淺析國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用

淺析國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用

【論文關(guān)鍵詞】風險預防原則國際環(huán)境法國際習慣法成本——效益分析

【論文摘要】風險預防原則是國際環(huán)境法中一個用途廣泛而又爭議頗多的基本原則，國際社會雖然對這一原則已達成初步共識，但在具體理論研究和實際操作中還存在許多盲點和爭議，所以更加確切地說，風險預防原則是正在形成中的國際法原則。對于風險預防原則的討論日趨白熱化，主要表現(xiàn)為其適用的規(guī)則以及其國際法地位。本文試圖從這兩方面著手，并結(jié)合發(fā)展中國家的現(xiàn)實狀況以及中國的國情，對國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用進行簡要論述。

一．風險預防原則概述

在現(xiàn)代社會中，經(jīng)濟水平日益騰飛，社會生活日益復雜化，科學技術(shù)日新月異，可是這些都并不能否認我們每天處在一個無法衡量風險系數(shù)的社會環(huán)境中的社會現(xiàn)實。從非典到pN1，從汶川地震到玉樹地震……這些都一直在告訴我們，風險是時刻存在的。我們生活的這個世界越來越復雜，大自然的無情和新技術(shù)的適用都給人類帶來潛在的風險。如何應對各種天災或者人禍造成的風險，是人類社會無法回避的問題。在合理的成本基礎(chǔ)上預先防范風險成為當今許多政府的必然選擇，法律意義上的風險預防原則也隨之而生。

風險預防原則最早產(chǎn)生于20世紀60年代的德國環(huán)境法中“vorsorgepnnzip”這一概念，并逐漸發(fā)展到區(qū)域環(huán)境條約中，如1984年的第二屆國際北海保護會議中發(fā)表的《倫敦宣言》就對風險預防原則進行了系統(tǒng)的論述：“為保護北海免受最危險物質(zhì)的有害影響，即使沒有絕對明確的科學證據(jù)證明因果關(guān)系，也應采取風險預防措施以控制此類物質(zhì)的進入，這是必要的”?！秱惗匦浴芬簿鸵虼硕蔀榈谝粋€明確闡釋風險預防原則的國際文件。

對于風險預防原則的完整定義在國際習慣法上尚無確定的表述。但是諸多學者均把《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中的第15項原則作為其較為權(quán)威的表述，即“為了保護環(huán)境，各個國家應該根據(jù)各自的能力將風險預防方法廣泛運用。只要存在嚴重的威脅或者不可逆轉(zhuǎn)的損害，缺乏充分的科學確定性就不能被作為一個原因來推遲采取阻止環(huán)境退化的成本—效益措施”[1]。也有部分學者認為在其來自l998年《溫斯布萊德共同宣言》：當一項活動對人體的健康或者環(huán)境產(chǎn)生危害的威脅時，即使有些因果關(guān)系沒有得到科學上的充分確定，也應當采取風險預防的措施。在這種情況下，應當由活動的支持者而非公眾承擔證明責任。在其他國際條約中也還有諸多關(guān)于風險預防原則的表述，例如《聯(lián)合國世界自然憲章》中規(guī)定：“當潛在的不利影響為充分了解時，活動不應進行”；《生物多樣性公約》中的前言部分論述到：“當存在著生物多樣性大量減少或喪失的威脅時，缺乏足夠的科學論證不應被用來當作阻止‘采取措施來避免或最小化這種威脅’的理由……”；其他還包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《赫爾辛基公約》等等，數(shù)不勝數(shù)。這些定義都大同小異，均旨在表述：科學并不能永遠扮演提供第一手信息資料以有效保護環(huán)境的角色，過度依賴科學證據(jù)可能會導致環(huán)境保護措施緩不救急，甚至適得其反。所以在科學上的依據(jù)尚未充分時，也應當適時采取一些預防措施，以免危害的發(fā)生或者擴大。因而，風險預防原則便是要求在環(huán)境和資源決策過程中不僅要考慮到那些明顯的確定的危險，而且對那些較小的缺乏科學確定性的負面影響也應謹慎處之。

雖然說風險預防原則是國際環(huán)境法中最具創(chuàng)新性和影響力的一項原則，并且在諸多國際條約中都有其存在的影子，對此有學者評論到：“1990年以后的國際環(huán)境法文件幾乎都采納了風險預防原則?！笨墒遣豢煞裾J的是對于風險預防原則的確切表述還尚未形成，由于各國的立場、利益各異，國際間關(guān)于風險預防原則的定義、實質(zhì)內(nèi)涵、適用要件乃至其國際法地位均欠缺共識。所以，在國際上對于該原則的實際運用還存在許多需要不斷努力的空間。

二．風險預防原則的適用條件

正如前文所述，風險預防原則僅是一個大的框架體系，具體的內(nèi)容還需要不斷地填充，所以在適用上還存在模糊性。為了避免由此帶來的法律裁決上的不確定或者基于公平合理的原則，許多學者均提出了幾項在其適用過程中需要遵守的條件，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，科學上的不確定性?？茖W的不確定性主要是指目前科學家對于人類活動對未來各種可能的情況還不能給予充分肯定，如大氣中二氧化碳濃度倍增后的全球與地區(qū)效果、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對人類健康的影響等，都屬于科學的不確定性問題。風險預防原則的前提是存在科學的不確定性，也就是對某種活動或事物的危險或損害沒有科學上的肯定性結(jié)論。鑒于這種危險的可能存在，我們理所應當采取有效措施來積極阻止這種危險的發(fā)生。科學上的不確定性主要來自于兩個方面：其一，根據(jù)常理推斷，一項活動理應會造成某種環(huán)境風險或危害，只是欠缺明確的科學證據(jù)來證明該風險是否會發(fā)生；其二，某種風險將會發(fā)生或可能已經(jīng)存在，但無法證明造成該風險的原因為何，即所謂的因果關(guān)系不明確。

第二，風險評估的必要進行。社會生活的復雜性決定了風險的不可避免，由此我們不得不對風險的系數(shù)值進行一定的評估，即對哪些風險應當采取必要措施進行準確的衡量。有的學者將其稱為風險閥值，也就是說在哪一個維度范圍內(nèi)應當采取風險預防原則，在閥值之上的應當采取相應的措施，在閥值之下則可不作為。當然，閥值并非確定不變的，會隨著每一項活動危險性增加的來降低其系數(shù)值，即高風險低閥值。

第三，成本——效益分析。有學者指出：對環(huán)境風險進行管理的過程中，如過度強調(diào)風險預防原則，將可能犧牲其它社會福祉，因此，如將其它社會、經(jīng)濟因素納入考量，對具有科學不確定性的環(huán)境風險所采取的預防性措施，將會是一種高成本的風險管理模式。簡單來說，就是運用風險預防原則來阻止某一活動的進行時是否能產(chǎn)生更大的收益，包括經(jīng)濟的或環(huán)境的。風險預防原則似乎是保護一種處于不利地位的情形免遭疾病、意外事故以及死亡風險，但是它是一種粗略的、有時是建立那些各個目標的不正當?shù)姆椒ǎ@不僅是因為它可能甚至已經(jīng)被強制運用在某些情況下，其中，風險預防原則很可能會傷害到子孫后代，損害而非幫助那些處于不利地位的人們。對此，在《氣候變化框架公約》中也有所體現(xiàn)，其表述為：所采取的預防措施必須是符合成本效益的以符合全球的利益。由此可見，在對風險預防原則進行適用時，一定要進行成本效益分析，以確保收益大于成本。

第四，舉證責任倒置和嚴格責任原則的運用。即在對該項原則適用與否的問題上，應該由開發(fā)者負擔證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害的舉證責任。畢竟開發(fā)者掌握著較為全面的資料信息，加之通常開發(fā)者都是社會的強勢方、經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實，而處于信息不對稱地位的相對人掌握的信息相對匱乏，地位相對較低且經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，故很難舉出證據(jù)支持自己的觀點。這樣一來，如果按照傳統(tǒng)的舉證原則，即“誰主張，誰舉證”，相對人將會承擔舉證不能的后果，承擔敗訴的風險。所以，在適用風險預防原則的過程中應采用舉證責任倒置，有開發(fā)者承擔舉證責任，以此保護處于不利地位的相對人。也就是說，風險預防原則使環(huán)境案件的舉證責任倒置了。同時嚴格責任原則的適用保障了舉證責任的倒置，也激勵了預防可能會產(chǎn)生不確定的環(huán)境影響或后果的活動。

三．風險預防原則的國際法地位

目前學界對于風險預防原則的國際法地位還存在一定爭論，但主要有以下三種觀點：第一，認為風險預防原則已經(jīng)發(fā)展成為國際習慣法的基本原則；第二，認為風險預防原則不是國際習慣法的基本原則；第三，認為風險預防原則是正在形成之中的國際習慣法的基本原則。對此，我們首先要明確究竟什么是國際習慣法的基本原則。根據(jù)《國際法院公約》中的相關(guān)規(guī)定，國際習慣法必須滿足兩個要件：“常例”與“法律確信”。推之，國際習慣法的基本原則就是為各國所普遍適用的具有法律拘束力的指導性的規(guī)則。

支持第一種觀點的學者認為，風險預防原則已經(jīng)被諸多法律文件所援引，且法院在一些判決上已經(jīng)對此加以適用，例如在“MOX核燃料廠案件”中的運用。此外，雖然說風險預防原則總某種程度上來說具有軟法的性質(zhì)，但是軟法也是法律，也應該為各國所遵守，某些國家不遵守該項原則，是其不履行義務的表現(xiàn)，并非是該原則不具有約束力。

支持第二種觀點的學者確認為，雖然一些法律文件中對此有所表述，但是十分模糊和空洞且不具有公信力，且各國對此尚未達成一致，所以不能滿足其普遍性的要求。加之，其作為軟法不具有強制執(zhí)行的效力。因此，在其被完全接受之前，不宜作為指導性的規(guī)則成為判決案例的依據(jù)。

也有一些學者主張第三種觀點，即風險預防原則是正在形成中的國際習慣法的基本原則，本文也持這種觀點。具體依據(jù)

首先，從國際條約來看，《保護臭氧層維也納公約》、《里約宣言》、《魚類協(xié)定》等等都對此原則有所表述，但是其內(nèi)容仍不統(tǒng)一，這對于此原則的適用必然產(chǎn)生不利影響。雖然國際條約是國際習慣法存在的權(quán)威證據(jù)，但是不能據(jù)此就將不具備統(tǒng)一性的原則援引為指導性規(guī)則，否則將造成司法的不確定性。

其次，從國際判例來看，目前對于該原則的適用主要包括以下幾個案例：“MOX核燃料廠案”、“南方藍鰭金槍魚案”、“新西蘭訴法國核試驗案”、“荷爾蒙牛肉案”、“匈牙利訴捷克蓋巴科斯夫——拉基瑪諾大壩案”。這些案件中均沒有直接表述為“風險預防原則”，而大多表述為“謹慎與慎重”或者“風險預防方法”[10]。

最后，從國內(nèi)立法及實踐來看，國際習慣的形成需要有足夠數(shù)量且具有統(tǒng)一性和一致性的國家實踐，這并不是要求全世界所有國家都存在如此實踐，但至少部分國家應具有此種實踐。[11]德國和瑞士最早對風險預防原則進行了規(guī)定，隨后，澳大利亞和美國等國也對此作出相關(guān)規(guī)定，各國的司法實踐也表明，該原則正在被廣大法院運用來作為裁判的依據(jù)。

由此可見，風險預防原則在某種程度上已經(jīng)具備了國際習慣法基本原則的要求，但是由于尚未達成共識導致把其直接歸入為國際習慣法的基本原則過于草率，并且其還有一些不夠完善的地方尚需各國統(tǒng)一，所以將其認定為正在形成中的國際習慣法基本原則最具有合理性。

四．發(fā)展中國家在風險預防原則之下的“窘境”

從表面上來看，無疑風險預防原則起到預防性的作用，減少了一些危險發(fā)生的可能性。可是由于該原則在適用上的不確定性等相關(guān)因素，可能導致處于不利國際環(huán)境中的發(fā)展中國家會因此而遭受發(fā)達國家的壓制。主要表現(xiàn)為：

第一，科學上的不確定成為借口。由于人類認知的有限性，對于社會上的每一件事物不可能達到完全的了解，不確定性不可能從我們的生活中完全消失，而且不確定性都是主觀的評判。對于未來的決定，無論其大小，常常不得不在缺乏確定性的情況下做出。一直等到不確定性完全消除才做決定，實際是對現(xiàn)狀的含蓄支持．或是維持現(xiàn)狀的一個借口。風險預防原則就可能成為這樣的借口。加之，發(fā)展中國家的財力、物力均不能與發(fā)展中國家堪比，所以該原則很可能成為發(fā)達國家阻止某些措施實施的借口。

第二，貿(mào)易保護主義滋生。在國際貿(mào)易中，由于發(fā)達國家設(shè)置的高壁壘，發(fā)展中國家一直都處于較為不利的地位。如果加之風險預防原則的濫用，必然會對廣大發(fā)展中國家的出口產(chǎn)生極為不利的影響。在WTO的荷爾蒙案例中，美國認為歐盟有阻止海外進口的傾向，因為歐盟禁止牛肉進口，原因只是基于對牛飼料中荷爾蒙含量的擔心，而這種擔心又缺乏足夠的科學依據(jù)。不管是人、財、物方面都如此強大的美國都面臨著這樣的貿(mào)易壁壘，那么在國際社會中話語權(quán)較小的發(fā)展中國家又如何爭奪自己的席位呢？有人主張為了避免對環(huán)境造成損害，即使被指責為貿(mào)易保護主義也在所不惜。但是，披著環(huán)保外衣的貿(mào)易保護主義卻有可能造成更大的風險，因為它破壞了環(huán)境風險評估系統(tǒng)的根基。如果基于經(jīng)濟的原因而忽視有關(guān)風險預防原則的科學結(jié)論，那么距離完全意義上的貿(mào)易保護主義也就不遠了。

第三，風險預防可能帶來新的風險。風險預防原則設(shè)立的目的就是為了避免風險，可具有諷刺意味的是，有時應用風險預防來阻止相關(guān)措施的實施反而會造成更大的風險。發(fā)展中國家為了發(fā)展本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)采取措施，可發(fā)達國家卻以風險預防為借口阻止其運行，潛在的風險被避免了，可發(fā)展中國家因此而遭受的損失風險或許比實施該項措施還要更加巨大。最好的例子就是核電站的建設(shè)。盡管運營良好的核電站為那些旨在提高核電站安全系數(shù)的科研工作提供了支持；然而，一座核電站發(fā)生危險的可能性還是不確定的，于是有人認為潛在的危險足以使我們采取措施停止核電站的運行。這樣，核電站的風險是被消除了，可取而代之的火電站卻有可能造成更危險的局面。預防措施本身有可能產(chǎn)生新的風險，正如一位學者所說，“沒有零風險的午餐”。風險預防原則還可能阻礙那些旨在解決風險的科研工作的開展，因為根據(jù)風險預防原則，假如初次實驗失敗就意味著放棄。[12]

五．生態(tài)文明建設(shè)下的中國如何應對風險預防原則

近年來，我國一直在綠色文明的號召之下發(fā)展著我國經(jīng)濟，在綠色GDP的引領(lǐng)之下一步步向發(fā)達國家靠攏。在風險預防原則的旗幟之下，同時也對生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求。簡言之，生態(tài)文明建設(shè)就是克服工業(yè)文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程。由于我國巨大的人口基數(shù)和經(jīng)濟規(guī)模，即使采用各種末端治理措施，也難以避免嚴重的環(huán)境影響。所以適時地引入風險預防原則無疑會對環(huán)保、經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。加之，作為國際社會的一員，廣大發(fā)展中國家的領(lǐng)軍國家，在諸多條約都對風險預防原則加以闡述的大前提下，我國不可回避地要面臨著如何處理這一問題。

正如上文所訴，在風險預防原則面前，廣大發(fā)展中國家處于相對不利的地位，為了極大程度地克服這些不利，對每一個發(fā)展中國家都提出了新的考驗。具體應對之策主要包含以下幾個方面：

1.完善風險評估體系。在與大國相抗衡的國際環(huán)境之下，如果總是被大國牽著鼻子走，難免會成為該原則的犧牲品。所以不斷發(fā)展科技，建立自己的評估模式成為每一個發(fā)展中國家的必要任務。只有這樣，才能從科學的角度告訴大國，我所施行的每一項措施都是有科學依據(jù)的，都不會達到相應的風險閥值之上。在國際社會中，發(fā)達國家總是憑借著自己的科學權(quán)威地位告訴大家，什么是好的什么是不好的，可是這也往往為大國推行其政策披上合法的外衣。正如現(xiàn)在討論火熱的溫室效應，究竟是大國的詭計還是實施如此，一直都是大國在說了算。所以，建立自己的評估體系，完善自己的科學技術(shù)，不斷爭奪自己的話語權(quán)，為自己的國家謀福利。綜合考量成本——效益分析。在對某項活動是否有必要采取預防措施的評估中，必須考慮到該項活動的收益，或者說是禁止該項活動可能帶來的風險。所以在作出每一項具體決策之前，都應該將社會的、經(jīng)濟的因素考量進去，不斷地運用新的科學觀點來對自己的決策加以考量，使得在應對發(fā)達國家的反駁上占有更加強勢的地位。這樣，通過成本收益分析，增強了管理者的責任感，也增強了管理過