關(guān)于中央銀行與政府之間關(guān)系的研究-1

關(guān)于中央銀行與政府之間關(guān)系的研究

自中央銀行誕生以來，便面臨著如何處理與政府的關(guān)系問題。本文論述和研究了中央銀行獨(dú)立性的發(fā)展演變、贊成派與反對(duì)派的爭(zhēng)辯、衡量獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立性現(xiàn)象的實(shí)證分析、國(guó)外中央銀行獨(dú)立性的四種典型模式，分析了《中國(guó)人民銀行法》關(guān)于我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的法律規(guī)定，在對(duì)現(xiàn)行法律設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作狀況進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，提出了增強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的若干建議。

一、問題的提出

眾所周知，中央銀行是一國(guó)金融體系的樞紐，它負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，肩負(fù)穩(wěn)定貨幣和管理金融等重要職責(zé)。中央銀行是由商業(yè)銀行脫胎換骨來的，經(jīng)歷了由私人機(jī)構(gòu)向公共機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。作為公共機(jī)構(gòu)，它與政府有著密切的聯(lián)系。因此，如何處理中央銀行與政府之間的關(guān)系，是中央銀行誕生后一直存在的問題。早期中央銀行的一項(xiàng)重要職能是充當(dāng)政府的銀行，為財(cái)政提供融資服務(wù)，但又擔(dān)心政府會(huì)濫用權(quán)力，毫無節(jié)制地利用中央銀行為財(cái)政提供廉價(jià)資金，以至引起通貨膨脹，故提出中央銀行應(yīng)獨(dú)立于政府。所以，本文研究的中央銀行獨(dú)立性，實(shí)指中央銀行與政府的關(guān)系。這個(gè)問題在國(guó)內(nèi)外一直存在爭(zhēng)議，并且處于不斷發(fā)展變化之中。

二、中央銀行獨(dú)立性的發(fā)展演變

中央銀行誕生之初，無不與政府發(fā)生某種特殊關(guān)系，如被學(xué)者稱為中央銀行始祖的英格蘭銀行，其成立的目的，便是為英王墊款，同時(shí)換取銀行業(yè)務(wù)的某種特權(quán)和利益。當(dāng)時(shí)中央銀行與政府的關(guān)系，主要表現(xiàn)在5個(gè)方面：1.爭(zhēng)取政府支持以獨(dú)享貨幣發(fā)行權(quán)；2.經(jīng)辦政府財(cái)政收支，建立資金往來關(guān)系；3.辦理政府借款和公債籌集業(yè)務(wù)；4.為政府解決貨幣經(jīng)濟(jì)危機(jī)；5.銀行總裁由政府任命?！?〕

第一次世界大戰(zhàn)以前，一些國(guó)家認(rèn)為中央銀行是私人企業(yè)，他們雖然承認(rèn)中央銀行與社會(huì)福利關(guān)系甚大，中央銀行應(yīng)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，但認(rèn)為中央銀行不應(yīng)受政治控制并保持最高程度的自由幾乎成為人們的共識(shí)。白芝諾在其1873年出版的名著《倫巴特街》中，對(duì)英格蘭銀行應(yīng)受財(cái)政部長(zhǎng)監(jiān)督的主張大加反對(duì)，認(rèn)為英格蘭銀行的經(jīng)營(yíng)與管理若受到政黨的干預(yù)，則將導(dǎo)致嚴(yán)重惡果；他認(rèn)為，各政黨即便在其他各種政策上意見對(duì)立，但對(duì)于中央銀行應(yīng)具有獨(dú)立性一事，應(yīng)可獲得一致的意見?！?〕

第一次世界大戰(zhàn)期間，由于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政需要，中央銀行的私人事業(yè)性質(zhì)和自由原則受到嚴(yán)重侵權(quán)。各交戰(zhàn)國(guó)除英國(guó)以發(fā)行國(guó)庫(kù)券籌措軍費(fèi)外，無不利用中央銀行增發(fā)紙幣以供軍費(fèi)開支。供給國(guó)防被認(rèn)為是國(guó)家的最高需要，中央銀行無奈為時(shí)勢(shì)所屈，其自由原則和獨(dú)立性因戰(zhàn)爭(zhēng)而遭到破壞。戰(zhàn)后由于多數(shù)交戰(zhàn)國(guó)經(jīng)濟(jì)困難，繼續(xù)利用中央銀行增發(fā)紙幣作為籌資的捷徑，政府因戰(zhàn)爭(zhēng)而獲取的權(quán)力得以維持。然而，中央銀行被迫增發(fā)的紙幣，引發(fā)了一戰(zhàn)后大多數(shù)國(guó)家普遍發(fā)生的嚴(yán)重通貨膨脹，加劇了經(jīng)濟(jì)和金融的困難。例如：1921年與1913年相比，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利四國(guó)中央銀行發(fā)行的紙幣流通量分別上升了倍、倍、38倍和倍?！?〕中央銀行獨(dú)立性的問題在這種情況下又被重新提了出來。

這次重提中央銀行獨(dú)立性，其要求的強(qiáng)烈程度為歷史之最。1920年布魯塞爾國(guó)際金融會(huì)議，曾作出如下決議："中央銀行必須不受政府的壓力，而應(yīng)依循審慎的金融路線而行動(dòng)。"1922年熱那亞國(guó)際金融會(huì)議，對(duì)上述宗旨予以同樣的強(qiáng)調(diào)。將本世紀(jì)20年代對(duì)中央銀行獨(dú)立性的強(qiáng)烈要求加以綜合說明者，乃1931年的《麥克米倫報(bào)告》，該報(bào)告指出："健全的貨幣政府之主要目的，須由具有不受挑釁的獨(dú)立立場(chǎng)者，不斷地利用知識(shí)、判斷及權(quán)威，自由運(yùn)用其巨大的資源與各種技術(shù)始能達(dá)成。其管理當(dāng)局應(yīng)為英格蘭銀行，因?yàn)橛⒏裉m銀行具有實(shí)現(xiàn)此一目的之各種優(yōu)良工具，并獨(dú)立于政治影響之外，專為公益而努力，對(duì)其發(fā)展相隨而生的變化并不懷疑；并對(duì)擔(dān)負(fù)新的責(zé)任而無躊躇，雖置身于追求利潤(rùn)的奮斗中，但卻超然于私人利益之外。"〔4〕麥克米倫報(bào)告是由英國(guó)金融和工業(yè)皇家委員會(huì)提出的，該委員會(huì)主席乃英國(guó)著名律師麥克米倫勛爵，故以其姓名冠之。該報(bào)告當(dāng)時(shí)為貨幣銀行方面的權(quán)威性文獻(xiàn)，在英國(guó)和西方世界的影響很大。當(dāng)時(shí)英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)的中央銀行首腦均贊成中央銀行的獨(dú)立。在國(guó)際聯(lián)盟的支持下，為穩(wěn)定戰(zhàn)后金融和復(fù)興經(jīng)濟(jì)，沒有成立中央銀行的一些歐洲國(guó)家，紛紛成立獨(dú)立的中央銀行，一些國(guó)家的中央銀行法還規(guī)定了中央銀行獨(dú)立于政府的條文，如奧地利、匈牙利、德意志、保加利亞、希臘、愛沙尼亞等國(guó)便是如此。〔5〕

本世紀(jì)30年代以后，世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大恐慌，面對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條和大規(guī)模失業(yè)，中央銀行束手無策，導(dǎo)致人們對(duì)中央銀行的信心大減；另一方面，財(cái)政政策的各種調(diào)整經(jīng)濟(jì)循環(huán)措施，卻發(fā)揮了相當(dāng)?shù)男Ч?。中央銀行因此漸失獨(dú)立性，成為財(cái)政的附屬。1931年9月21日，英國(guó)放棄金本位制，英格蘭銀行聽命于政府任由英鎊貶值，獨(dú)立性喪失殆盡。法國(guó)中央銀行總裁因拒絕貼現(xiàn)國(guó)庫(kù)券而被迫辭職。德國(guó)重新制訂國(guó)家銀行法，使中央銀行成為推行政府政策的工具。"〔6〕

第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家受凱恩斯理論的影響，普遍對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行國(guó)家干預(yù)，貨幣政策作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，必須服從于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的總目標(biāo)和總要求。因此，中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策，應(yīng)受政府的控制和監(jiān)督。為此，一些國(guó)家對(duì)中央銀行實(shí)行了國(guó)有化，不允許私人利益在中央銀行中占任何特殊地位，這樣便加強(qiáng)了對(duì)中央銀行的控制。然而，中央銀行保持獨(dú)立性的呼聲并沒有因此滅絕。1957年，本著對(duì)兩次世界大戰(zhàn)期間嚴(yán)重通貨膨脹的深刻反省，西德頒布了新的中央銀行法，創(chuàng)立了世界上獨(dú)立性最大的中央銀行--德意志聯(lián)邦銀行。

經(jīng)過戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段以后，資本主義進(jìn)入經(jīng)濟(jì)滯脹階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢與嚴(yán)重通貨膨脹結(jié)合在一起，人們這時(shí)又開始重新思考中央銀行與政府的關(guān)系，加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的呼聲又起。

綜上所述，中央銀行擁有獨(dú)立性作為傳統(tǒng)理念曾在其誕生初期得以確立，而在自由資本主義向壟斷資本主義轉(zhuǎn)變的過程中，中央銀行獨(dú)立性便受到了懷疑及某種程度的否定。帶有普遍性的一個(gè)現(xiàn)象是，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)，國(guó)家安危受到威脅時(shí)，政府便會(huì)出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)，控制金融，中央銀行便無獨(dú)立性可言。故中央銀行獨(dú)立性一般維持在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)之時(shí)，支持中央銀行的力量在發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹時(shí)得到增強(qiáng)。

三、贊成與反對(duì)中央銀行獨(dú)立性的理由

贊成派的理由

中央銀行誕生以來，贊成與反對(duì)中央銀行獨(dú)立性的兩派爭(zhēng)議便沒有停止過。贊成派的主要理由是〔7〕：

1.中央銀行聽命于政府會(huì)使貨幣政策帶有通貨膨脹的偏向。在贊成派看來，民主社會(huì)的政治家是目光短淺的，他們總是為下次選舉獲勝的需要所左右，他們不再能重視諸如穩(wěn)定物價(jià)這樣的長(zhǎng)期目標(biāo)，相反，他們對(duì)尋求諸如高失業(yè)和高利率之類的問題的短期解決方案有興趣。贊成派相信，一個(gè)政治上被隔離的中央銀行，將更可能關(guān)注長(zhǎng)期目標(biāo)，從而成為健全的貨幣和穩(wěn)定的價(jià)格水平的保衛(wèi)者。贊成派還提出了所謂政治產(chǎn)業(yè)周期理論，該理論認(rèn)為，每當(dāng)選舉即將來臨時(shí)政府便實(shí)行擴(kuò)張性政策以降低失業(yè)率和利率，一俟選舉過后，上述政策的不良后果便會(huì)出現(xiàn)，需要采取不得人心的緊縮性政策，但由于距下次選舉尚遠(yuǎn)，政治家便希望選民在下次選舉之前忘卻。大量證據(jù)表明美國(guó)便存在此類政治產(chǎn)業(yè)周期。

2.把中央銀行置于政府的控制下，使之更多地受財(cái)政部的影響，是非常危險(xiǎn)的。因?yàn)檫@樣做為財(cái)政部利用中央銀行籌資或直接從中央銀行融資以彌補(bǔ)財(cái)政赤字提供了便利。中央銀行直接購(gòu)買財(cái)政部債券，會(huì)使貨幣供

應(yīng)增大，導(dǎo)致通貨膨脹發(fā)生。而獨(dú)立的中央銀行則能較好地抵制來自財(cái)政部的壓力。

3.貨幣政策太重要，因而不能把它交給一群政治家去控制，這些人一再表現(xiàn)出缺乏對(duì)重大經(jīng)濟(jì)問題做出堅(jiān)定決策而需要的專業(yè)知識(shí)。事實(shí)上，有些政治家可能寧愿有一個(gè)獨(dú)立的中央銀行作為一個(gè)公共的"代過者"來分擔(dān)自己肩上的某些壓力。一些政治家可能為了當(dāng)選而支持通貨膨脹的貨幣政策，卻在私下里反對(duì)這種政策。一個(gè)獨(dú)立的中央銀行能夠推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。

反對(duì)派的理由

與上述論點(diǎn)相反，反對(duì)派提出下列理由反對(duì)中央銀行擁有獨(dú)立性〔8〕：

1.把影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)中幾乎每個(gè)人的貨幣政策交給一個(gè)不對(duì)任何人負(fù)責(zé)的少數(shù)精英集團(tuán)控制是不民主的。假如中央銀行工作業(yè)績(jī)不佳，對(duì)其成員并沒有象對(duì)政治家那樣的可以撤換的規(guī)定。貨幣政策確實(shí)要注重長(zhǎng)期目標(biāo)，但政府官員也就長(zhǎng)期政策進(jìn)行決策。

2.公眾認(rèn)為應(yīng)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)福利負(fù)責(zé)的是政府，故政府應(yīng)控制在決定經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行方面很可能是最重要的機(jī)構(gòu)--中央銀行。此外，為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)決策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，貨幣政策必須與財(cái)政政策相互配合。只有把貨幣政策交給同時(shí)控制財(cái)政政策的政府掌握，才能防止這兩種政策為相互矛盾的目標(biāo)而行事。

3.獨(dú)立的中央銀行并非總是成功的運(yùn)用其自由。如美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)是獨(dú)立性較大的中央銀行，它在60年代和70年代實(shí)行過一種過度擴(kuò)張性的貨幣政策，這種政策助長(zhǎng)了這一時(shí)間迅速的通貨膨脹。

對(duì)于中央銀行應(yīng)否擁有獨(dú)立性，歷來是個(gè)有爭(zhēng)議的問題，至今仍沒有取得一致意見。

四、中央銀行獨(dú)立性的衡量標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)證分析

衡量標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步的研究需要回答這樣一個(gè)問題，即我們所說的中央銀行獨(dú)立性究竟意味著什么，我們以什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量和判斷。在衡量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面各國(guó)并不完全一致。1980年英國(guó)考察金融機(jī)構(gòu)職能委員會(huì)從以下幾個(gè)方面分析中央銀行獨(dú)立性：1.它歸誰所有，是私有還是國(guó)有；2.它的總裁與理事的職權(quán)及其任命和任期；3.它在執(zhí)行貨幣政策方面有哪些法定職責(zé)，履行這些職責(zé)時(shí)是否受政府支配，雙方有矛盾時(shí)如何解決；4.它同政府有關(guān)部門有否人員交換或人員之間的聯(lián)系，政府在中央銀行理事會(huì)中有無直接代表；5.它是否直接向議會(huì)匯報(bào)工作。〔9〕

美國(guó)紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)威廉?麥克多諾提出的衡量標(biāo)準(zhǔn)是：1.中央銀行在制定和實(shí)施政策方面對(duì)政府享有多大程度的自由；2.任命和撤銷中央銀行領(lǐng)導(dǎo)人的程序；3.中央銀行籌措資金的方法，是否依賴政府或議會(huì)的撥款?！?0〕

1990年1月，在北京舉行的國(guó)際中央銀行研討會(huì)指出："中央銀行獨(dú)立性的具體體現(xiàn)是，它必須獨(dú)享貨幣發(fā)行權(quán)；發(fā)行貨幣根據(jù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要而不受政府財(cái)政透支的干擾；能獨(dú)自解決嚴(yán)重的通貨膨脹而無需向財(cái)政部報(bào)告自己的工作；重大決策不由某一部門或個(gè)人決定，而由中央銀行理事會(huì)決定；享有充分的對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和管理；擁有資金來源與運(yùn)用的支配權(quán)而不依賴財(cái)政撥款，等等。"〔11〕

筆者認(rèn)為，應(yīng)從三大方面來衡量中央銀行的獨(dú)立性：1.從組織上衡量，即中央銀行是否隸屬于政府，其領(lǐng)導(dǎo)人的任免程序和任期；2.從決策上衡量，即能否獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策，如何解決貨幣政策與政府其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策可能出現(xiàn)的矛盾和沖突；3.從經(jīng)濟(jì)上衡量，即是否依賴于財(cái)政撥款，能否抵制財(cái)政透支及其他不合理融資要求，有無可供獨(dú)立支配的財(cái)源。

實(shí)證分析

上述衡量標(biāo)準(zhǔn)本身是客觀中立的，其中并不含有贊成或反對(duì)中央銀行獨(dú)立性的價(jià)值判斷。在作出我們自己的價(jià)值判斷之前，對(duì)各國(guó)中央銀行獨(dú)立性進(jìn)行一番實(shí)證研究是十分必要的。這種實(shí)證研究由哈佛大學(xué)的學(xué)者于1990年完成。該項(xiàng)研究使用的資料是17個(gè)工業(yè)化國(guó)家從1951年至1988年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料，研究采取的衡量中央銀行獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是政策獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，即通過政府對(duì)貨幣政策決策的干預(yù)程度及中央銀行行長(zhǎng)行使的權(quán)力來判斷獨(dú)立性；二是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，即依中央銀行對(duì)財(cái)政赤字提供財(cái)務(wù)支持的額度和范圍來判斷。通過這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將中央銀行的獨(dú)立性分成非常高、比較低、非常低四個(gè)等級(jí)，以此來研究中央銀行獨(dú)立性與經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展有關(guān)聯(lián)的一些主要因素之間的聯(lián)系。哈佛研究報(bào)告的結(jié)論是：只有中央銀行保持高度的獨(dú)立性，才能在低通貨膨脹條件下實(shí)現(xiàn)適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低的失業(yè)率。其具體數(shù)據(jù)詳見下表：〔12〕

各國(guó)中央銀行獨(dú)立性與通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況對(duì)照表

中央銀行獨(dú)立性代表國(guó)家通貨膨脹指數(shù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

非常高德國(guó)、瑞士％％

比較高美國(guó)、荷蘭、％％

日本、加拿大

比較低法國(guó)、英國(guó)、％％

丹麥、瑞典、

比利時(shí)等

非常低澳大利亞、％％

新西蘭、愛爾蘭等

注：通貨膨脹指數(shù)為1951年至1988年期間的平均值；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為1955至1987年期間的平均值

五、國(guó)外中央銀行獨(dú)立性的典型模式

德國(guó)模式

德國(guó)中央銀行是獨(dú)立性很高的中央銀行的典型代表。根據(jù)《聯(lián)邦銀行法》，它不受總理領(lǐng)導(dǎo)、不受政府監(jiān)督、同時(shí)也不受議會(huì)的控制，而是依法享有完全的自主權(quán)。聯(lián)邦政府與聯(lián)邦銀行不存在行政上的隸屬關(guān)系，聯(lián)邦政府在任何時(shí)候都無權(quán)向聯(lián)邦銀行發(fā)布命令。法律規(guī)定，貨幣政策的目標(biāo)是穩(wěn)定貨幣，當(dāng)貨幣政策可能與政府的其他政策發(fā)生沖突時(shí)，保衛(wèi)貨幣的任務(wù)是第一位的，政府只能要求聯(lián)邦銀行最多推遲兩周作出決議，但不得要求聯(lián)邦銀行改變政策。聯(lián)邦銀行的最高決策機(jī)構(gòu)是中央銀行理事會(huì)，執(zhí)行理事會(huì)是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)及執(zhí)行理事會(huì)的其他成員由聯(lián)邦政府提名，聯(lián)邦共和國(guó)總統(tǒng)任命。其任期與聯(lián)邦總統(tǒng)任期不一致，致使政府無法隨時(shí)撤換他們。聯(lián)邦政府成員有權(quán)出席中央銀行理事會(huì)會(huì)議，但無表決權(quán)。在德國(guó)，法律禁止政府向聯(lián)邦銀行透支，政府機(jī)構(gòu)雖然可以向聯(lián)邦銀行借款，但必須保證歸還，并且在數(shù)額上也有限制。這種保證放款的最高限額是：對(duì)聯(lián)邦政府，60億馬克；對(duì)聯(lián)邦鐵路，6億馬克；對(duì)聯(lián)邦郵政，4億馬克；對(duì)平衡基金，2億馬克；對(duì)歐洲復(fù)興計(jì)劃特別基金，5000萬馬克；對(duì)州政府，為每個(gè)居民43馬克，對(duì)柏林、不來梅和漢堡為每個(gè)居民80馬克。上述各種保證放款總計(jì)大致不超過100億馬克。盡管法律賦予聯(lián)邦銀行相當(dāng)大的獨(dú)立性，但仍然要求聯(lián)邦銀行在其職責(zé)的執(zhí)行不受侵犯的條件下支持聯(lián)邦政府的一般經(jīng)濟(jì)政策，并就重大的貨幣政策問題向聯(lián)邦政府提供咨詢，應(yīng)政府要求提供有關(guān)信息?！?3〕

美國(guó)模式

美國(guó)中央銀行是由12家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行組成的聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)，它也是獨(dú)立性較大的中央銀行的范例。法律規(guī)定，聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策。聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)理事會(huì)理事經(jīng)參議院認(rèn)可和同意后，由總統(tǒng)任命，但理事任期14年，比總統(tǒng)任期長(zhǎng)得多，且每?jī)赡旮呐梢蝗?，這便避免了總統(tǒng)直接操縱理事會(huì)的可能性。在與財(cái)政的資金往來上，法律禁止財(cái)政透支，禁止聯(lián)儲(chǔ)直接購(gòu)買財(cái)政債券。聯(lián)儲(chǔ)的資本來自會(huì)員銀行和公眾，但持股者沒有表決權(quán)。聯(lián)儲(chǔ)收入主要來自為進(jìn)行公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)而持有的政府債券的利息收入，聯(lián)儲(chǔ)的所有管理費(fèi)用開支，由其自行解決，完全不依賴于財(cái)政撥款。

但是，聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性在歷史上和法律上是不徹底的，例如：在1935年銀行法實(shí)施之前，財(cái)政部長(zhǎng)和貨幣總監(jiān)是聯(lián)邦理事會(huì)的當(dāng)然理事。〔14〕即使在現(xiàn)在，當(dāng)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》賦予聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)或聯(lián)儲(chǔ)代理人的任何權(quán)力與財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)力有矛盾時(shí)，則此項(xiàng)權(quán)力須在財(cái)政部長(zhǎng)的監(jiān)督和管制之下執(zhí)行。〔15〕美國(guó)司法部長(zhǎng)對(duì)此的解釋是，在財(cái)政

部長(zhǎng)與聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的權(quán)力發(fā)生交叉或沖突時(shí)，法律的目的是保證財(cái)政部長(zhǎng)既存權(quán)力的維持和至上?！?6〕由此可見，聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性和權(quán)威性仍是不充分的。

日本模式

日本銀行是日本的中央銀行，其資本的55％由政府出資，其余部分由民間出資者提供，但民間出資者對(duì)日本銀行的決策幾乎沒有任何影響。日本銀行的經(jīng)費(fèi)自理，不依賴財(cái)政撥款。其最高決策機(jī)構(gòu)是日本銀行政策委員會(huì)，在委員會(huì)的7名委員中，有大藏省和經(jīng)濟(jì)企劃廳代表各1人，但他們無表決權(quán)。其他委員在取得參眾兩院同意的情況下由內(nèi)閣任命，任期4年，可以連任，日本銀行總裁、副總裁由內(nèi)閣任命，理事由總裁推薦，主管大臣任命，任期4年。主管大臣是大藏大臣，他對(duì)日本銀行的決策擁有很大的權(quán)威，一些重大決策須經(jīng)其認(rèn)可。大藏大臣除依法對(duì)日本銀行進(jìn)行管理和監(jiān)督外，還擁有對(duì)日本銀行的命令權(quán)。〔17〕由此可見，日本銀行在法律上的獨(dú)立性并不高，《日本銀行法》也被日本著名金融專家鈴木淑夫博士批評(píng)為落后于時(shí)代的立法?！?8〕

英國(guó)模式

英格蘭銀行原是私人銀行，1946年國(guó)有化后，由財(cái)政部持有其全部股份。英格蘭銀行總裁、副總裁和理事由政府建議，英王任命，任期分別為5年和4年。英格蘭銀行是貨幣政策的主要執(zhí)行者，但決定者是政府。在履行法定職能時(shí)英格蘭銀行要遵從財(cái)政部的指導(dǎo)，財(cái)政部長(zhǎng)不輕易行使命令權(quán)，兩者的分歧通常在內(nèi)部協(xié)商解決，英格蘭銀行很少公開反對(duì)政府的政策。英格蘭銀行一般向財(cái)政大臣負(fù)責(zé)，財(cái)政大臣再為英格蘭銀行向議會(huì)負(fù)責(zé)。英國(guó)前首相卡拉漢曾宣稱，有關(guān)貨幣事務(wù)的政策應(yīng)由唐寧街制定而不是由穿針街制定。〔19〕由此可見，英格蘭銀行的獨(dú)立性是較低的。

上述德美日英四國(guó)，乃當(dāng)今世界金融執(zhí)牛耳者，金融業(yè)最為發(fā)達(dá)。以上的分析說明，在中央銀行獨(dú)立性問題上并不存在統(tǒng)一的模式，采取哪種中央銀行制度是各國(guó)政治決斷和利益平衡的結(jié)果，與各國(guó)的國(guó)情密切相關(guān)。

六、中國(guó)人民銀行獨(dú)立性研究

《中國(guó)人民銀行法》關(guān)于獨(dú)立性的規(guī)定

《中國(guó)人民銀行法》在中央銀行獨(dú)立性方面的規(guī)定大致體現(xiàn)在以下方面：

1.中國(guó)人民銀行與中央政府的隸屬關(guān)系?！度诵蟹ā返诙l規(guī)定："中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。"我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的一個(gè)職能部門，但與財(cái)政部平級(jí)，不受財(cái)政部的節(jié)制。

2.制定和實(shí)施貨幣政策的自主程度。《人行法》第五條規(guī)定："中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。""中國(guó)人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項(xiàng)作出決定后，即予執(zhí)行，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。"可見，在決定有關(guān)貨幣政策的重大事宜方面，相對(duì)于國(guó)務(wù)院而言，中國(guó)人民銀行缺乏自主性，完全受制于中央政府，只是在非重大事宜的決策方面享有自主權(quán)，而這種重大與非重大事宜的劃分也完全取決于國(guó)務(wù)院的意志。但是，中國(guó)人民銀行在執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)時(shí)，不受地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，故中國(guó)人民銀行只服從于國(guó)務(wù)院，只對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院對(duì)中央銀行擁有最高權(quán)威。

3.組織機(jī)構(gòu)方面的規(guī)定。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人大決定；全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定，國(guó)家主席任免。副行長(zhǎng)由總理任免。中國(guó)人民銀行設(shè)貨幣政策委員會(huì)，其職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。可見，在中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)人的任免方面，國(guó)務(wù)院居主導(dǎo)地位。需要指出的是，中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)，是總行的派出機(jī)構(gòu)，總行對(duì)其實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，這便從組織上割斷了分支機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。

4.有關(guān)經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)的規(guī)定。中國(guó)人民銀行是國(guó)有中央銀行，其全部資本由國(guó)家所有。由于中央銀行資本中沒有任何私人份額，故中央銀行不代表任何私人利益。法律規(guī)定，中國(guó)人民銀行不得對(duì)財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)和包銷政府債券；不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款；并實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，依法提取總準(zhǔn)備金后的凈利潤(rùn)全部上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)《人行法》第三十七、三十八條）。由此可見，中國(guó)人民銀行在與政府的資金往來及財(cái)務(wù)方面，享有較大的獨(dú)立性。

綜上所述，中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性比日本銀行和英格蘭銀行要高，比德意志聯(lián)邦銀行和美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)要低，它仍具有一定的獨(dú)立性，即它獨(dú)立于財(cái)政，獨(dú)立于地方政府，資金和財(cái)務(wù)獨(dú)立。但是，它的獨(dú)立性在中央政府面前，便幾乎消失得干干凈凈。因此，這種獨(dú)立性本身不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。

對(duì)現(xiàn)行法律設(shè)計(jì)的反思與改進(jìn)建議

中央銀行獨(dú)立性問題在我國(guó)的提出始于80年代中期，盡管與國(guó)外情況不完全一致，爭(zhēng)議的理由也不盡相同，但認(rèn)為中央銀行應(yīng)有獨(dú)立性的則占絕大多數(shù)，不同的只是如何獨(dú)立法，代表性的觀點(diǎn)有三種：1.中央銀行應(yīng)獨(dú)立于政府，獨(dú)立于財(cái)政，直接隸屬于全國(guó)人大，其地方分支機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于地方政府，財(cái)政不能強(qiáng)行向中央銀行透支。2.中央銀行沒有必要脫離政府直接對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)工作是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，中央銀行的獨(dú)立性應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即它應(yīng)獨(dú)立于財(cái)政，獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和主管部門，獨(dú)立于地方政府。3.不提中央銀行隸屬關(guān)系，只提貨幣發(fā)行權(quán)，主張貨幣發(fā)行由全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督，不經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)不得開動(dòng)貨幣發(fā)行機(jī)器；另有人主張貨幣發(fā)行權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使，財(cái)政向銀行透支應(yīng)由全國(guó)人大專門委員會(huì)審查并由大會(huì)批準(zhǔn)?！?0〕《人行法》實(shí)際上采納了第二種意見。

筆者認(rèn)為，《人行法》較之過去的《銀行管理暫行條例》在獨(dú)立性問題上有所進(jìn)步，各種關(guān)系的界定也要明確得多。它第一次以法律的形式確立了中央銀行相對(duì)于政府部門、地方政府、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的獨(dú)立性，確立了中國(guó)人民銀行在資金與財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性。但是，由于中國(guó)人民銀行相對(duì)于國(guó)務(wù)院毫無獨(dú)立性可言，這便為中央政府全面干預(yù)中央銀行業(yè)務(wù)留下了廣闊的空間。從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，上述法律規(guī)定的獨(dú)立性能否真正落實(shí)，現(xiàn)在還應(yīng)打個(gè)問號(hào)。例如：1986年出臺(tái)的《條例》第三十條規(guī)定："財(cái)政部門不得向中國(guó)人民銀行透支。"而實(shí)際上由于財(cái)政年年出現(xiàn)硬赤字，這些硬赤字主要靠向銀行透支和借款解決，到1994年末，中國(guó)人民銀行對(duì)財(cái)政部的透支和借款余額約1800億元，占當(dāng)時(shí)中國(guó)人民銀行總資產(chǎn)的％，此外，中國(guó)人民銀行每年的貸款也有相當(dāng)部分投向本應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目上，如貧困地區(qū)的公共設(shè)施，國(guó)有企業(yè)和糧食企業(yè)的虧損補(bǔ)貼等?！?1〕又如：由于中國(guó)人民銀行按行政區(qū)劃設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，這些分支機(jī)構(gòu)在人事安排、干部任免、信貸規(guī)模、中央銀行貸款分配等方面受地方政府干預(yù)的事例比比皆是，尤其是地方政府通過分支機(jī)構(gòu)向總行施加壓力，以多要指標(biāo)和貸款，同時(shí)要求分支機(jī)構(gòu)放松對(duì)本地區(qū)的金融監(jiān)管，"奉命批機(jī)構(gòu)、批貸款"的事情屢見不鮮。這些現(xiàn)象說明，現(xiàn)有法律設(shè)計(jì)的這種相對(duì)獨(dú)立性要真正落實(shí)，并非易事。

法律設(shè)計(jì)中央銀行獨(dú)立性的初衷是為了克服中央銀行缺乏獨(dú)立性而引起的種種弊端，如貨幣政策的通貨膨脹傾向，政治短期效益的影響，政府家控制中央銀行的操作失當(dāng)?shù)?；是為保證貨幣政府的正確制定和實(shí)施，強(qiáng)化金融監(jiān)管，完善金融調(diào)控。由于在實(shí)踐中，中國(guó)人民銀行缺乏真正意義上的獨(dú)立性，

因此而造成的各種問題和弊端在改革開放后已充分顯現(xiàn)。在中國(guó)當(dāng)代的政治現(xiàn)實(shí)中，政府一般將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為工作的首要目標(biāo)，考察政績(jī)主要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，加之趕超心理作祟和頭腦容易發(fā)熱，使附屬于政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貨幣閘門大開，貨幣連年超經(jīng)濟(jì)發(fā)行已成為近年嚴(yán)重通貨膨脹的主因之一，此外，由于金融監(jiān)管不嚴(yán)和不規(guī)范，金融領(lǐng)域的違法犯罪日漸嚴(yán)重，泡沫經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)早已不再聳人聽聞。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)呼喚一個(gè)獨(dú)立而權(quán)威的中央銀行，把好貨幣閘門，治理金融混亂。

從理論上講，中央銀行直接向全國(guó)人大負(fù)責(zé)有利于增強(qiáng)其獨(dú)立性，克服制定和實(shí)施貨幣政策的各種偏頗，抵制各種不合法的干預(yù)。但是，在現(xiàn)實(shí)中很難想象中央銀行能借助于全國(guó)人大的力量而獨(dú)立于政府的宏觀經(jīng)濟(jì)決策，因?yàn)樵趯?shí)踐中全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院在宏觀經(jīng)濟(jì)決策上并無差異。而且這種改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)體制改革的范圍，更主要地含有政治體制改革的意義，涉及到我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力的再分配，其難度之大可想而知。因此，在現(xiàn)有法律框架的基本原則不變的前提下，我們應(yīng)從以下方面著手改進(jìn)：1.改善中國(guó)人民銀行與國(guó)務(wù)院的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中央銀行業(yè)務(wù)精妙，技術(shù)專門，國(guó)務(wù)院顯然不宜過多干預(yù)中國(guó)人民銀行的具體業(yè)務(wù)操作?！度诵蟹ā返谌龡l已明確規(guī)定貨幣政策的首要目標(biāo)是穩(wěn)定幣值，國(guó)務(wù)院應(yīng)支持中央銀行為穩(wěn)定幣值而做出的種種努力。發(fā)展和穩(wěn)定是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的兩大主題，改革以來的現(xiàn)實(shí)是發(fā)展往往壓倒穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)過熱和失控屢次出現(xiàn)，因此，中國(guó)人民銀行應(yīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)的制動(dòng)系統(tǒng)，成為經(jīng)濟(jì)決策中堅(jiān)定的穩(wěn)定力量。故國(guó)務(wù)院與中國(guó)人民銀行之間不應(yīng)是單純的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而應(yīng)建立一種互相尊重、彼此合作的關(guān)系，國(guó)務(wù)院在依法監(jiān)督中國(guó)人民銀行的同時(shí)，應(yīng)成為中國(guó)人民銀行履行職責(zé)的堅(jiān)強(qiáng)保障。這一點(diǎn)雖然被立法所忽視，但在實(shí)踐中應(yīng)予以重視。

2.妥善處理中國(guó)人民銀行與財(cái)政部門的關(guān)系。法律雖然規(guī)定財(cái)政不得透支，中央銀行不得直接認(rèn)購(gòu)和包銷政府債券，但卻沒有相應(yīng)規(guī)定違反者的法律責(zé)任，因此，能否落實(shí)便取決于中央政府和中央財(cái)政的自制。建議《人行法》增補(bǔ)相應(yīng)的法律責(zé)任條文，并在實(shí)踐中發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督作用。彌補(bǔ)財(cái)政赤字規(guī)范辦法是向社會(huì)發(fā)行公債，解決辦法則是增收節(jié)支，提高效益，力求收支平衡。當(dāng)然，中央銀行與財(cái)政的關(guān)系也不僅限于上述資金往來方面。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，貨幣政策與財(cái)政政策是國(guó)家的兩大主要宏觀經(jīng)濟(jì)政策，一般而言，財(cái)政政策著眼于資源的合理配置和收入的公平分配；貨幣政策則強(qiáng)調(diào)幣值穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，為使宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展，兩大政策必須互相協(xié)調(diào)。

3.加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)貨幣政策的監(jiān)督?！度诵蟹ā返诹鶙l首次規(guī)定中國(guó)人民銀行應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告有關(guān)貨幣政策和金融監(jiān)管的工作，這是一個(gè)明顯的進(jìn)步。不足之處是該條規(guī)定過于粗疏，需在實(shí)踐中不斷改進(jìn)，做到制度化和規(guī)范化。筆者認(rèn)為，相對(duì)于計(jì)劃和財(cái)政而言，金融的重要性絲毫不讓，中央銀行也應(yīng)定期向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，接受監(jiān)督。全國(guó)人大及其常委會(huì)必須及時(shí)了解貨幣政策的制定和執(zhí)行情況，了解全國(guó)金融形勢(shì)和動(dòng)態(tài)，權(quán)力機(jī)關(guān)的知情權(quán)是其監(jiān)督權(quán)的前提。

4.采取措施排除地方政府的不合理干預(yù)，克服中央銀行分支機(jī)構(gòu)地方化的傾向?？晒┎扇〉拇胧┦?，強(qiáng)化中央銀行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，按履行職責(zé)的需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，打破目前以行政區(qū)劃設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的做法，根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展及金融調(diào)控和監(jiān)管的需要，對(duì)現(xiàn)有分支機(jī)構(gòu)的重疊多余部分進(jìn)行調(diào)整和撤并，在區(qū)域金融中