中國的水問題與水行業(yè)戰(zhàn)略

中國的水問題與水行業(yè)戰(zhàn)略

摘要：中國的供水總量巨大，地區(qū)間水量差異也很大，并且全國人均水擁有量偏低。資源短缺、供水基礎設施不足、水污染以及水資源天然分布不平衡等因素導致中國各城市用水嚴重緊張。1995年前后，中國的年度可再生水資源約為28000億m3，繼巴西、俄羅斯、加拿大和印度尼西亞之后，位列全球第五。然而，就人均水資源擁有量而言，中國是全球最低的國家之一。

關鍵詞：水問題水行業(yè)戰(zhàn)略

中國的水問題

中國的供水總量巨大，地區(qū)間水量差異也很大，并且全國人均水擁有量偏低。資源短缺、供水基礎設施不足、水污染以及水資源天然分布不平衡等因素導致中國各城市用水嚴重緊張。1995年前后，中國的年度可再生水資源約為28000億m3，繼巴西、俄羅斯、加拿大和印度尼西亞之后，位列全球第五。然而，就人均水資源擁有量而言，中國是全球最低的國家之一。中國的人均水資源擁有量不到2200m3，僅為全球平均量的四分之一。到21世紀中葉，當中國的總人口增加到16億時，其人均水資源擁有量將降至1700m3。據報道，目前中國每天的缺水量為2880萬m3。這一狀況意味著中國不得不用僅占全世界可再生淡水資源總量的6％的水資源來養(yǎng)活超過全球22％的人口。

中國農業(yè)經濟規(guī)模巨大并擁有廣袤的灌溉土地，農民們面臨著來自城市、工業(yè)、交通以及水電等行業(yè)不斷增長的用水競爭。下述因素致使水資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)，包括降水分布不均、人口眾多、在約占國土面積一半的干旱地區(qū)分布著眾多城鎮(zhèn)，有關水的配置和利用的法律制度極為復雜等。而且，地區(qū)不平衡進一步加劇了水資源短缺的局面。華北地區(qū)的人均水資源量僅為華南地區(qū)的五分之一，然而兩地區(qū)的用水需求卻大致相當。灌溉農業(yè)效率低下致使耗水量大為增加，然而水生產力卻相對低下，同時，因灌溉徑流攜帶農藥和其他化學品而引發(fā)污染。中國是否能養(yǎng)活自己的問題將部分取決于其如何解決其水問題。

如今，中國水資源開發(fā)正處于十字路口。這方面涉及到選擇實現可持續(xù)發(fā)展的道路以及在不同的發(fā)展遠景和發(fā)展方案中做出戰(zhàn)略性選擇。中國對影響未來水資源開發(fā)和管理戰(zhàn)略方案選擇的某些內容已經進行了探討。這些內容包括：(1)洪災和干旱的影響日益嚴重，極大地威脅著人們的生命和生活；(2)在許多地區(qū)，地表水和地下水日漸稀少；(3)包括環(huán)境用水在內的各類用水對有限的水資源的競爭日益加?。?4)城市化進程的加快導致了農業(yè)土地的流失；(5)水土流失；(6)對包括土地、水和大氣質量在內的環(huán)境日益惡化的關注程度日益提高；(7)水利項目的長期生存能力及可持續(xù)性：不斷變化的社會發(fā)展重點，如對大型基礎設施項目的移民和環(huán)境影響的關注。當然，在上述基礎上，還需要滿足13億人口的需求，并與經濟的迅猛發(fā)展引發(fā)的社會變化的步伐保持一致。需要達到可持續(xù)供水與人類和環(huán)境目標之間的公正、平衡。

總體而言，迄今為止，中國應對缺水的措施包括規(guī)劃和實施大型工程項目，如總投資預計超過600億美元的“南水北調”工程。該工程通過一系列水道將水從長江引入黃河、淮河和海河流域，其中東線和中線工程預計在2010年底前竣工。長期以來，盡管中國傾向于此類巨型工程，但如今也需要向下列方面轉移：實施機構改革計劃；加強水資源管理，并使該管理一體化；節(jié)水計劃，通過提高家庭、工廠和農業(yè)用水的價格加強需求管理。

中國已投入大量資金用于水行業(yè)基礎設施建設。資金主要來源于公共部門，有時也配以多邊金融機構和雙邊機構的資金、商業(yè)貸款以及民營資本。盡管水安全與發(fā)展和扶貧之間存在著聯系，水資源開發(fā)，特別是水資源管理的總投資仍顯不足。實施重大水資源基礎設施項目建設，尤其是在高風險環(huán)境下為此類項目籌集資金，仍然是一大實實在在的挑戰(zhàn)。近些年來，盡管在將新型水資源管理方法引入水利項目上取得了一些進展，但仍存在一個主要問題，那就是，水資源利用仍然被認為是生產和消費的一部分，而不是一體化的開發(fā)和管理的一部分，而一體化開發(fā)和管理則包含了與其他各類用水的聯系以及對供水質量和污水處理的考慮。中國水行業(yè)的一些具體問題分述如下。

灌溉農業(yè)

缺水正嚴重地影響著中國的糧食生產能力，這種情況在華北尤為嚴重，中國大部分小麥、玉米和棉花產自那里，并且要取得高產，必須依靠灌溉。然而，由于工業(yè)和家庭生活用水需求迅速增長，同時由于現代灌溉技術在某些缺水地區(qū)的應用，灌溉用水實際上呈上升趨勢，使可用水進一步短缺。由于缺乏環(huán)境配水和水污染的不斷加重，許多流域的河流環(huán)境正迅速惡化。如不立即執(zhí)行有效的水資源管理政策，這種情況將會進一步惡化。要實現的目標應是通過“真正”的節(jié)水措施將灌溉農業(yè)耗水量降至可持續(xù)水平，然后繼續(xù)提高農業(yè)用水的生產力，也就是提高每耗水單位的產量及經濟價值。世行資助的塔里木河流域二期項目、節(jié)水項目以及海河流域水和環(huán)境綜合管理項目正致力于實現上述目標。隨著水和良田的進一步短缺，種植結構向經濟價值高而耗水低的農作物的轉變變得非常必要。隨著水價值的提高，小麥和玉米的種植最有可能呈現下降趨勢，因為小麥和玉米灌溉用水的收益相對較低。棉花以及各類高價值水果和蔬菜等作物的生產將會呈增長態(tài)勢。高價值水果和蔬菜的耗水量較大，但同時也適合于采用節(jié)水灌溉技術，如滴灌和溫室生產。此外，通常情況下，這些作物用地較少。

運行與維護

運行與維護資金的缺乏降低了基礎設施的預期壽命，并使所提供的服務低效且不公平，以至有時用戶們拒絕支付服務費用。通過適當的運行與維護確保投資的可持續(xù)性常常被當作非重點問題。這種狀況表明中國應采取新方法進行運行與維護。發(fā)達國家常常在項目的規(guī)劃初期就考慮其運行與維護安排，并將它作為項目不可或缺的一部分予以實施。在大多數情況下，組織機構和費用分攤等均已事先做出安排，從而能通過收取適當的水費確保工程運行與維護順利實施。包括中國在內的發(fā)展中國家通常由政府部門負責運行與維護。然而，組織機構不健全以及缺乏費用分攤機制致使運行與維護的目標難以實現。現行水費并不能反映運行維護的實際費用，并且大大低于實際的收支平衡的價格。鑒于良好維護的高回報，一些發(fā)展中國家正打算設立運行與維護專用資金，以確保資金充足。當資源有限時，這一點就顯得更為重要。

水費

中國水行業(yè)的核心問題之一是水費或水價問題。在中國，水依然是在很大程度上需要補貼的一種資源，各行業(yè)的消費者所支付的費用通常要低于制水和配水的實際費用。中國的官員們常常更關注人們對水費的承受能力及政治上的接受程度。但是，如果不提高水費，就難以制定符合實際的水資源和環(huán)境融資戰(zhàn)略。應采用按方計費的收費結構。按方收費是一種重要且有效的方法，它不但能促進節(jié)水，實現需求管理，而且也能很好地調節(jié)用水量及水價，并使它們達到合理的水平。目前，灌溉水費由兩部分組成，一是水費本身，二是灌溉服務收費。需要提高水價，并將收取的資金用于灌溉系統(tǒng)，以保證長期的可持續(xù)性。為促進節(jié)水，水費/水價體系應建立在按方計量而不是按面積計量的基礎之上。實現按方收費需要在田間或其附近量水，而這正是用水戶協(xié)會的功能之一。有經驗表明，這種從以供水管理為中心的體制向以需水管理為中心的體制的轉變可大大降低田間的用水量，同時也可大大降低農民所承擔的灌溉服務費用。就飲用水而言，其當前的收費占家庭收入的比例還不到％，大大低于普遍采用的4％的承受力參照基線。這一狀況將會威脅到項目的商業(yè)生存能力，對那些抱有商業(yè)目標及面臨各種限制的國外投資者而言，更是如此。通常情況下，水價必須經基層政府的審查和批準，價格審批部門可能會因批準外資企業(yè)的水價而遭到反對，因為其水價與適用于國內企業(yè)的價位并不相符。與得到補貼的水處理廠不同，在商業(yè)基礎上批準的私營企業(yè)批量處理的水的較高的邊際成本，需要由地方公共事業(yè)單位、用水戶或外商承擔。最好和最負責任的減少這些風險的途徑是尋求一種明確、客觀的以財務為導向的水價結構，并將合理的激勵措施納入其中，以降低成本和運行費用。為此，需要各方采取措施確保所有成本投入的風險和回報水平合理而負責，從而，確保較高的邊際水費確確實實地反映對消費者而言的市場價格，以及對投資者而言的市場回報。對任何項目而言，引入適當的水費或水價機制對該項目財務運作的成功與否至關重要。至于對成本回收存在的顧慮，可通過溝通與宣傳以及引入商業(yè)管理原則加以逐步消除。

供水

中國的有些地區(qū)缺乏原水。原水水質也因水位的下降和工業(yè)污染而降低。因而有必要：第一，加大污水處理的投資力度以減少污染；第二，對原水資源進行公正和透明的管理，從而使水處理廠的投資者的利益不致被損害。近些年來，對地下水的過度開采以及地下水位不斷下降已成為日益嚴重的問題。過度開采是由于缺水引起的，在華北尤為如此。影響供水的其他一些因素包括：(1)城市需求的增長和農村灌溉需求得不到滿足；(2)低效的灌溉、飲用水及污水系統(tǒng)；(3)低效的工業(yè)和農業(yè)用水；(4)較低的廢水利用率；(5)終端用戶缺乏量水設施及水價較低；(6)水污染。限制用水需求并改進供水是中國必須面對的問題。

水污染

水污染是中國所面臨的一個嚴峻問題。在七大流域，超過40％的水質達不到國家水質要求。主要湖泊的藻類污染問題相當嚴重。中國需要通過加強法制建設、實施流域管理等手段處理其江湖污染問題。所面臨的挑戰(zhàn)則是如何保持工業(yè)水污染的控制勢頭以及處理城市污水排放和非點源污染等問題。現在的主要問題是排污費低于污染治理的邊際費用，因此投資于污水處理的動力并不大。在重要流域內，尤其是在干旱地區(qū)，制定控制河道流量的法律將有助于降低污染。

洪水

人類文明發(fā)端以來，中國的河流沿岸和洪泛區(qū)一直是人類定居的重要地區(qū)。河流是天然的交通要道，洪泛區(qū)給人們提供了大片的肥沃土地。如今，洪泛區(qū)已成為中國大部分人口的家園，成就了其大部分工業(yè)，同時也提供了大片的農田。遺憾的是，這些高產出地區(qū)的絕大部分易受洪水侵襲。在中國，洪水常常是毀滅性的，其主要致因是持續(xù)時間長、范圍大及強度高的暴雨。除了天氣原因之外，洪水的其他致因包括：(1)在重大河系的上游流域大范圍的毀林和粗放式耕作，導致了嚴重的水土流失和下游河道的大量淤積；(2)用于消耗性用水的引水的增加使河床的形態(tài)日益惡化，同時大大降低了河道的輸沙和承載能力；(3)大片的湖區(qū)和低洼地區(qū)被開墾為居住區(qū)和耕作區(qū)，結果降低了它們的滯洪能力。數世紀以來，盡管修建了一系列防洪保護工程以將洪水控制在河岸內，但幾乎每年中國幾大江湖流域中的一個或多個仍然發(fā)生洪災。盡管以往進行了大規(guī)模投資，但各大江湖的防洪標準仍然偏低，比如，長江的防洪標準為10~20年一遇，黃河為50~60年一遇，淮河為40年一遇，遼河、松花江和珠江約為20年一遇。因此，如果不進一步修建防洪保護工程及改進洪水管理措施，各大江湖沿線和流域內不斷增長的經濟開發(fā)將使洪災頻繁發(fā)生和經濟損失的風險增大。

水行業(yè)戰(zhàn)略

中國要解決當前面臨的水行業(yè)問題，必須轉變觀念與做法：(1)提高用水戶有效用水的責任意識；(2)采用使各利益方協(xié)作的一體化管理方式，如一體化的土地和水管理及一體化的水污染防治；(3)向可持續(xù)用水轉變，從以供水為中心轉變?yōu)橐孕枨蠊芾頌橹行模?4)通過提高人們對水的珍貴性的認識，引入必要的水定價機制。為確保財務上的可持續(xù)性，有必要對各項供水服務進行合理的定價。但要滿足貧困人口和弱勢群體的基本需求，需要設計出適當的水價結構和收費體系。需要采取行動，特別是采取創(chuàng)新策略改進供水服務，擴大衛(wèi)生服務和衛(wèi)生教育范圍，直面來自城市的挑戰(zhàn)，確保水和糧食安全，保護水生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性以及對洪水和沿海地區(qū)進行管理。

世行新近出臺的水行業(yè)戰(zhàn)略建議各國制定雙向策略進行水資源管理。第一，各國應加強水資源總體規(guī)劃；第二，逐步下放供水服務的權力。至于如何進行這方面的操作，各國的做法各異，但均應反映各自的任務和目標。例如，一些國家可能打算將供水服務轉交給私營部門，而另外一些國家則可能將此類服務交給財務自立的公用事業(yè)單位負責。但關鍵是使那些服務提供者對水用戶負責。為改進供水服務，各國應建立水資源規(guī)劃和開發(fā)協(xié)調機制。大部分國家再也無法承擔各部門為其自身目的，如水電、灌溉或城市供水而進行水資源開發(fā)的代價極大的做法，而不顧及水的其他潛在用途。在整個流域范圍內，水資源必須被看成是一種經濟商品，從而在規(guī)劃初期就考慮用水過程中各方面的相互依存關系。

中國水行業(yè)的主要戰(zhàn)略是：(1)提高供水和配水系統(tǒng)的效率；(2)改進公司治理和商業(yè)管理，以鼓勵私營部門更多的參與；(3)通過強化水費收取制度促進成本回收；(4)改善水資源管理和加強環(huán)境保護；(5)實行統(tǒng)一的、各利益方積極參與的水資源管理與開發(fā)。中央和地方政府官員確信水是發(fā)展和扶貧不可或缺的因素，并因此在各項發(fā)展議程中對“水”給予優(yōu)先考慮。

中央和地方政府應與流域機構、業(yè)界和地方社區(qū)一道制定和實施全流域的污染防治規(guī)劃，鼓勵流域和沿海地區(qū)建立合作伙伴關系以及建立污染防治的財務、法律和組織機構方面的激勵