德國的財政體制及財政平衡機制(一)

德國的財政體制及財政平衡機制（一）

2003年10月15日至11月5日，財政部財政科學(xué)研究所按照部外事計劃組團(tuán)就公共財政制度問題赴德國進(jìn)行培訓(xùn)考察。代表團(tuán)在德期間訪問了巴伐利亞州財政部等管理部門，并邀請慕尼黑大學(xué)國民經(jīng)濟系、國民經(jīng)濟研究所、巴伐利亞州地方議會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會公共財政事務(wù)部門的專家學(xué)者，為我們介紹德國政府間的財政關(guān)系、地方財政運行機制以及財政平衡體系等方面的信息。其間，代表團(tuán)成員與德國專家有廣泛的討論交流，還重點討論了德國獨具特色的財政平衡制度問題，包括其財政平衡體系的特征、運作機理及其效果?，F(xiàn)就有關(guān)情況以及我們的一些認(rèn)識和思考，簡要匯報

一、《基本法》為相對獨立的三級財政體制奠定基礎(chǔ)

德國的財政體制有其獨到的特色，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》有相應(yīng)條款規(guī)定德國財政體制。其中，最重要的是對各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)進(jìn)行了劃分，并由此確定了各自的財政支出范圍和財力。

德國是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州、地方三級管理，相應(yīng)實行分級管理的財政體制，各級政府均有自己獨立的預(yù)算，即聯(lián)邦、州、地方三級預(yù)算，分別對各自的議會負(fù)責(zé)。二戰(zhàn)后，德國實行獨具特色的“社會市場經(jīng)濟”，通過宏觀調(diào)控在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就，其中，財政政策尤其是其財政平衡機制發(fā)揮了重要作用。

但由于各地財政資源差距很大，使得財政平衡機制面臨越來越多的考驗。以巴伐利亞州為例，稅源充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均納稅超過3000歐元，而較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有200歐元。按照財政平衡制度要求，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收中的大部分要上繳用于財政平衡基金，但是發(fā)達(dá)地區(qū)的抵觸情緒越來越大。同時，鄉(xiāng)政府財政赤字也不斷擴大。

德國的財政平衡機制是在社會市場經(jīng)濟背景下形成的一種兼有行政分權(quán)管理和財稅調(diào)節(jié)等功能的財政體制。它在明確劃分各級政府事權(quán)和支出范圍并賦予各級政府一定稅收權(quán)限的基礎(chǔ)上，通過橫向和縱向的財政平衡機制，來實現(xiàn)財力布局的縱向與橫向平衡，以保證在全國范圍內(nèi)提供大體均衡的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

事權(quán)的劃分

《基本法》對聯(lián)邦、州、地方三級政府的事權(quán)范圍作了原則規(guī)定。具體標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)邦政府的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)國家安全和武裝力量；聯(lián)邦行政事務(wù)、財政管理和國家海關(guān)事務(wù)；對外交往和國際關(guān)系；聯(lián)邦鐵路、公路、水道航運、空中航運和郵電通訊；社會保障，包括失業(yè)救濟、醫(yī)療、退休保險及家庭社會補助；重大科學(xué)研究計劃，主要是核能源、外層空間、航天技術(shù)、海洋開發(fā)等高科技研究；煤田和礦山開采等跨區(qū)域的經(jīng)濟開發(fā)等。

2.州政府的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)本州的行政事務(wù)和財政管理；環(huán)境保護(hù)；衛(wèi)生健康事業(yè)及保健設(shè)施建設(shè)；法律事務(wù)和司法管理，包括維護(hù)社會治安和公民安全；社會文化和教育事業(yè)等。聯(lián)邦政府與州政府之間不是簡單的直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其職責(zé)與財力界限十分明確，相互之間不能越權(quán)進(jìn)行干預(yù)。

除了上述聯(lián)邦和州之間明確劃分的任務(wù)之外，法律還規(guī)定，有些事務(wù)由聯(lián)邦和州共同承擔(dān)。主要是擴建和新建高校、地區(qū)性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善以及改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和增進(jìn)海岸防護(hù)等。由于這些事項屬于政府應(yīng)承擔(dān)的公共經(jīng)濟范疇，且完成這些任務(wù)的財政支出較大，涉及范圍廣，因此由聯(lián)邦和州兩級政府共同負(fù)擔(dān)更有利于這些任務(wù)的完成。

3.地方政府的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)地方行政事務(wù)及行政管理；地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)；科學(xué)文化和教育事業(yè)，包括成人教育、學(xué)校管理、博物館和劇院等的管理與維護(hù)；水電和能源供應(yīng)；社會住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃；地方性公共秩序管理；衛(wèi)生和醫(yī)療保障；社會救濟等。此外，地方政府還接受聯(lián)邦和州政府的委托，承擔(dān)諸如公共選舉、戶籍和人口普查之類的職責(zé)。

各級政府職責(zé)的明確劃分，為確定各級財政支出責(zé)任提供了基本依據(jù)。聯(lián)邦和各州各地方政府原則上分別承擔(dān)實現(xiàn)各自職責(zé)任務(wù)所需的財政支出，體現(xiàn)了不同層次政府職責(zé)的任務(wù)分配與財政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)之間的一致性。

為了保證各級政府職責(zé)的有效實施和全國法律政策的必要統(tǒng)一，《基本法》對立法權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定，州和地方不得越權(quán)自行其事。在聯(lián)邦任務(wù)范圍內(nèi)和與整體經(jīng)濟活動秩序緊密相關(guān)的領(lǐng)域，聯(lián)邦享有單獨立法權(quán)，有關(guān)法律規(guī)章只能由聯(lián)邦制定和頒布。在其余事務(wù)范圍，雖然聯(lián)邦和州享有共同立法權(quán)但聯(lián)邦卻擁有優(yōu)先立法權(quán)，這表明德國的立法權(quán)基本掌握在聯(lián)邦手中。

政府間稅收的劃分

德國財政收入來源由三個部分組成：稅收收入、其他經(jīng)常性收入和資本項目收入。其中，稅收是德國各級財政收入的主要來源，基本穩(wěn)定在75％左右。由此，分稅制成為聯(lián)邦德國三級財政體制中收入分配的基礎(chǔ)。目前德國共開征42個稅種，其中稅額大和稅源穩(wěn)定的稅種被列為共享稅，其余稅種為專享稅。《基本法》第106條具體規(guī)定了各級政府的稅種劃分。專享稅?！痘痉ā?06—1規(guī)定聯(lián)邦稅收包括石油稅、煙草稅、關(guān)稅、燒酒稅、咖啡稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、保障稅、資本流轉(zhuǎn)稅、匯兌稅、交易營業(yè)稅、公路貨運稅、所得稅和增值稅的附加稅等，其中，聯(lián)邦稅收占全部稅收收入的比重約13％?！痘痉ā?06—2規(guī)定州的稅收包括財產(chǎn)稅、汽車稅、地產(chǎn)購置稅、啤酒稅、消防稅、彩票稅和賭場稅等，州稅占全部稅收收入的比重為4％左右。地方政府的專享稅主要是企業(yè)營業(yè)和資本稅、土地稅以及地方性的消費和奢侈性開支的稅收，比如娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)犬稅、狩獵和釣魚稅以及酒館零售稅等，地方稅占全部稅收總額比重約9％。

2.共享稅。共享稅在德國稅收收入結(jié)構(gòu)中占主體地位，約為全部稅收的74％。具體包括個人所得稅、公司所得稅、工資稅、資本盈利稅和增值稅等。各稅種在各級政府間的分配比例是：個人所得稅和工資稅聯(lián)邦、州、地方分別為%、%、15%；公司所得稅、資本盈利稅聯(lián)邦和州之間各分享50%；增值稅作為調(diào)劑性共享稅，聯(lián)邦和州的分配比例隨著雙方財力變化定期協(xié)商調(diào)整，每4年一次，目前聯(lián)邦、州和地方分別分享49%、49%和2%.

二、德國的財政平衡機制

在聯(lián)邦、州和地方之間通過分稅制對財政收入進(jìn)行了第一次分配后，為了保證各地公共服務(wù)水平基本一致，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和加強宏觀調(diào)控，聯(lián)邦德國還制定了《財政平衡法》，規(guī)定各級政府的財政平衡采取縱向平衡和橫向平衡兩種方法調(diào)節(jié)財政收入的再次分配。

所謂縱向財政平衡即指上下級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付，包括聯(lián)邦對州和州對地方兩個層次。聯(lián)邦對州的財政平衡。

共享稅是聯(lián)邦和各州財政收入的主要部分，其中，聯(lián)邦共享稅收入占其全部稅收收入的75%以上，各州平均占85%左右。所以共享稅在聯(lián)邦和各州之間的分配比例成為縱向財政平衡依據(jù)。而且，增值稅是調(diào)整聯(lián)邦與各州之間財力關(guān)系的稅種，并形成了聯(lián)邦和各州之間收入規(guī)模的基礎(chǔ)。除增值稅外，其他共享稅的分配比例一經(jīng)確定不再調(diào)整。此外，還有聯(lián)邦旨在各州平衡其財政而進(jìn)行的財政撥款補助，包括如下幾種辦法

第一，為平衡州際間財力而給予貧困州補助的撥款。為了促進(jìn)各州之間財力的平衡，縮小各州由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的收入差距，在進(jìn)行了州際橫向財政平衡后，聯(lián)邦還要對貧困州予以撥款補助?！痘痉ā芬?guī)定，聯(lián)邦每年要拿出不超過全部增值稅收入的2%，作為對經(jīng)濟能力低的州的補充撥款，以滿足其一般性財政需求。1987年以前，聯(lián)邦每年用增值稅收入中聯(lián)邦占有部分的%撥給貧困州。在1988—1993年的財政五年計劃期間，聯(lián)邦要從本級增值稅收入中拿出2%用于貧困州補助。

第二，《基本法》107—2所規(guī)定的聯(lián)邦政府特別補助。例如港口和規(guī)模小的州，由于財力特別薄弱、收支矛盾最突出，為此，聯(lián)邦要從自己分享的增值稅份額中再拿出一定比例予以資助。

第三，對有些屬于州和地方事權(quán)范圍的重要支出和投資項目撥款。《基本法》104A—2和91條規(guī)定，有些州級支出需要聯(lián)邦政府解決，例如對一般市民的居住和教育支出，每年聯(lián)邦政府都要拿出200億馬克補貼。對屬于州和地方事權(quán)范圍的一些重要投資項目，聯(lián)邦政府有時也給予適當(dāng)補助，出發(fā)點是為了改善區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，或改善地方的市政建設(shè)。這部分范圍包括：城市規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展，地方交通和市郊公共交通擴建，燒煤電站及遠(yuǎn)距離供熱項目等。

第四，對州的某些負(fù)擔(dān)較重的支付項目和聯(lián)邦委托給州的任務(wù)進(jìn)行撥款和補助。在聯(lián)邦、州、地方之間的任務(wù)劃分中，一些屬于聯(lián)邦的任務(wù)，如交通管理、重大科研活動等需要委托給各州承擔(dān)，與此對應(yīng)，聯(lián)邦提供相應(yīng)的撥款。除此之外，如果各州承擔(dān)的一些開支項目負(fù)擔(dān)較重，聯(lián)邦也提供適當(dāng)撥款進(jìn)行補助，如高等院校學(xué)生的助學(xué)金開支、房租補貼、傷殘者社會保障費用等。

第五，《基本法》第91—A、第91—B和第104—A項所規(guī)定的“共同任務(wù)”補助。在完成聯(lián)邦和州的共同任務(wù)時，聯(lián)邦也向州提供財政資助，來達(dá)到協(xié)調(diào)政策