)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑，外部環(huán)境之間的關(guān)系，研究行政活動(dòng)與行政環(huán)境之間的互動(dòng)平衡。（3）作為一種有序的管理活動(dòng)，研究行政主體，包括對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行行政公務(wù)的工作人員的研究。（4）從動(dòng)態(tài)的角度出發(fā)，研究組成行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過程。包括擴(kuò)行政信息、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等。（5）對(duì)保障條件的研究。包括財(cái)務(wù)行政、行政立法、辦公室管理、行政方法（6）從行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿出發(fā)，對(duì)提高行政效率的研究（7）對(duì)完善和發(fā)展行政學(xué)的研究。3、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)行政管理學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，其特點(diǎn)比較突出。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：綜合性。即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點(diǎn)是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。政府公共行政管理涉及的對(duì)象和事務(wù)繁多且復(fù)雜，幾乎無所不包，與此相一致，行政管理學(xué)也就必須研究涉及各個(gè)方面的管理問題。因此，研究行政管理現(xiàn)象，必須具備許多相關(guān)學(xué)科的知識(shí)。如，政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、心理學(xué)、財(cái)政學(xué)等，是一門綜合性、交叉性很強(qiáng)的學(xué)科。（2）實(shí)踐性。即它是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。行政管理是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的過程，行政管理學(xué)就是研究這一過程、這一行動(dòng)的應(yīng)用科學(xué)，最終使行政管理過程合法、合情合理、行之有效。如果行政管理學(xué)離開了行政管理實(shí)踐，就失去了存在的價(jià)值。但是，應(yīng)當(dāng)注意從中國行政管理實(shí)踐來研究有中國特色的行政管理理論。（3）技術(shù)性。即它是方法的、工具的、手段的。研究和解決行政問題，不僅要有正確的概念、范疇和理論指導(dǎo)，而且要有科學(xué)、可靠的方法和技術(shù)。比如，人事行政中，如何解決人才問題，需要有具體、可操作的技術(shù)、方法。行政管理學(xué)就是一門建立了眾多的研究和解決問題方法的學(xué)科。（4）發(fā)展性。即它是動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。國家行政管理是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是隨著時(shí)代的進(jìn)步而演變的。與此相一致，研究國家行政現(xiàn)象的行政管理學(xué)也必須不斷更新、創(chuàng)造和發(fā)展變化。4、行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系（1）行政管理學(xué)與政治學(xué)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。（即學(xué)科劃分上，它原屬于政治學(xué)的一個(gè)分支）。但經(jīng)過百余年的演變，二者已經(jīng)各具比較明顯的領(lǐng)域差別。政治學(xué)主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。如果說政治學(xué)研究宏觀而且比較抽象的話，行政學(xué)則較為具體，具有實(shí)用性特點(diǎn)，因此，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。（2）行政管理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)，因?yàn)樾姓芾韺W(xué)的形成是從研究法律對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范開始的。后來由于行政活動(dòng)日漸繁多，行政管理學(xué)才逐漸分離獨(dú)立成一門學(xué)科。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對(duì)象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范（權(quán)利義務(wù)關(guān)系），比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對(duì)民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時(shí)如何懲處和補(bǔ)救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。行政管理學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的性能。因此，行政管理學(xué)與行政法學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)中是緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。（3）行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。企業(yè)管理學(xué)是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以來的有關(guān)企業(yè)管理的理論和方法的總稱。一般認(rèn)為，企業(yè)管理學(xué)較之行政學(xué)后起，它主要研究如何管理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤(rùn)。但它興起之后卻不斷對(duì)行政管理學(xué)產(chǎn)生重大、直接的影響和推動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說，行政管理學(xué)借用或吸收了相當(dāng)多的企業(yè)管理學(xué)的概念、詞匯和方法，同樣，企業(yè)管理學(xué)也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質(zhì)上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對(duì)象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。（4）行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。社會(huì)學(xué)是研究人類社會(huì)各種社會(huì)生活現(xiàn)象的學(xué)科，而政府是社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，行政管理屬于社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分。因此，行政管理學(xué)要運(yùn)用社會(huì)學(xué)理論和方法指導(dǎo)行政管理活動(dòng)，充實(shí)行政學(xué)的內(nèi)容。社會(huì)學(xué)的理論和原則也有賴于在行政管理中實(shí)施和得到驗(yàn)證，二者相互促進(jìn)，相互支持。

除了以上學(xué)科外，行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)系。第二節(jié)行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生一般認(rèn)為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國學(xué)者馮?史坦因。他于1865年發(fā)表了《行政學(xué)》一書，但他當(dāng)時(shí)主要是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。作為一個(gè)行政管理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見于美國學(xué)者伍德羅?威爾遜1887年所著的《行政學(xué)之研究》一文，以此為標(biāo)志，該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。從產(chǎn)生的社會(huì)背景看：19世紀(jì)末是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時(shí)期。這時(shí)，歐美各主要國家早已完成了產(chǎn)業(yè)革命。隨著各國工業(yè)化的迅速發(fā)展，社會(huì)上工商、金融界形成了一批對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織。而且，工業(yè)的迅速發(fā)展，使人口不斷集中，出現(xiàn)了城市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的復(fù)雜的社會(huì)問題。（比如交通、城市規(guī)劃、環(huán)境治理等）這就對(duì)國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預(yù)，來有效地減少、緩和、解決矛盾，保證社會(huì)的穩(wěn)定和均衡發(fā)展。而在國家的社會(huì)職能中，政府是最直接、最經(jīng)常、最繁重的國務(wù)活動(dòng)的承擔(dān)者。在這種情況下，政府地位的增強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展、責(zé)任的加重、管理方式的科學(xué)化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負(fù)責(zé)任、貪污腐化、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象普遍存在，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。研究并解決這些問題，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，于是，行政管理學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。從產(chǎn)生的理論淵源上看，行政學(xué)的產(chǎn)生也不是偶然的。不少學(xué)者認(rèn)為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來的。這四種理論是：第一，西方近代政治學(xué)尤其是國家學(xué)說，為行政管理學(xué)提供了有關(guān)國家權(quán)力(行政權(quán))、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法。第二，君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過考試競(jìng)爭(zhēng)才能任用法官，10年后進(jìn)一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國則在1805年設(shè)立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學(xué)的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對(duì)行政管理學(xué)的形成具有直接的推動(dòng)作用。第四，西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級(jí)革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對(duì)和制止封建君主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)問。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。從這個(gè)意義上可以說，行政法學(xué)直接促進(jìn)了行政管理學(xué)的產(chǎn)生。二、行政學(xué)的發(fā)展歷程行政管理學(xué)的演進(jìn)大致分為四個(gè)大的歷史階段：1、早期公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期是指1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史時(shí)期，在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，受到了各方面的注意。主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對(duì)行政管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。威爾遜。曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國新澤西州州長(zhǎng)，1913年出任美國第二十任總統(tǒng)。1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。這篇論文大約只有2萬字，然而，在發(fā)表之后卻在政治學(xué)界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。在這篇文章里他認(rèn)為：（1）傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過程方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率；(3)國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學(xué)說是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發(fā)揮)才是正確的；這就從結(jié)構(gòu)上否定了三權(quán)分立的學(xué)說，提出了政治與行政的兩分法。(4)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來研究公共行政的必讀書目。古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，以及美國政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發(fā)表的《政治與行政:對(duì)政府的研究》一書。古德諾認(rèn)為:(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业闹饕毮苤挥姓魏托姓煞N，司法只不過是行政的一小部分而已(對(duì)此進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學(xué)不研究政治問題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立?！墩闻c行政:對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來的行政學(xué)有著深刻的影響。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。2、傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期以美國人泰羅1911年的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到30年代行為科學(xué)興起之前。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)在前一時(shí)期研究的基礎(chǔ)上，同時(shí)受到科學(xué)管理理論的啟發(fā)和影響，開始轉(zhuǎn)向建立學(xué)科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點(diǎn)，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。這一時(shí)期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：第一，美國人懷特。懷特于1926年出版了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書。該書是全美第一本行政學(xué)教科書，因而有相當(dāng)?shù)挠绊憽烟卦跁刑岢觯M織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學(xué)的基本內(nèi)容。第二，美國人魏洛比。1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書。他認(rèn)為，財(cái)政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，而這些內(nèi)容常常被人們忽視了。因此，他用了比較大的篇幅來論證這些內(nèi)容。從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍，他對(duì)行政學(xué)的主要貢獻(xiàn)就在這里。第三，美國人費(fèi)富納。1946年出版了《行政學(xué)》一書。該書與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政學(xué)原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學(xué)教科書。第四，美國人古立克。古立克在哥倫比亞大學(xué)任教20多年，他的管理7職能論基本上概括了他那個(gè)時(shí)代有關(guān)管理的各個(gè)方面。第五，英國人厄威克。厄威克是有關(guān)組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻(xiàn)是提出了他認(rèn)為適合一切組織的8項(xiàng)組織原則。3、修正公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期以艾頓?梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派起之前。這一時(shí)期是行為科學(xué)-人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期。行為科學(xué)的興起和擴(kuò)展直接影響了關(guān)于行政研究的進(jìn)程，許多行政學(xué)者開始使用行為主義的觀點(diǎn)和方法研究行政現(xiàn)象，其中，以西蒙為代表的決策理論學(xué)派最有影響。西蒙是當(dāng)代最著名和最有影響的行政管理學(xué)學(xué)者之一，也是1978年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者?！靶姓袨椤钡母拍罹褪窃谒某珜?dǎo)下逐漸在行政管理學(xué)界流行的。他的理論被稱為管理決策理論。

西蒙認(rèn)為（1）傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成組織的一個(gè)毫無生氣的既定因素而不是一個(gè)可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。（2）組織是決策過程的復(fù)雜系統(tǒng)。他把組織成員的心理、行為與決策聯(lián)系起來，認(rèn)為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。(3)傳統(tǒng)的行政研究的方法不能正確表現(xiàn)行政現(xiàn)象和反映行政過程，主張用行政行為的動(dòng)態(tài)的研究方法來取代傳統(tǒng)的法度體制的靜態(tài)的研究方法，從而使行政研究切實(shí)有效。西蒙的行政學(xué)說自成體系，大致可以分為三大部分:行政管理研究方法理論；決策理論；對(duì)行政組織及決策技術(shù)的實(shí)際研究。其中，決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領(lǐng)域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評(píng)論》上發(fā)表題為《決策與行政組織》的長(zhǎng)篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎(chǔ)上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進(jìn)一步明確提出了他的行為主義的行政觀。4、整合公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期開始于60年代，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。從提出新問題的角度劃分，該時(shí)期或許可以以孔茨發(fā)表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認(rèn)為當(dāng)時(shí)至少可以概括出社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)管理學(xué)派、經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派、管理科學(xué)學(xué)派、組織行為學(xué)派、社會(huì)技術(shù)學(xué)派、經(jīng)理角色學(xué)派、經(jīng)營(yíng)管理理論學(xué)派等學(xué)派。為了突破和擺脫“叢林混戰(zhàn)”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎(chǔ)。這就是后來的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論。系統(tǒng)論的出現(xiàn)，推動(dòng)了這一時(shí)期公共行政學(xué)的發(fā)展，提出和形成了新公共行政學(xué)這種理論。1968年9月，由美國行政學(xué)家沃爾多號(hào)召和資助，32位年輕的行政學(xué)者會(huì)聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”作為區(qū)別以往行政理論的理論標(biāo)志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物，其觀點(diǎn)主要集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書中。概括起來說，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面:(1)主張社會(huì)正義和社會(huì)公平。(2)主張改革的、入世的、與實(shí)際過程相關(guān)的公共行政學(xué)。(3)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。(5)主張“民主行政”，新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭(zhēng)論。但他們的理論主張，尤其關(guān)于價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。第三節(jié)我國行政管理學(xué)的歷史和現(xiàn)狀一、我國行政管理學(xué)的歷史1、我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。有了國家，就有了行政管理活動(dòng)。中國作為歷史悠久的文明古國，在長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。特別是在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)發(fā)展史上，逐步形成了一套特點(diǎn)突出、相對(duì)完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度（包括官吏的選拔與任用、考核與獎(jiǎng)懲、品位與俸祿等制度）和監(jiān)察制度在世界上也最為突出。2、現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。但是，現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，幾乎與西方國家行政學(xué)的形成同時(shí)進(jìn)行。我國一些學(xué)者很快就開始了翻譯和引進(jìn)。3、新中國建立以后行政管理學(xué)研究的發(fā)展與挫折。新中國成立后，受左傾錯(cuò)誤的影響，在1952年高等學(xué)校院系調(diào)整時(shí)，行政管理學(xué)與某些學(xué)科被撤銷了。這在相當(dāng)程度上影響了我國各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)管理科學(xué)化的進(jìn)程，也影響了我國公共行政學(xué)的歷史積累和發(fā)展。4、從1978年開始我國行政管理學(xué)的研究獲得迅速發(fā)展。這種情形從1978年開始得到了改變。1980年12月中國政治學(xué)學(xué)會(huì)成立，一些研究者開始公開著文呼吁和討論有關(guān)行政管理學(xué)的問題。與此同時(shí)，實(shí)踐中，1982——1984年我國國家行政改革過程中暴露出缺乏系統(tǒng)的科學(xué)行政管理理論指導(dǎo)的缺陷，這些對(duì)恢復(fù)和發(fā)展行政管理學(xué)提出了現(xiàn)實(shí)要求。1984年8月，由國務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)起召開了全國性的行政管理科學(xué)研討會(huì)，標(biāo)志著行政管理學(xué)在我國的重建。此后，在全國范圍內(nèi)很快掀起一股學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的熱潮，研究改革開放中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)，如轉(zhuǎn)變政府職能、中央與地方事權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)改革、行政區(qū)劃、人事制度改革、行政法制、廉政建設(shè)和行政效率等等。不少大學(xué)和研究單位先后設(shè)置了行政管理學(xué)專業(yè)或開設(shè)了行政管理學(xué)課程，同時(shí)成立了一批行政管理干部學(xué)院，行政管理學(xué)也被當(dāng)作我國幾千萬黨政干部的必修課。二、我國行政管理學(xué)的現(xiàn)狀我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題:(1)從宏觀上研究與我國社會(huì)總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎(chǔ)上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。(2)從結(jié)構(gòu)、比例與行為、運(yùn)作的結(jié)合上研究我國國家行政管理的內(nèi)部機(jī)制，其中的問題是:理順關(guān)系，分清權(quán)責(zé)，減少不必要的環(huán)節(jié)，降低成本，提高行政效率，不斷增強(qiáng)行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、全民文化素質(zhì)與世界通則結(jié)合上研究我國的公務(wù)員(文官)制度，關(guān)鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，通過公平合理的競(jìng)爭(zhēng)和職業(yè)保障制度，調(diào)動(dòng)政府公務(wù)員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國行政管理的民主化進(jìn)程，其主要問題是:實(shí)現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實(shí)施與決策有效反饋的統(tǒng)一。(5)從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、社會(huì)發(fā)展的要求與世界有關(guān)國家范例的結(jié)合上研究我國公共行政管理的法制化進(jìn)程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實(shí)有效的監(jiān)督、控制制度。(6)從現(xiàn)實(shí)與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結(jié)合上研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進(jìn)我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化、法制化進(jìn)程不懈努力。三、中國行政學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)1、行政學(xué)基礎(chǔ)理論研究越來越受到重視，行政科學(xué)的分支學(xué)科和專業(yè)行政將會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。2、行政體制改革仍是中國行政學(xué)發(fā)展的研究主線，將構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的行政體制作為中國行政學(xué)的基本目標(biāo)。3、政學(xué)研究將充分體現(xiàn)出跨學(xué)科特點(diǎn)。4、行政學(xué)研究方法的重要性日益突出。5、行政學(xué)研究將充分體現(xiàn)應(yīng)用性。6、行政學(xué)研究日趨國際化和本土化。思考題：如何理解“行政”行政管理學(xué)的學(xué)科特征行政管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容行政與管理的關(guān)系行政管理學(xué)經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段第二章行政環(huán)境學(xué)習(xí)本章要重點(diǎn)掌握行政環(huán)境的含義；行政環(huán)境與行政管理的辯證關(guān)系。第一節(jié)行政環(huán)境概述一、行政環(huán)境的含義所謂行政環(huán)境是指影響行政管理的各種因素的總和。二、行政環(huán)境的特點(diǎn)和分類1、特點(diǎn)：（1）多樣性；（2）復(fù)雜性；（3）可變性；（4）互動(dòng)性2、類型：第一，從內(nèi)容上劃分可以分為社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境；第二，從社會(huì)結(jié)構(gòu)上劃分可以分為物質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治法律環(huán)境和精神文化環(huán)境；第三，從行政環(huán)境具體作用過程劃分可以分為行政外部環(huán)境和行政內(nèi)部環(huán)境；第四，從地域上劃分可以分為國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境；第五，從行政環(huán)境對(duì)行政主體的影響范圍上劃分可以分為宏觀行政環(huán)境、微觀行政環(huán)境、中觀行政環(huán)境。第二節(jié)行政環(huán)境與行政管理的相互關(guān)系行政環(huán)境是行政管理系統(tǒng)存在和發(fā)展的客觀制約條件，是行政活動(dòng)的前提和出發(fā)點(diǎn)，但行政管理對(duì)行政環(huán)境不是消極的、被動(dòng)的、無能為力的，而是積極的、能動(dòng)的，行政管理與行政環(huán)境是互動(dòng)的一、行政環(huán)境是行政管理系統(tǒng)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)二、行政管理必須與行政環(huán)境相適應(yīng)（1）行政管理要與行政環(huán)境的基本性質(zhì)相適應(yīng)。（2）行政管理要與行政環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平相適應(yīng)。（3）行政管理要與行政環(huán)境的發(fā)展變化相適應(yīng)。三、行政管理必須滿足行政環(huán)境的需要（1）關(guān)乎國家、民族和人民根本利益的需要。（2）關(guān)乎全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。（3）人民群眾要求又得到授權(quán)解決的需要。四、行政管理能動(dòng)的利用和改造行政環(huán)境行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時(shí)，又積極的利用和改造環(huán)境，這是行政管理存在和發(fā)展的價(jià)值所在。思考題：1、什么是行政環(huán)境？2、試述行政環(huán)境與行政管理的辯證關(guān)系。第三章行政職能學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握行政職能的含義和構(gòu)成；行政職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革。第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的含義、特點(diǎn)1、含義：行政職能又稱公共職能，在某些條件下也稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能之一（國家職能包括立法職能、司法職能和行政職能等三大部分）。所謂行政職能：是國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國家政治和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。2、特點(diǎn)（1）廣泛性。（2）適應(yīng)性。（3）執(zhí)行性。（4）層次性。（5）動(dòng)態(tài)性。二、行政職能的構(gòu)成1、學(xué)術(shù)界有關(guān)行政職能的構(gòu)成。

（1）斯密認(rèn)為，政府最佳作用在于三大職能:“君主的義務(wù)，首先在保護(hù)本國社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略，……君主的第二個(gè)義務(wù)，為保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是建立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)，……君主或國家的第三種義務(wù)就是建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”。

（2）布坎南認(rèn)為，政府的職能可以分為三個(gè)層次:第一，執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動(dòng)；第二，包括現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體行動(dòng)的那些行動(dòng)；第三，包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活動(dòng)。

（3）臺(tái)灣張金鑒教授，在1992年出版的《行政學(xué)典范》中，從屬性角度認(rèn)為，行政職能大體上可以分為六種:①維護(hù)職能，即維護(hù)國家法典和制度的職能。②保衛(wèi)職能，即保衛(wèi)國家和民族獨(dú)立，保衛(wèi)公民生命、財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序的職能。(3)扶助職能，即扶助各界公民、公民團(tuán)體、工商組織均衡發(fā)展，扶助弱者生存的職能。(4)管制職能，即管制社會(huì)行為主體與國家公共權(quán)力主體的社會(huì)行為的職能。(5)服務(wù)職能，即通過興辦各類公共事業(yè)，直接造福于國民的職能。(6)發(fā)展職能，即運(yùn)用各種可能的方式啟發(fā)、誘導(dǎo)創(chuàng)新的意圖和積極性，促動(dòng)、推進(jìn)發(fā)展和進(jìn)步的行為的職能。2、行政管理的基本職能（1）政治職能。也叫階級(jí)統(tǒng)治職能，是指政府所承擔(dān)的維護(hù)和實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治、保衛(wèi)國家和社會(huì)安全的職能。經(jīng)濟(jì)職能。是指政府所承擔(dān)的組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。文化職能。指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的職能。包括對(duì)科學(xué)、教育、文化、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、影視、衛(wèi)生、體育、文物等方面的管理。（4）社會(huì)服務(wù)職能。若從寬泛角度講，上面的經(jīng)濟(jì)、文化職能也包括在社會(huì)職能中。但這里說的社會(huì)職能是極狹義的社會(huì)職能。是指政府所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。三、研究行政職能的意義行政職能是政府開展行政管理活動(dòng)的依據(jù)和前提，行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)和層面的活動(dòng)，都可以說是行政職能的運(yùn)用和展開。因而，行政職能在行政管理中占有很高的地位。研究行政職能的意義在于：1、行政職能是決定政府角色地位的大問題，事關(guān)國家的興衰成敗。2、行政職能是行政組織建設(shè)的依據(jù)、前提和基礎(chǔ)。3、行政職能決定著行政管理的內(nèi)容和方式。4、行政職能的實(shí)現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。5、行政職能的界定是正確處理黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系的前提。第二節(jié)行政職能的演變政府究竟該做什么？從歷史發(fā)展來看，國情不同，社會(huì)發(fā)展階段等各方面差異，世界上各國政府的職能范圍是有差異的?？梢哉f，行政職能的產(chǎn)生和發(fā)展與國家職能的產(chǎn)生和發(fā)展相一致。隨著國家的歷史更替和人類社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，行政職能也在不斷演變。一、前資本主義時(shí)期的行政職能。前資本主義時(shí)期包括奴隸制、封建制時(shí)期。奴隸制國家，奴隸主直接無償?shù)卣加信`的全部勞動(dòng)成果，連奴隸本人都是奴隸主的私產(chǎn)。這時(shí)期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，采取殘酷的暴力統(tǒng)治手段來維持奴隸主階級(jí)政權(quán)的存在。經(jīng)濟(jì)職能方面十分微弱，其他的社會(huì)管理職能也甚少。與奴隸制國家相比，封建制國家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容稍有增加。這時(shí)期國家為了鞏固封建主的統(tǒng)治，增加國家稅收，往往由國家出面管理一些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)，與此同時(shí)，國家也承擔(dān)了一定的社會(huì)管理職能，當(dāng)然也是很微弱的，其職能的重點(diǎn)仍在于政治統(tǒng)治，通過強(qiáng)化政治職能（軍事）以維護(hù)封建地主階級(jí)的統(tǒng)治。二、自由資本主義時(shí)期的行政職能。自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。資產(chǎn)階級(jí)要求國家保護(hù)他們的“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利，曾提出“政府要好，管事要少”的口號(hào)，反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。其代表人物亞當(dāng)·斯密1776年發(fā)表的《國富論》，提出的“看不見的手”原理反映了當(dāng)時(shí)的主張，斯密的自由資本主義經(jīng)濟(jì)理論支配了歐美國家一百多年，政府在這段歷史時(shí)期只起著“守夜人”的作用。三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能。這時(shí)期壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，隨著資本壟斷程度提高，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，勞資矛盾尖銳，經(jīng)濟(jì)危機(jī)日益頻繁。特別是20世紀(jì)30年代（1929——1933）席卷整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，引發(fā)了現(xiàn)代政府的行政職能問題，自那以后，圍繞著政府職能問題，學(xué)界發(fā)生了廣泛的激烈的爭(zhēng)論，提出了豐富的、有些則是截然相反的理論觀點(diǎn)和政策主張。四、當(dāng)代資本主義的行政職能。當(dāng)代資本主義國家政府政治職能中的暴力職能相對(duì)減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。如通過吸收工人和人民群眾參與管理等。另一方面，當(dāng)代資本主義國家政府承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)職能，并以此作為行政職能的重點(diǎn)。這時(shí)期，凱恩斯主義在英美等國出現(xiàn)了失靈，70年代以后，西方國家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對(duì)凱恩斯主義的否定。先后產(chǎn)生了現(xiàn)代貨幣主義理論、供給學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、公共選擇學(xué)派等等，統(tǒng)稱新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，成為這一個(gè)時(shí)期政府制定經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)。五、社會(huì)主義的行政職能。隨著人類歷史上社會(huì)主義國家的產(chǎn)生，政府的地位和作用發(fā)生了深刻的變化。社會(huì)主義國家的性質(zhì)決定了其行政職能，一方面在國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力存在的情況下，仍然要保留人民民主專政的職能。另一方面，要求加強(qiáng)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。并且在傳統(tǒng)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論中，認(rèn)為政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“萬能中心”，在這種理論指導(dǎo)下，導(dǎo)致社會(huì)主義國家的政府既是行政機(jī)構(gòu)，又是經(jīng)濟(jì)組織。后來實(shí)踐證明，在一般情況下，政府不是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“萬能中心”，也是有所管有所不管，于是改變政府行為機(jī)制無一例外地成為了所有社會(huì)主義國家經(jīng)濟(jì)改革中最重要的內(nèi)容。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益完善，政府的經(jīng)濟(jì)職能將減弱，社會(huì)職能會(huì)不斷加強(qiáng)。第三節(jié)我國行政管理職能的轉(zhuǎn)變一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必要性所謂行政職能的轉(zhuǎn)變，是指行政職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，政府履行職能方式的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為行政職能數(shù)量上的增加或減少，質(zhì)量上的弱化或強(qiáng)化，以及結(jié)構(gòu)上的集中或分散。1、行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。2、行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)職能體系合理配置的根本途徑。3、行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容1、職能重心的轉(zhuǎn)變。2、職能方式的轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下三方面：（1）由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主。（2）由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。（3）由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來。3、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。分清職能、理順關(guān)系，劃分不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（1）理順黨政、中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。（2）理順政企關(guān)系、還政于企。（3）理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。對(duì)政府各部門進(jìn)行職能分解和分析，明確各自的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清，人浮于事的弊端。（4）簡(jiǎn)政放權(quán)，還政于“社”。思考題：行政職能的含義。行政職能包括哪些方面。為什么要研究行政職能。我國政府職能轉(zhuǎn)變包括的基本內(nèi)容。第四章行政權(quán)力學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握行政權(quán)力的含義和特征，行政權(quán)力行使中的負(fù)效應(yīng)及克服。第一節(jié)行政權(quán)力概述一、行政權(quán)力的含義從行政管理學(xué)來看，權(quán)力可以表述為：一定的社會(huì)組織中被少部分人控制掌握以支配他人及財(cái)、物的力量。這一定義包括以下內(nèi)容：（1）權(quán)力存在于一定的組織當(dāng)中，并依附于一定的職位，以職位為依托。（2）權(quán)力是行使者達(dá)到某種目標(biāo)的工具。（3）權(quán)力是對(duì)他人、事和財(cái)物的支配力量。所謂行政權(quán)力，作為政治權(quán)利的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。二、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說1、早期分權(quán)說。人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)，最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。一般認(rèn)為，亞里士多德首開分權(quán)學(xué)說的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國家權(quán)力分為三種機(jī)能:議事、執(zhí)行和審判。2、三權(quán)分立學(xué)說。到了近代，國家權(quán)力的分工日趨明顯，人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步深化。近代意義上的分權(quán)學(xué)說是從洛克開始的，他認(rèn)為國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。孟德斯鳩把國家權(quán)力劃分三種:立法權(quán)代表國家的一般意志；行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志；司法權(quán)主要在于保護(hù)民眾的利益。三權(quán)分立學(xué)說是適應(yīng)資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建君主絕對(duì)專制權(quán)力的需要而產(chǎn)生的?，F(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說，通過研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義。

3、政治與行政兩分法。一般認(rèn)為，近代德國學(xué)者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜以及社會(huì)組織之父韋伯都對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。美國學(xué)者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。認(rèn)為國家只有政治與行政兩種權(quán)力。4、五權(quán)憲法學(xué)說。五權(quán)憲法學(xué)說是孫中山在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國情況創(chuàng)立的一種學(xué)說。他把國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。5、議行合一學(xué)說。議行合一理論既不同于三權(quán)分立學(xué)說，又不同于政治與行政二分法的學(xué)說，這是馬克思主義的觀點(diǎn)。議即立法權(quán)，行即行政權(quán)，議行合一即指立法權(quán)與行政權(quán)緊密結(jié)合，統(tǒng)一運(yùn)行。三、行政權(quán)力的特征行政權(quán)力是國家政治權(quán)力的重要組成部分，其特征具有政治權(quán)力的共性，但又具有自身的特殊性。1、統(tǒng)攝性。相對(duì)于其他社會(huì)組織的權(quán)力來說，行政權(quán)力具有統(tǒng)攝、駕馭的作用。2、綜合性。行政權(quán)力作為一種支配力量，它不是單一的，而是綜合的，也就是具有管理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的綜合權(quán)力。3、手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。4、滲透性。強(qiáng)制性。第二節(jié)行政權(quán)力配置行政權(quán)力分配乃是行政組織的內(nèi)部分工問題，而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是行政權(quán)力分配的外在表現(xiàn)形式。一、行政權(quán)力分配的方式與途徑（一）方式：1、結(jié)構(gòu)性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對(duì)其所作的縱向垂直性分割。2、功能性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)對(duì)其進(jìn)行的橫向水平分割。行政權(quán)力在行政組織之間既縱向配置給各級(jí)政府，又橫向在同級(jí)政府各職能部門之間進(jìn)行科學(xué)分解，共同構(gòu)成一個(gè)縱橫交錯(cuò)、相互聯(lián)系和制約的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（二）行政權(quán)力分配的途徑：1、行政權(quán)力的分配主要是通過逐級(jí)授權(quán)的途徑實(shí)現(xiàn)的。2、行政權(quán)力分配的另一種途徑是所謂權(quán)力下放。3、行政權(quán)力分配還有一種常見的途徑即地方自治。4、行政權(quán)力分配的又一種途徑就是權(quán)力的“外放”。二、行政授權(quán)

(一)行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)。行政授權(quán)的涵義。就授權(quán)的一般意義來講，它是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，任何一個(gè)組織當(dāng)其達(dá)到一定的規(guī)模或?qū)嵭新毮芊止ず?，就必然要進(jìn)行授權(quán)。行政授權(quán)乃是授權(quán)的一種形式，系指行政組織內(nèi)部上級(jí)機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級(jí)能夠在上級(jí)的監(jiān)督下自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)。行政授權(quán)由三個(gè)基本要素構(gòu)成:(1)指派工作任務(wù)；(2)授予行政責(zé)任；(3)承擔(dān)工作責(zé)任。從內(nèi)容上看，行政授權(quán)包括兩個(gè)層面:一是決策權(quán)力的授予，二是執(zhí)行權(quán)力的授予。2、行政授權(quán)的特點(diǎn)。就其性質(zhì)而論，行政授權(quán)是上級(jí)行政主體將其部分權(quán)力分配給下級(jí)行政主體的一種管理行為。這一行為有三個(gè)方面的特征。行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式。它通過上下級(jí)行政主體間的授權(quán)與被授權(quán)，進(jìn)而形成一種新的動(dòng)態(tài)權(quán)力配置體系。第二，行政授權(quán)實(shí)際上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過程的一部分。第三，行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。在行政授權(quán)中，上級(jí)指派任務(wù)也就是將一定的職權(quán)和責(zé)任同時(shí)交給下級(jí)，下級(jí)在行使權(quán)力的同時(shí)，也擔(dān)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。這樣，就導(dǎo)致一個(gè)權(quán)責(zé)體系的產(chǎn)生。(二)行政授權(quán)方式。1、根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃分為:(1)充分授權(quán)，也叫一般授權(quán)，是指上級(jí)行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己決定行動(dòng)方案，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作。(2)不充分授權(quán)，也叫特定授權(quán)，或稱剛性授權(quán)，是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的績(jī)效目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定，下級(jí)行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。其被授予的權(quán)力是有限的。(3)制約授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，這是把某項(xiàng)任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制約的作用，以免出現(xiàn)疏漏。(4)彈性授權(quán)，亦稱動(dòng)態(tài)授權(quán)，是指在完成同一項(xiàng)任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)方式。2、根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為:(1)書面授權(quán)，是上級(jí)行政主體以文字形式對(duì)下屬工作的職責(zé)范圍、目標(biāo)任務(wù)、組織情況、等級(jí)規(guī)范、分層負(fù)責(zé)辦法、處理規(guī)程等都有明確規(guī)定的形式。(2)口頭授權(quán)，是上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級(jí)之間根據(jù)會(huì)議所產(chǎn)生的工作分配。3、根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為:(1)正式授權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序。(2)非正式授權(quán)，是指無法律特別規(guī)定、或組織體系之外的非程序性授權(quán)。

(三)行政授權(quán)過程。1、行政授權(quán)的條件。至少應(yīng)包括:(1)良好的組織和人事基礎(chǔ)。包括管理目標(biāo)已經(jīng)確立，方向正確，任務(wù)明確；行政組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)完善，要素完整，功能健全；組織內(nèi)部的人事安排已經(jīng)大致確定，不再擔(dān)心部屬的過分變動(dòng)；組織文化和工作環(huán)境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。(2)適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。首長(zhǎng)工作負(fù)擔(dān)過重時(shí)；指揮系統(tǒng)中有人暫時(shí)離開或者高層職位缺位時(shí)；機(jī)關(guān)力求開創(chuàng)新局面、解決新問題，首長(zhǎng)必須集中精力專注于重點(diǎn)組織工作目標(biāo)時(shí)；當(dāng)有關(guān)工作人員不在一處工作時(shí)。(3)工作需要和一定界限。重復(fù)性、瑣碎性和經(jīng)常性工作，過于專業(yè)化的工作等都應(yīng)授權(quán)；但授權(quán)要堅(jiān)持例外原則，即上級(jí)主管把一般日常慣例性工作授給下級(jí)，但自己應(yīng)保留重大政策決定和重要人事任免權(quán)等。2、行政授權(quán)的程序。(1)明確授權(quán)的工作內(nèi)容；(2)選擇授權(quán)的對(duì)象；(3)規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、成果以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任；(4)正式授予權(quán)力；(5)檢查評(píng)估授權(quán)成效。3、行政授權(quán)過程中授受關(guān)系的處理。行政授權(quán)并不是單向的行為過程，而是一種權(quán)力授予和權(quán)力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權(quán)，如果沒有被授權(quán)者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關(guān)系。要注意排除授權(quán)方面的障礙:一是行政授權(quán)主體要克服心理方面的障礙；二是行政授權(quán)主體要克服能力方面的障礙；三是行政授權(quán)還要克服來自授權(quán)客體方面的障礙；行政授權(quán)也要克服來自組織方面的障礙；行政授權(quán)還必須克服來自環(huán)境方面的障礙。第三節(jié)行政權(quán)力的運(yùn)行

一、行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)主要表現(xiàn)：（1）利益倒錯(cuò)、公仆變成為主人。（2）權(quán)力角逐，手段變成為目的。（3）權(quán)力僭越（超越本分），職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)。二、行政權(quán)力的制約行政權(quán)力的制約機(jī)制包括：他律機(jī)制。孟德斯鳩認(rèn)為，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。分權(quán)與制衡是現(xiàn)代政治權(quán)力制約的必然選擇。所以，他律機(jī)制是制約行政權(quán)力的根本措施。他律機(jī)制就是其他政治權(quán)力以及行政客體對(duì)于行政權(quán)力主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團(tuán)的監(jiān)督等多種形式。自律機(jī)制，即行政權(quán)力自身所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。在我國，行政權(quán)力的制衡主要來自三個(gè)方面：（1）政府要向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并定期、不定期地報(bào)告工作。（2）黨對(duì)包括政府工作在內(nèi)的國家事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。（3）從政府機(jī)關(guān)內(nèi)部來講，行政權(quán)力還必須受到來自上級(jí)行政組織、下級(jí)行政組織和同級(jí)行政組織及其工作人員的監(jiān)督和制約。思考題：1、行政權(quán)力的含義、特征2、行政權(quán)力的分配途徑3、行政授權(quán)的含義、要素構(gòu)成4、行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)第五章行政組織學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握行政組織結(jié)構(gòu)，行政組織特征，管理幅度與管理層次。第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵義1、廣義與狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)。從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。2、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)政政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系；從動(dòng)態(tài)上說，則指行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。3、階級(jí)屬性與社會(huì)屬性的理解：從階級(jí)屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導(dǎo)地位的階級(jí)推行本階級(jí)意志的組織工具；從社會(huì)屬性上說，則是國家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)形態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系二、行政組織的特征1、政治性。2、社會(huì)性。3、權(quán)威性。4、法制性。5、系統(tǒng)性。三、行政組織的基本要素國家行政組織是一個(gè)有若干要素組成的有機(jī)整體。了解要素的目的在于通過要素分析，進(jìn)而考察和優(yōu)化行政組織效能的有效途徑。1、職能目標(biāo)2、機(jī)構(gòu)設(shè)置3、人員構(gòu)成4、權(quán)責(zé)劃分（權(quán)責(zé)體系）5、規(guī)章制度。6、運(yùn)行程序。四、行政組織類型政府的復(fù)雜的國家公共管理的功能是通過不同行政機(jī)關(guān)功能的整合體現(xiàn)的。按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大體可分為以下幾種類型：1、首腦機(jī)關(guān)（領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）。是指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是行政組織系統(tǒng)的中樞。主要職責(zé)是對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事宜進(jìn)行決策并對(duì)執(zhí)行決策實(shí)施監(jiān)督。2、職能機(jī)關(guān)。也叫業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，是指在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)某一方面專業(yè)行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。3、幕僚機(jī)關(guān)。也叫輔助機(jī)關(guān)或辦公機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)。4、咨詢機(jī)關(guān)。亦稱智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)。通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員，專門為政府出謀劃策、提供論證和政策方案的行政機(jī)關(guān)。5、派出機(jī)關(guān)。是一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，主要職能是承上啟下實(shí)行管理，即督促檢查轄區(qū)行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行行政上級(jí)的決議和指示，同時(shí)向委派機(jī)關(guān)報(bào)告轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的情況。第二節(jié)行政組織理論的歷史發(fā)展（一）西方行政組織理論大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展時(shí)期，形成三大學(xué)派。一、傳統(tǒng)的組織理論（也稱早期組織理論或古典組織理論）主要有以泰羅為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。泰羅的科學(xué)管理組織理論最精彩的一點(diǎn)是提出了職能主義理論。二、行為科學(xué)時(shí)期的組織理論行為科學(xué)始于本世紀(jì)30年代。主要有以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。三、系統(tǒng)科學(xué)時(shí)期的組織理論系統(tǒng)科學(xué)時(shí)期的組織理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代以后，主要有以卡斯特和羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。（二）馬克思主義的行政組織理論1、馬克思關(guān)于社會(huì)主義國家政府組織建設(shè)的構(gòu)想。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)主義國家政府組織的建設(shè)提出了重要的原則構(gòu)想。主要是：（1）主張人民參加政府管理；（2）主張建立“廉價(jià)政府”，簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)“所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資?！保?）在政府組織形式上，主張采取“議行合一”；（4）指出，“為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，必須徹底清除“國家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制?！蓖瑫r(shí)，使這些勤務(wù)員經(jīng)常處于公眾監(jiān)督之下。這些原則構(gòu)想，對(duì)我國當(dāng)前的行政組織改革仍有重要的指導(dǎo)意義。2、列寧關(guān)于社會(huì)主義行政組織的理論。主要是：（1）主張精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；（2）強(qiáng)調(diào)民主管理；（3）列寧非常強(qiáng)調(diào)政府組織的效能問題，認(rèn)為如果政府組織不能高效率地工作，“那么也就談不上什么社會(huì)主義了”。為此，他指出行政機(jī)關(guān)要按“蘇維埃辦事程序”工作；（4）為克服政府組織中的官僚主義現(xiàn)象，應(yīng)把行政機(jī)構(gòu)改革提到重要位置。3、我國在民主革命時(shí)期形成的行政組織理論。行政組織原則有：（1）堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)政府組織的領(lǐng)導(dǎo)；（2）依靠人民大眾管政府；（3）強(qiáng)調(diào)政府組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；（4）實(shí)行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面積極性；（5）實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，要求達(dá)到“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義五項(xiàng)目的?！保?）注重政府組織的作風(fēng)，建設(shè)強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，密切聯(lián)系群眾。第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義所謂結(jié)構(gòu)，是指事物各組成要素之間的排列組合方式。行政組織結(jié)構(gòu)，是指構(gòu)成行政組織各要素的排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和各級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向、橫向結(jié)構(gòu)，它是行政組織系統(tǒng)中的基本框架。二、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)這是指各級(jí)政府、每級(jí)政府各組織部門上下級(jí)之間構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。研究縱向結(jié)構(gòu)應(yīng)重視如下兩點(diǎn)：1、管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理層次是指縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門。管理幅度是指一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級(jí)單位或工作人員的數(shù)目。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般來說，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。因此，管理幅度與層次影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。2、層次管理的原則。一是層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上一層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。二是只管一個(gè)層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次，行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，管理學(xué)上稱為直線式結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管轄過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。三、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)這是指同級(jí)政府和每級(jí)政府各同級(jí)組成部門之間的組合方式。行政組織橫向部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)有四類：一是按行政管理的程序劃分。二是按行政組織的功能劃分。三是按地域劃分。四是按管理的對(duì)象劃分。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，管理學(xué)上稱為職能式結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人都設(shè)有由其直接管理的職能機(jī)構(gòu)，分工精細(xì)，能減輕行政首長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化。其缺點(diǎn)上事權(quán)分散，容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。四、行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一單純的縱向型或橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代各國政府組織一般把二者結(jié)合起來，形成網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補(bǔ)充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。第四節(jié)新中國行政組織的沿革1949年中華人民共和國成立之處，中央人民政府（政務(wù)院）設(shè)35個(gè)部門。1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開，頒布了第一部憲法，成立了中華人民共和國國務(wù)院。1954年底，國務(wù)院共有64個(gè)部門。1955年至1956年，為適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，對(duì)主管財(cái)貿(mào)的經(jīng)濟(jì)部門作了較大調(diào)整，調(diào)整后的國務(wù)院共有81個(gè)單位，各級(jí)地方政府也相應(yīng)對(duì)口進(jìn)行了調(diào)整。這是新中國成立以來第一次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，行政管理規(guī)模日益擴(kuò)大的狀況已不適應(yīng)發(fā)展需要，到1959年底較大幅度地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院從81個(gè)減為60個(gè)部門。但1960年后，因國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重混亂和比例失調(diào)現(xiàn)象，管理權(quán)限再度集中，到1965年底國務(wù)院的機(jī)構(gòu)增至79個(gè)。這是第二次機(jī)構(gòu)大調(diào)整。“文化大革命”開始后，國家機(jī)關(guān)普遍受到?jīng)_擊，政府工作陷于停頓、半停頓狀態(tài)，大量裁并機(jī)構(gòu)和下放人員，1970年國務(wù)院的工作部門共32個(gè)，其中還包括歸由軍隊(duì)管理的10個(gè)部門，造成了在特殊歷史條件下極不正常的局面。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面展開。1981年底國務(wù)院機(jī)構(gòu)增至100個(gè)，達(dá)到歷史最高峰。1982年政府提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院所屬單位由100減至63個(gè)，但之后又呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，1986年底增至72個(gè)。這是新中國成立以來第三次大規(guī)模的個(gè)機(jī)構(gòu)改革。以上我國中央政府機(jī)構(gòu)雖然多次進(jìn)行改革。但是由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致這種改革僅僅停留在機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量的簡(jiǎn)單裁減的低層次。因此，國務(wù)院及地方政府機(jī)構(gòu)改革陷入了人們熟知的“惡性循環(huán)”的怪圈。20世紀(jì)80年代中期以來，政府機(jī)構(gòu)改革開始找到了“從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧帧钡恼_之路。思考題：1、行政組織的基本特征2、行政組織有哪些類型3、如何理解管理層次與管理幅度的關(guān)系第六章人事行政學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握人事行政的基本原則，中西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)。第一節(jié)人事行政概述一、人事行政涵義所謂人事行政，是指政府為達(dá)成其職能，推行其工作，通過一定的人事機(jī)關(guān)及相應(yīng)的制度、法規(guī)、方法和手段等，對(duì)其所任用的國家工作人員進(jìn)行選拔、任用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、考核、調(diào)配、工資福利、退職退休等方面的管理活動(dòng)?；蚝?jiǎn)單地說：人事行政即行政機(jī)關(guān)的人事管理，從大范圍講屬于人事管理活動(dòng)范圍，是人事管理的一個(gè)分支。二、人事行政的基本原則人事行政的基本原則是人事行政活動(dòng)必須遵循的行為準(zhǔn)則，是人事行政科學(xué)化的重要保證。主要內(nèi)容包括以下幾方面。1、任人唯賢，德才兼?zhèn)湓瓌t2、人事相宜，適才適用原則3、考試考核，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則4、注重實(shí)績(jī)，晉升唯功5、不斷更新，合理流動(dòng)的原則第二節(jié)人事行政的歷史發(fā)展一、人事行政的管理機(jī)構(gòu)人事行政的管理機(jī)構(gòu)，是指主管或辦理政府人事行政業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。我國古代自唐宋起，至元、明、清歷代王朝中設(shè)置的吏部，既是封建國家所專門建立的主管官吏考銓（舊時(shí)稱選拔官吏）任用的人事行政機(jī)構(gòu)。在西方國家中，1855年英國為了對(duì)專業(yè)化的文官考試業(yè)務(wù)實(shí)施管理，保證文官考試任用的公正性和權(quán)威性，成立了專管文官考試錄用的文官委員會(huì)，這是現(xiàn)代意義上的第一個(gè)獨(dú)立的、職能化的人事行政管理機(jī)構(gòu)。1883年，美國也效法英國成立了專門負(fù)責(zé)政府人事行政的管理機(jī)構(gòu)——文官委員會(huì)。此后，在法、德、日等國家中，也相繼在政府中設(shè)立了專門的人事行政管理機(jī)構(gòu)。隨著公務(wù)員制度的確立，西方國家的人事行政管理機(jī)構(gòu)已演變進(jìn)化成一個(gè)比較健全的管理系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的科學(xué)性。基本上適應(yīng)了西方國家政府人事行政的需要。當(dāng)代西方各國的人事行政管理機(jī)構(gòu)，從組織形式、權(quán)力劃分、功能配置等方面來看，可以說千差萬別。在中國，人事行政的管理機(jī)構(gòu)主要是依據(jù)干部人事管理體制而設(shè)置的。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和建國初期，我國的干部（包括在政府部門中工作的干部），除了軍隊(duì)系統(tǒng)實(shí)行單獨(dú)管理以外，其余的都是由黨中央和各級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一管理。建國以來，人事行政的管理機(jī)構(gòu)隨著歷史條件的不同，發(fā)生過多次較大的變動(dòng)，具體演變?nèi)缦拢赫?wù)院人事局（1949年10月——1950年11月）：政務(wù)院人事局作為政務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，協(xié)助中央組織部管理政府機(jī)關(guān)的干部工作。中央人事部（1950年11月——1954年9月）：1950年11月，中央將政務(wù)院人事局和政法委、財(cái)委、文教委、內(nèi)務(wù)部五家人事機(jī)構(gòu)合并，成立統(tǒng)一的中央人民政府人事部。這是我國政府系統(tǒng)中第一個(gè)部級(jí)的人事行政管理機(jī)構(gòu)，受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)綜合管理全國政府機(jī)關(guān)的人事工作。這一時(shí)期，政府人事管理權(quán)相對(duì)集中，權(quán)限范圍也較大。國務(wù)院人事局（1954年9月——1959年7月）：這是為了適應(yīng)1953年干部管理體制改變后的新情況和貫徹一屆全國人大一次會(huì)議通過的《國務(wù)院組織法》的規(guī)定而對(duì)中央人事部作出的調(diào)整，國務(wù)院人事局的業(yè)務(wù)范圍比原政務(wù)院人事部的業(yè)務(wù)范圍大大縮小。內(nèi)務(wù)部政府機(jī)關(guān)人事局（1959年7月——1969年12月）：這是根據(jù)二屆人大常委會(huì)四次會(huì)議關(guān)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的決定作出的機(jī)構(gòu)調(diào)整，原國務(wù)院人事局的全部業(yè)務(wù)由內(nèi)務(wù)部政府機(jī)關(guān)承擔(dān)負(fù)責(zé)?！拔母铩逼陂g，內(nèi)務(wù)部撤消，有關(guān)人事行政方面的管理工作，移交中共中央組織部辦理。民政部政府機(jī)關(guān)人事局（1978年3月——1980年7月）：粉碎“四人幫”后，全國各方面工作進(jìn)行調(diào)整，逐漸趨于正規(guī)化，設(shè)立了民政部政府機(jī)關(guān)人事局，負(fù)責(zé)政府人事行政工作。國家人事局（1980年8月——1982年5月）：1980年，國務(wù)院決定將民政部政府機(jī)關(guān)人事局與國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作辦公室合并，成立國家人事局，直屬國務(wù)院，負(fù)責(zé)綜合管理政府系統(tǒng)的人事工作。勞動(dòng)人事部（1982年5月——1988年4月）：根據(jù)五屆人大四次會(huì)議精神，本著重疊的機(jī)構(gòu)撤消、業(yè)務(wù)相通的機(jī)構(gòu)合并的原則，將國家勞動(dòng)總局、人事局、國家編委和國務(wù)院科技干部局合并，于1982年5月成立勞動(dòng)人事部。這時(shí)的勞動(dòng)人事部業(yè)務(wù)范圍很廣，權(quán)限比其他時(shí)期都大。國家人事部（1988年4月——現(xiàn)在）：為適應(yīng)十三大提出的進(jìn)行政治體制改革的形式的需要，為加快建立國家公務(wù)員制度，加強(qiáng)政府人事工作，七屆人大一次會(huì)議通過了建立國家人事部的決議。人事部的建立，是改革政府機(jī)構(gòu)，建立國家公務(wù)員制度的重要步驟，同時(shí)也標(biāo)志著我國的人事行政體制和人事行政的管理機(jī)構(gòu)逐步走向完善。2008年4月24日《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》中稱，中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部二、人事行政制度的發(fā)展1、中國人事行政制度的發(fā)展歷史中國從很早以前就產(chǎn)生了比較正規(guī)的人事行政制度，除包括人事行政機(jī)構(gòu)外，還包括官吏的選拔、考核、監(jiān)察、回避等一系列具體制度。新中國人事行政制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。最初實(shí)行的是黨管干部的原則。即建國后至“文革”前17年。建國初期在人事管理體制上實(shí)行高度集中統(tǒng)一的方法。除軍隊(duì)系統(tǒng)外，其他干部均由中央及各級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一管理。后來由于干部隊(duì)伍迅速擴(kuò)大，分工越來越細(xì)，非黨干部數(shù)量增多，從1953年開始，逐步建立了在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)組織部門統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的制度。這種狀況一直沿續(xù)到“文革”前。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國的人事制度得到了恢復(fù)和發(fā)展，提出了干部“四化”的方針，廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了干部離退休制度，并進(jìn)行了干部任用制度的改革，到1988年正式提出實(shí)行國家公務(wù)員制度，標(biāo)志著我國的人事制度發(fā)展到一個(gè)新的階段。2、西方人事行政制度的發(fā)展西方人事行政制度出創(chuàng)于英國，至今已經(jīng)歷了一百多年的演變發(fā)展。由于其各自的歷史文化背景不同，人事行政制度又各有不同的特點(diǎn)，但又有許多共同之處，對(duì)各國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展都起過重要作用。①英國人事行政制度的確立與發(fā)展英國是西方人事行政制度的發(fā)源地。19世紀(jì)30年代，英國政府主要部門實(shí)行政務(wù)官與事務(wù)官分野，為文官制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。1852年，斯坦富·諾斯科特和查爾斯·杜威廉提出了《關(guān)于建立英國常任文官制度》的報(bào)告，建議設(shè)立常任文官制度。包括考試錄用文官；強(qiáng)調(diào)文官的專業(yè)水平；嚴(yán)格考核被錄用者，優(yōu)秀者予以提拔，等等。這個(gè)報(bào)告成為建立文官制度的理論依據(jù)。1855年和1870年，英國再次改革吏制，規(guī)定凡未經(jīng)考試并合格者一律不得從事任何事務(wù)工作；把官吏分為決策者和執(zhí)行者兩大類。自此，文官制度正式確立。②美國人事行政制度的改革19世紀(jì)20——30年代，美國政黨之間的斗爭(zhēng)逐漸激烈。為了鞏固執(zhí)政黨的統(tǒng)治地位，開始實(shí)行“政黨分肥制”，一直沿續(xù)了半個(gè)世紀(jì)?！罢h分肥制”的特點(diǎn)是：雖然法律上已經(jīng)確認(rèn)“人人皆有在政府中任職的平等權(quán)利”，但在實(shí)際的人事行政過程中，卻主要盛行著分贓制，即在政府競(jìng)選中獲勝的那一派別或政黨，可是獨(dú)占所有政府職位，凡是對(duì)進(jìn)選有功或與黨派領(lǐng)袖有個(gè)人關(guān)系者，均可參與對(duì)政府官職的“分贓”，撈得一官半職。這種制度給美國政府帶來了結(jié)構(gòu)性貪污腐敗和政治動(dòng)蕩，迫使政府調(diào)整和改革文官制度。1883年，國會(huì)議員彭德爾頓提出《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》，建議確立功績(jī)制原則；公開考試擇優(yōu)錄用文官；文官政治中立；文官一經(jīng)錄用，終身任職，等等。這次文官制度改革奠定了美國現(xiàn)行文官制度的基礎(chǔ)。③日本人事行政制度的演變?nèi)毡窘墓僦贫鹊慕⒈扔?、美等國都要晚?885年，首相伊藤博文去歐洲考察后，提出要建立文官制度，并頒布了《官吏綱要》，規(guī)定今后“仕進(jìn)”要通過考試，然后根據(jù)其年齡、出身、品行、才能等情況決定錄用與否。1887年，政府制定了《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》和《文官考試委員官制》，第一次明確規(guī)定考試錄用文官的制度。1899年，修改了《文官任用令》并公布了《文官資格保障令》、《文官懲戒令》，史稱“文官三令”，標(biāo)志日本文官制度的確立。但是在二戰(zhàn)前，文官制度仍保留著濃厚的封建色彩，存在許多弊病。戰(zhàn)后美國兼管時(shí)期，1946年1月，美占領(lǐng)軍負(fù)責(zé)人事行政工作的埃斯曼提出了一份題為《改革日本公務(wù)員制度》的備忘錄，提出要徹底改革日本的官吏制度，這份備忘錄引起了占領(lǐng)軍決策機(jī)構(gòu)的重視。11月美國向日本派出了“人事行政顧問團(tuán)”，對(duì)日本文官制度進(jìn)行全面的調(diào)查研究。1947年4月，顧問團(tuán)向麥克阿瑟提交了一份報(bào)告，列舉了日本文官制度的15條弊端，還提出了改革方案。根據(jù)這份報(bào)告，顧問團(tuán)還擬了一份《國家公務(wù)員法》，與1947年10月頒布。此后，日本政府又相繼頒布了一系列關(guān)于公務(wù)員的培訓(xùn)、工資、分類、考試等內(nèi)容的法令法規(guī)，形成了戰(zhàn)后公務(wù)員的一套較為完整的管理體系。第三節(jié)現(xiàn)代人事行政制度：國家公務(wù)員制度一、西方國家公務(wù)員制度1、涵義特征?，F(xiàn)代意義上的國家公務(wù)員制度，最初形成于西方資本主義國家?！肮珓?wù)員”一詞是外來語，中文也有將“公務(wù)員”譯作“文官”。政府人員在西方分二類，政務(wù)官、業(yè)務(wù)官（文官）?！拔墓佟币彩侵笜I(yè)務(wù)官，是政府中政務(wù)官以外的其他常任的職業(yè)公務(wù)員人員，他們主要由公務(wù)員制度來管理。政務(wù)官指的是以政黨選舉成敗和政策成敗為進(jìn)退標(biāo)準(zhǔn)的政府官員，主要包括政府首腦和政府各部門的行政首長(zhǎng)，政務(wù)官主要由國家有關(guān)的政治制度（如選舉法）來管理。西方國家公務(wù)員制度具有以下基本特征。①、實(shí)行職業(yè)常任。把公務(wù)員看成如工程師、醫(yī)生、教師一樣是一種職業(yè)性工作人員，他們不隨政黨選舉的更迭而進(jìn)退，無過失即可長(zhǎng)期任職，不得被隨意辭職。②、公共權(quán)力依附于公共職位。即公務(wù)員的權(quán)力大小是有公務(wù)員所在職位決定的，權(quán)力不隨人走。公務(wù)員只能利用所在職位賦予的權(quán)利來完成本職工作。③、貫徹用人唯賢原則。即用人根據(jù)才能，而不是依據(jù)個(gè)人背景和人際關(guān)系，保證人們具有均等的任官機(jī)會(huì)，公開競(jìng)爭(zhēng)考試，按考試成績(jī)擇優(yōu)錄用。④、實(shí)行功績(jī)考核制。即嚴(yán)格按照工作任務(wù)等較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)來確定公務(wù)員的工作成效，并以此作為決定公務(wù)員升降和獎(jiǎng)懲的參考。⑤、對(duì)公務(wù)員進(jìn)行統(tǒng)一管理。有全國統(tǒng)一的公務(wù)員人事管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)全國統(tǒng)一的公務(wù)員法規(guī)和政策，對(duì)各部門的公務(wù)員實(shí)行直接或間接的綜合管理。⑥、注重專業(yè)技術(shù)人才。在政黨分肥制時(shí)期，有種“政府工作人人皆可為之”的理論，現(xiàn)在公務(wù)員制度徹底否定了這種觀點(diǎn)，把是否具有現(xiàn)代公務(wù)員職位所需要的專門知識(shí)和技能作為錄用公務(wù)員的重要標(biāo)準(zhǔn)。⑦、講究職業(yè)道德。要求公務(wù)員培養(yǎng)團(tuán)結(jié)合作精神，增強(qiáng)責(zé)任心，要忠于國家，廉潔奉公，嚴(yán)守機(jī)密，不參加任何經(jīng)商贏利活動(dòng)。2、西方國家公務(wù)員制度的確立標(biāo)志。西方國家公務(wù)員制度得到確立的標(biāo)志：一是常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立。二是公開考試、擇優(yōu)錄用制的確立。二、我國公務(wù)員制度1、我國公務(wù)員制度的建立第一階段：醞釀和探索階段（1980——1983）第二階段：《國家機(jī)關(guān)工作人員條例》的起草和修改階段（1984年——1986年）第三階段：明確提出建立國家公務(wù)員制度并進(jìn)行試點(diǎn)階段（1986年下半年——1992年）第四階段：正式確立階段（1992年——1994年）2、我國公務(wù)員制度的特點(diǎn)我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度相比，特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是，我國公務(wù)員制度堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的基本路線，強(qiáng)調(diào)國家公務(wù)員必須堅(jiān)持黨的基本路線，在政治上與黨中央保持一致，不搞“政治中立”。二是，我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定了我國公務(wù)員制度必須以為人民服務(wù)為宗旨。強(qiáng)調(diào)國家公務(wù)員不是獨(dú)立的利益集團(tuán)，沒有自己的特殊利益，公務(wù)員的利益與政府、國家、人民的利益是一致的。三是，堅(jiān)持黨管干部的原則，國家公務(wù)員不搞“兩官分途”。3、我國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容我國公務(wù)員制度主要包括職位分類制度、新陳代謝制度、激勵(lì)約束制度、保障制度四大內(nèi)容。（1）職位分類制度。職位分類也稱職務(wù)分級(jí)，是對(duì)國家政府機(jī)關(guān)千千萬萬所有的工作職位，按工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重、所需資格這些因素，劃分為若干類別，再劃分為若干等級(jí)，每一類、每一級(jí)都規(guī)定特有的職責(zé)規(guī)范，以此作為人事行政管理選任、考核、獎(jiǎng)懲、升降、工資待遇等依據(jù)。（2）新陳代謝制度我國公務(wù)員新陳代謝制度主要包括考試錄用、調(diào)任、辭職、辭退、退休等內(nèi)容。（3）激勵(lì)約束制度我國公務(wù)員激勵(lì)約束制度包括考核、獎(jiǎng)勵(lì)、處分、職務(wù)升降輪換、回避等內(nèi)容（4）職業(yè)發(fā)展和保障制度我國公務(wù)員職業(yè)發(fā)展和保障制度包括培訓(xùn)、掛職鍛煉、工資、保險(xiǎn)、福利等內(nèi)容。思考題：1、人事行政要貫徹那些基本原則2、西方國家公務(wù)員制度確立的標(biāo)志3、我國公務(wù)員制度的特點(diǎn)第七章行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握行政領(lǐng)導(dǎo)的含義，行政領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)與結(jié)構(gòu)。行政領(lǐng)導(dǎo)概述一、領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)的含義現(xiàn)代的領(lǐng)導(dǎo)觀念認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)是服務(wù)、責(zé)任和權(quán)力三位一體的科學(xué)活動(dòng)。服務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)，責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)的使命，權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)的手段，而實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)則是領(lǐng)導(dǎo)的目的。行政領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的一種，是國家行政管理系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)。具體說，所謂行政領(lǐng)導(dǎo)，是指為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，由國家行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)者通過行使行政職權(quán)，組織管理行政事務(wù)而進(jìn)行的決策、指揮、組織、控制、協(xié)調(diào)等行政活動(dòng)的過程。行政領(lǐng)導(dǎo)是多種要素有機(jī)結(jié)合產(chǎn)生的活動(dòng)。其基本要素包括：第一，行為主體。行政領(lǐng)導(dǎo)者，包括個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)者和群體領(lǐng)導(dǎo)者。第二，行為客體。行政領(lǐng)導(dǎo)者的下屬和行政管理的對(duì)象。第三，行為內(nèi)容。包括決策、指揮、組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行政活動(dòng)。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)與職責(zé)凡是行政領(lǐng)導(dǎo)者都擁有行政職位和職權(quán)，職位、職權(quán)、職責(zé)是統(tǒng)一的。職位高職權(quán)就大，職責(zé)也就大，三者成正比關(guān)系。1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位。是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在國家行政機(jī)關(guān)所處的法律地位和擔(dān)任的行政工作職務(wù)。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)。是行政職位所賦予的權(quán)力，是由于行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任一定的職位而獲得的具有法律效力的權(quán)力。職權(quán)的內(nèi)容包括決策權(quán)、用人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等等。3、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)。是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在國家機(jī)關(guān)中處于一定的職位所承擔(dān)的一定工作任務(wù)及應(yīng)負(fù)有的責(zé)任。行政領(lǐng)導(dǎo)的方式的方式行政領(lǐng)導(dǎo)的方式，從不同的角度可以做不同的分類，主要有兩種分類：通常將行政領(lǐng)導(dǎo)的方式分為四種：第一，強(qiáng)制方式。第二，說明方式。第三，激勵(lì)方式：第四，示范方式：2、根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的不同側(cè)重點(diǎn)，把領(lǐng)導(dǎo)方式分為三類：第一，以事為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式。第二，以人為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式。第三，人事并重的領(lǐng)導(dǎo)方式。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的涵義。行政領(lǐng)導(dǎo)者是指依照法律規(guī)定，通過選舉或任命等程序，在國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。行政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的方式。大致有:(1)選舉制，即行政領(lǐng)導(dǎo)者由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。(2)任命制，又稱委任制，即行政領(lǐng)導(dǎo)者由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者或上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或少數(shù)人的意志和標(biāo)準(zhǔn)任命產(chǎn)生。(3)考任制，行政領(lǐng)導(dǎo)者由專門的機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，通過考試擇優(yōu)錄用。(4)聘任制，臨時(shí)聘用一些外部人員擔(dān)任非常設(shè)性的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)者可分為兩類，一類是公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者，一類是非公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者。公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者又可以分為兩類，一類是決定國家或一個(gè)地區(qū)大政方針，把握重大決策的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，他們與政治的關(guān)系極為密切，是政治型領(lǐng)導(dǎo)者。另一類是在國家大政方針和重大政策的指導(dǎo)下，決定、安排、完成本部門、本單位的行政事務(wù)的中低級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者，他們不能脫離政治，但又不是政治的化身，是行政型領(lǐng)導(dǎo)者。這兩類行政領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生的方式應(yīng)當(dāng)不同。政治型領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)由選舉和當(dāng)選者委任產(chǎn)生，以代表民意，并具有較大的權(quán)威性。行政型領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)主要由考試擇優(yōu)產(chǎn)生，以符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技和管理專業(yè)化、現(xiàn)代化的要求。非公共行政部門由于具有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、集體性、合作性的特點(diǎn)，其行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生應(yīng)采取選舉制、委任制及聘任制相結(jié)合的方式。行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政領(lǐng)導(dǎo)行為的主體，作為行政領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)該具備比一般行政人員更高的條件。1、政治素質(zhì)。2、知識(shí)素質(zhì)3、能力素質(zhì)4、個(gè)性心理品質(zhì)二、行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)是指由行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員所組成的群體。它是行政管理活動(dòng)的組織者、指揮者、協(xié)調(diào)者。1、年齡結(jié)構(gòu)。2、知識(shí)結(jié)構(gòu)。3、智能結(jié)構(gòu)。4、性格結(jié)構(gòu)。第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，為有效地達(dá)到行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而靈活運(yùn)用的各種技巧、手段和特殊方法。它是領(lǐng)導(dǎo)者智慧、學(xué)識(shí)、才能、膽識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的綜合反映，是領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)