政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析

政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析

摘要：本文從全新的視角出發(fā)來研究中國政府在構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制中的行為：首先闡述了導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制改革產(chǎn)生缺陷的原因；然后進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)實(shí)從三個(gè)方面深入地分析了政府的責(zé)任缺失；最后從多方位對(duì)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革做了簡(jiǎn)要的評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；責(zé)任機(jī)制；責(zé)任缺失

Abstract：ThispaperstudiesChina‘sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle，firstly，elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina‘sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform，then，furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality，and，lastly，makesbriefcommentsonChina‘sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.

Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect

一.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制改革產(chǎn)生缺陷原因

社會(huì)政策的不當(dāng)取向?qū)е轮袊B(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制的改革產(chǎn)生了缺陷，而以下兩個(gè)因素又加劇了缺陷。

(一)對(duì)制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷

對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下單位辦福利的批評(píng)并不能表明它本身的完全錯(cuò)誤，因?yàn)檫@是當(dāng)時(shí)體制下的必然選擇，而對(duì)這一道路選擇的全盤否定對(duì)設(shè)計(jì)和構(gòu)建新型制度產(chǎn)生了消極影響，結(jié)果導(dǎo)致政策選擇的極端化。在國內(nèi)關(guān)于社會(huì)保障的文獻(xiàn)中，福利國家的福利病被簡(jiǎn)單地認(rèn)為是養(yǎng)懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對(duì)于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對(duì)自身的問題。應(yīng)當(dāng)說，這種有選擇的借鑒實(shí)際上是改革“美國化”的反映。

(二)制度轉(zhuǎn)軌仍然是在沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下、以長(zhǎng)官意愿推動(dòng)的模式，缺乏民眾參與

在現(xiàn)實(shí)中，政策的計(jì)劃與結(jié)果之間存在很多策劃者事前不能預(yù)知的變量而產(chǎn)生政策實(shí)施的非預(yù)期效果，因此在政策實(shí)施時(shí)應(yīng)內(nèi)置檢查機(jī)制，可以時(shí)刻糾正偏差，保證政策實(shí)施處在一個(gè)正確的軌道之上。而在中國，制度轉(zhuǎn)軌中的內(nèi)在檢查機(jī)制是普遍缺失的，這大大增加了轉(zhuǎn)軌成本，最終降低了民眾對(duì)政策的認(rèn)可程度。這兩個(gè)根本缺陷反映在政府行為上，既有責(zé)任缺失，也有職能越位，它和政府的經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間有密切關(guān)系。而無論是責(zé)任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識(shí)、有目的、經(jīng)過選擇的行動(dòng)，因此需要有區(qū)別的分析和對(duì)待。

二.政府的責(zé)任缺失分析

如前所述，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任被分為制度設(shè)計(jì)責(zé)任、供款責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和給付責(zé)任，因此分析政府的責(zé)任缺失就按照這個(gè)分類進(jìn)行。

(一)制度設(shè)計(jì)責(zé)任缺失。

在制度設(shè)計(jì)上，政府的責(zé)任缺失首先反映全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任。形成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。

在客觀方面，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度五十多年來的發(fā)展一直是在“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的體制下進(jìn)行的，同時(shí)還面臨著人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和地區(qū)發(fā)展不均衡的國情，這使得制度建設(shè)缺乏對(duì)所有成員實(shí)行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時(shí)性和非連續(xù)性反映出在這一問題上缺乏明確的建設(shè)理念和目標(biāo)定位，而究其實(shí)，在于沒有把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度來看待，沒有把它作為社會(huì)政策的一項(xiàng)重要組成部分來看待，而總是將其作為實(shí)現(xiàn)其它政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的附屬物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為政治運(yùn)動(dòng)的副產(chǎn)品，作為農(nóng)民政治動(dòng)員的配套工具，體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期又片面強(qiáng)調(diào)為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。

在主觀方面，政府解釋責(zé)任缺失的理由主要有兩條：一是財(cái)力不夠；二是農(nóng)民有土地保障。關(guān)于第一條，財(cái)力不夠的含義是不明確的，這要結(jié)合政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)責(zé)任的比重來考慮。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付的DB計(jì)劃，個(gè)人不承擔(dān)供款責(zé)任，那么政府的財(cái)力顯然是不夠的；如果采取政府與個(gè)人、社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的機(jī)制，那么政府的財(cái)力的不足程度就會(huì)減輕。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的跟進(jìn)并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎(chǔ)的，因此是站不住腳的。關(guān)于第二條，土地保障的功能在現(xiàn)時(shí)期已經(jīng)大大弱化，僅靠土地很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。

首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來越低，在價(jià)格和成本的雙重夾擊下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至處于絕對(duì)虧本狀態(tài)下。其次，根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)民對(duì)所承包的土地沒有所有權(quán)，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對(duì)農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)于就業(yè)保障，一旦農(nóng)民因年老或其它原因喪失勞動(dòng)能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批失地農(nóng)民出現(xiàn)，土地的保障功能就更無從談起了。

其次，政府的責(zé)任缺失反映在退休保障制度改革嚴(yán)重滯后，形成了對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的雙重標(biāo)準(zhǔn)(1993年以后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率約為90%，企業(yè)約為60%)，加強(qiáng)了社會(huì)排斥(socialexclusion)，不利于社會(huì)融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)供款責(zé)任，是一個(gè)值得討論的問題，公務(wù)員作為國家政策的制定者和執(zhí)行者，理應(yīng)無償享受政府提供的養(yǎng)老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個(gè)發(fā)展中國家，財(cái)力有限，政府有責(zé)任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個(gè)人責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建新型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然要求。

(二)監(jiān)管責(zé)任缺失

按照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的規(guī)定，“基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)?！边@種基金管理方式是從基金的安全性出發(fā)的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監(jiān)管策略下，卻發(fā)生了社?；饘覍以馀灿蒙踔猎p騙的案件。統(tǒng)計(jì)顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。截至2003年底，全國各地共追回社?；?70多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發(fā)生突出反映了政府在監(jiān)管責(zé)任上的不力，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：基金管理機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

(三)供款責(zé)任缺失

夏濤：政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析政府供款責(zé)任的缺失反映在轉(zhuǎn)制成本的消化方式上。在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府回避了償付舊制度債務(wù)的責(zé)任，而是建立了一個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，希望以社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)償付舊有制度的債務(wù)，即用新制度所繳保險(xiǎn)費(fèi)支持制度變遷的成本。這樣，就既能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，又能消化舊體制的遺留責(zé)任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的前提下，企圖通過企業(yè)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分解決退休職工養(yǎng)老問題，意味著企業(yè)要同時(shí)承擔(dān)離退休職工養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)。而在企業(yè)開始為在職職工提供個(gè)人賬戶積累的情況下，社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，于是企業(yè)普遍采取了社會(huì)統(tǒng)籌基金向個(gè)人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。空賬運(yùn)行使得統(tǒng)賬結(jié)合制度退化為一種計(jì)發(fā)辦法，部分積累制名存實(shí)亡，而在社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結(jié)余又掩蓋了個(gè)人賬戶空賬的嚴(yán)重性。問題的出現(xiàn)源于政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者，也沒有明確的償債計(jì)劃并公之于眾。

為了填補(bǔ)個(gè)人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現(xiàn)國有資產(chǎn)為主流意見，其理由是：舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個(gè)人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的，因此在理論和機(jī)制的構(gòu)建上，排斥個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給國家，形成國有制下的就業(yè)——福利——保障三位一體的制度格局，從而產(chǎn)生了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約：職工承諾把必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)資金(包括職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金)；國家承諾向職工提供就業(yè)——福利——保障三位一體的服務(wù)。在這一隱性契約的安排中，職工養(yǎng)老金外部化為國家所有和占有，風(fēng)險(xiǎn)也外部化為國家承擔(dān)。按照權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，國家作為風(fēng)險(xiǎn)主體，理所當(dāng)然地占有和使用這筆風(fēng)險(xiǎn)資金；職工作為非風(fēng)險(xiǎn)主體，則獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和形成合理的收入預(yù)期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點(diǎn)投資支持的行業(yè)和部門，形成了國有資產(chǎn)。單位不為在職職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這部分資產(chǎn)或資金實(shí)際上了已扣除，以稅收、利潤(rùn)形式上繳國家財(cái)政，然后再由國家財(cái)政返還一部分(企業(yè)以營(yíng)業(yè)外支出列支)作為養(yǎng)老金發(fā)放給已經(jīng)退休的職工。但是隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背景由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度轉(zhuǎn)軌，政府率先單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老金基金就順理成章了。

基于這種思路，2001年6月12日，國務(wù)院發(fā)布《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》?！掇k法》規(guī)定國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會(huì)保障基金。減持國有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式。然而到了2002年6月23日，國務(wù)院宣布，除海外發(fā)行上市外，對(duì)國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。一時(shí)間炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據(jù)新華社的報(bào)道，停止國有股減持出于兩點(diǎn)考慮：一是“在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)的、市場(chǎng)廣泛接受的國有股減持的實(shí)施方案”；二是“近期社會(huì)保障資金基本平衡，每年需補(bǔ)充的現(xiàn)金量不大，沒有必要通過證券市場(chǎng)減持套現(xiàn)來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務(wù)院在出臺(tái)《辦法》前，向全社會(huì)征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權(quán)調(diào)整、開辟第二市場(chǎng)、預(yù)設(shè)未來流通權(quán)、權(quán)證、基金和其它方案(包括存量發(fā)售、股債轉(zhuǎn)化及分批劃撥等)，很難說是不系統(tǒng)的和不能為市場(chǎng)廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因?yàn)榻谫Y金基本平衡，那么在《辦法》出臺(tái)的一年前資金也很難發(fā)生很大變化，也應(yīng)該是一個(gè)基本平衡的狀態(tài)，這樣一來《辦法》的出臺(tái)就毫無意義了。事實(shí)果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。

事實(shí)上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產(chǎn)管理者之間發(fā)生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個(gè)規(guī)范的證券市場(chǎng)，需要為個(gè)人賬戶籌集資金。而作為國有資產(chǎn)管理者，政府又需要國有資產(chǎn)保值增值，從這個(gè)角度說，它并不希望證券市場(chǎng)太規(guī)范，以使國有資產(chǎn)售出盡可能高的價(jià)格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結(jié)果。《辦法》將國有股減持的目的定位于籌集社會(huì)保障資金，在此目的驅(qū)使下，國有股股東大量在股市上套現(xiàn)，將股市上本已稀缺的現(xiàn)金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。

與國有股減持同時(shí)，社?；痖_始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社?；鹄硎聲?huì)以戰(zhàn)略投資者身份投資億元，以發(fā)行價(jià)每股元獲得3億股中石化A股的股權(quán)。然而中石化上市旋即跌破發(fā)行價(jià)，社?；鹁痛吮惶桌巍Ｖ钡?003年12月2日，中石化創(chuàng)出了年內(nèi)新高元，如果算上分紅，社?；鸾K于在賬面上實(shí)現(xiàn)解套，賬面盈利1500萬元。

這種情況的出現(xiàn)引人深思。⒈社保基金申購中石化A股的選擇并非十分謹(jǐn)慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業(yè)績(jī)是“扣除成本后的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)總額：1998年-億元、1999年億元、2000年億元”，并未達(dá)到《公司法》中要求新股發(fā)行“最近三年連續(xù)盈利”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格講屬于違規(guī)上市；⑵中石化A股發(fā)行價(jià)與其在香港上市的H股有較大的價(jià)差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，社保基金理事會(huì)仍動(dòng)用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足和缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎。這是股市籌資為國有企業(yè)解困融資思路的延續(xù)，然而社?；鸩煌谄胀ㄙY金，對(duì)安全性要求很高。社?；鸪醮稳胧斜氵x擇了具有一定投資風(fēng)險(xiǎn)的特大型國有企業(yè)作為投資對(duì)象，大有動(dòng)用大量資金為大盤國企股發(fā)行上市保駕護(hù)航之勢(shì)，自己卻不幸淪為大盤國企股高價(jià)圈錢的鋪路石，其教訓(xùn)是深刻的。⒉對(duì)于選擇何種基金入市模式在認(rèn)識(shí)上不清楚。

分析供款責(zé)任中的政府，我們可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責(zé)任上的缺失導(dǎo)致了個(gè)人賬戶的空賬，使得