關于部門預算執(zhí)行情況審計新路子的探討

關于部門預算執(zhí)行情況審計新路子的探討

「摘要」我們開展部門預算執(zhí)行情況審計的主要思路和做法：在審計方向的把握方面，明確一個目標，抓住一條主線，開展兩個結(jié)合、兩個堅持、十一個系統(tǒng)地看問題；在具體操作方面，把握一個總體，抓住六個環(huán)節(jié)，開展兩個測試、十三個核對、一個復核、一個深查、一個對照、一個摸清、一個促進。

「關鍵詞」財政審計預算執(zhí)行審計新路子探索

1995年以來，根據(jù)《審計法》的規(guī)定，全國各級審計機關普遍開展了本級預算執(zhí)行情況審計，實現(xiàn)了由“財政監(jiān)督”向“監(jiān)督財政”的歷史性轉(zhuǎn)變。部門預算執(zhí)行情況作為本級預算執(zhí)行情況的重要內(nèi)容和預算支出執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，理應在本級預算執(zhí)行情況審計中擺到重要的位置，并且審計內(nèi)容、重點和方法，也要適應社會主義公共財政的要求。但是，一些地方的審計機關至今尚未普遍開展部門預算執(zhí)行情況審計，已經(jīng)實施的審計，也仍然沿用傳統(tǒng)的財政財務收支審計的內(nèi)容、重點和方法，不能很好地適應社會主義公共財政對部門預算執(zhí)行情況審計工作的客觀要求。

我們在審計國務院所屬A、B兩部門2000年、2001年預算執(zhí)行情況的過程中，積極尋找社會主義公共財政條件下部門預算執(zhí)行情況審計的規(guī)律，在跳出傳統(tǒng)財政財務收支審計模式、探索部門預算執(zhí)行情況審計新路子方面取得了一定的進展。我們的主要思路和做法，可以概括為：在審計方向的把握方面，明確一個目標，抓住一條主線，開展兩個結(jié)合、兩個堅持、十一個系統(tǒng)地看問題；在具體操作方面，緊緊抓住審計各階段的關鍵點，即把握一個總體，抓住六個環(huán)節(jié)，開展兩個測試、十三個核對、一個復核、一個深查、一個對照、一個摸清、一個促進。

所謂“明確一個目標”，就是明確地把促進預算管理、計劃管理和財務管理的規(guī)范化、科學化，作為部門預算執(zhí)行審計工作的主要目標。在審計過程中，始終把實現(xiàn)這個主要目標作為開展各項工作的出發(fā)點和歸宿。不僅分析管理問題時以此為目標，而且查處違紀違規(guī)問題時，也在查深查透并糾正問題的基礎上，深入分析產(chǎn)生問題的直接原因和深層次原因，研究提出改進宏觀和微觀管理的建議，促進預算管理、計劃管理和財務管理的規(guī)范化、科學化。

所謂“抓住一條主線”，就是把分析預算與計劃的編制、執(zhí)行情況，促進有關方面改進預算與計劃的編制、執(zhí)行工作，作為部門預算執(zhí)行審計工作的主線。在整個預算執(zhí)行審計過程中，始終緊緊圍繞這條主線開展工作。審計每一單位、每一方面的內(nèi)容時，首先審視預算與計劃的編制、執(zhí)行情況，如果存在問題，則研究提出糾正問題、改進編制和執(zhí)行工作的意見和建議；在完成這一基本任務的基礎上，再審視財務管理、會計核算等其他方面的問題。

明確上述目標、抓住這條主線，是預算執(zhí)行審計與其他類型審計的根本區(qū)別所在。

所謂“兩個結(jié)合”，就是將財政財務收支審計與管理審計結(jié)合起來、將審計與審計調(diào)查結(jié)合起來。

將財政財務收支審計與管理審計結(jié)合起來，就是在審計過程中，不但證實和評價預算資金及其他財政財務收支的真實性、合法性、效益性，并依法處理財政財務收支中的違紀違規(guī)行為，而且分析這些問題產(chǎn)生的直接原因和深層次原因，有針對性地提出改進宏觀和微觀管理的建議，促進預算和計劃的編制、執(zhí)行及其他有關工作的科學化。

應始終把財政財務收支審計與管理審計放在同等重要的地位來抓，既重視分析被審計部門管理中存在的問題并提出改進建議，又狠抓違紀違規(guī)問題的查處，促進有關管理的加強，使二者相輔相成。將審計與審計調(diào)查結(jié)合起來。首先，在審計前，采用多種形式、從多個側(cè)面開展審計調(diào)查，用以選準審計重點、編好審計方案。其次，在審計過程中，對遇到的法規(guī)制度和政策無明確規(guī)定的問題，對涉及財政、計劃、科技等部門的問題和其他涉及宏觀管理的問題，有針對性地開展審計調(diào)查，并在調(diào)查取證和研究的基礎上，分別提出糾正問題和改進管理的建議。其三，在審計調(diào)查過程中，對有些應當且能夠進行審計處理的問題，及時轉(zhuǎn)入審計程序。其四，在審計過程中充分利用審計調(diào)查的結(jié)果，在審計調(diào)查過程中充分利用審計的成果，使二者相輔相成。其五，在開展審計和審計調(diào)查的過程中，關注改革中的一些問題。在調(diào)查研究的基礎上，從宏觀和微觀角度分別提出糾正問題的意見和改進工作的建議，促進有關方面深化改革、改進管理。

一是堅持依法審計、實事求是和客觀公正，始終用這一原則指導預算執(zhí)行審計的各項具體工作。首先，以現(xiàn)行法規(guī)、制度和政策為依據(jù)，對照檢查預算與計劃的編制、執(zhí)行以及其他與財政財務收支有關的經(jīng)濟活動，找出其中的偏差。然后，以“三個代表”和“三個有利于”作為衡量是非曲直、提出改進建議的標準，辯證地、系統(tǒng)地、歷史地分析問題，實事求是、客觀公正地評價和處理問題，并努力提出既符合改革方向、又先進可行的改進意見和建議，促進有關工作沿著健康的方向發(fā)展。二是堅持狠抓審計質(zhì)量、防范審計風險，按照風險管理和“全面質(zhì)量管理”的要求，對審計項目實行全過程、全要素的管理，以確保部門預算執(zhí)行審計質(zhì)量、防范審計風險。

所謂“十一個系統(tǒng)地看問題”分別是，將被審計部門的有關經(jīng)濟活動放到國家的政治大系統(tǒng)中，從是否符合黨的基本理論與基本路線、是否符合當前國際國內(nèi)政治形勢的需要，包括是否有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的角度，對其進行審視和評價，找出存在的偏差及其產(chǎn)生的原因，提出糾正偏差的意見和改進工作的建議，促進被審計部門的經(jīng)濟活動沿著正確的政治方向開展。

將被審計部門的有關經(jīng)濟活動放到所處的社會大系統(tǒng)中，從是否符合社會發(fā)展方向和當時當?shù)氐纳鐣顩r、文化氛圍的角度，對其進行審視和評價，找出問題，分析原因，提出糾正意見和改進建議，促進被審計部門的經(jīng)濟活動沿著符合社會發(fā)展方向和當時當?shù)氐纳鐣?、文化實際的方向開展。

將被審計部門的經(jīng)濟活動放到國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中，從是否有利于國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的角度，對其進行審視和評價，找出存在的問題，分析其產(chǎn)生的原因，向被審計部門及其他有關方面提出糾正問題的意見和改進管理的建議，從一個側(cè)面促進被審計部門乃至國民經(jīng)濟大系統(tǒng)健康地運行。

將被審計部門改革過程中的有關活動，放到建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制這個大系統(tǒng)中去觀察和分析，找出與社會主義市場經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟一般規(guī)范不相一致的問題，并按照這個大系統(tǒng)的需要，研究提出糾正問題的意見和改進管理的建議。

將被審計部門的有關經(jīng)濟活動，放到經(jīng)濟全球化和科學技術發(fā)展的大系統(tǒng)中，從是否有利于經(jīng)濟全球化和科學技術發(fā)展的角度，對其進行審視和評價，找出問題，分析原因，向被審計部門和其他有關方面提出糾正意見和改進建議。

將被審計部門有關資金的收支活動，放到公共財政改革的大系統(tǒng)中審視。不僅檢查預算和計劃是否得到了認真執(zhí)行，而且要透過預算與計劃執(zhí)行中存在的問題，分析預算和計劃編制是否科學合理；不僅找出預算和計劃的編制、執(zhí)行中存在的問題，而且分析產(chǎn)生這些問題的原因，研究提出改進預算和計劃編制、執(zhí)行工作的建議；不僅按公共財政的要求，對被審計部門預算與計劃的編制、執(zhí)行工作提出改進的建議，而且透過被審計部門預算和計劃編制、執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，分析財政、計劃、科技等部門的原因，找出這些部門應予改進的方面，尤其是法規(guī)、制度以及預算、計劃的編制方法應予改進的方面，促進公共財政框架的逐步完善。

將宏觀問題和微觀問題視為一個系統(tǒng)。一是針對宏觀經(jīng)濟管理與運行中存在的問題，從被審計部門及其所屬單位查找相應的微觀問題；二是在查處被審計部門微觀違紀違規(guī)問題的同時，找出其產(chǎn)生的宏觀方面的根源，研究提出系統(tǒng)解決或分別解決問題的建議，促進被審計部門和財政、計劃、科技等部門改進管理，包括制定或修正法規(guī)制度、完善管理體制和運行機制，解決尤其是從源頭上解決問題。

將被審計部門及其所屬單位和財政、計劃、科技等部門的預算管理、計劃管理、財務管理視為中央預算管理、計劃管理與財務管理大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。一是對部門進行審計時，從部門本級分析預算管理、計劃管理和財務管理的情況后，帶著問題去延伸審計部門的所屬單位，找出其存在的問題。二是對部門進行審計時，注意查找財政、計劃、科技等部門的問題。三是對審計部門的所屬單位進行審計時，注意透過這些單位存在的問題查找主管部門和財政、計劃、科技等部門存在的問題。

將預算的編制、執(zhí)行與計劃的編制、執(zhí)行看成是一個系統(tǒng)。不僅檢查和分析預算的編制與執(zhí)行情況，而且檢查和分析計劃的編制與執(zhí)行情況，并將二者聯(lián)系起來，分析預算和計劃編制與執(zhí)行存在的不合規(guī)和不夠科學合理的問題，查找原因，提出糾正問題的意見和改進管理的建議，促其分別改進甚至系統(tǒng)改進預算、計劃編制與執(zhí)行工作。

將預算、計劃的編制和預算、計劃的執(zhí)行看作一個系統(tǒng)。一是對照已經(jīng)批復的預算和下達的計劃來檢查其執(zhí)行情況，找出執(zhí)行中存在的問題，分析原因，提出意見和建議，促進預算和計劃的有效執(zhí)行；二是分析已經(jīng)編制的預算和計劃是否按要求細化，尤其是透過預算和計劃執(zhí)行過程中存在的問題，分析預算和計劃編制得是否科學合理，找出編制工作中存在的問題，提出建議，促進預算和計劃編制工作的規(guī)范化、科學化。在目前缺乏科學定額與標準的情況下，運用這一方法促進預算和計劃編制工作的科學化，顯得尤為必要。

將部門預算執(zhí)行審計視為中央預算執(zhí)行審計這個系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。在審計有關部門預算執(zhí)行情況的過程中，努力站在大局的角度去看問題和處理問題，尤其注意為財政部預算執(zhí)行審計組和其他部門預算執(zhí)行審計組提供有關情況，配合他們拓寬審計領域、分析或查透有關問題，促進中央預算執(zhí)行審計總體成果的擴大。

所謂“把握一個總體”，就是改變過去只見樹木不見森林、局限于按部就班地對照法規(guī)翻賬簿和憑證查找問題的做法，在審計開始時，先從總體上把握一個部門的基本情況，然后在分析總體情況的基礎上，進一步確定審計的范圍、內(nèi)容、重點和方法。把握被審計部門的基本情況，應該包括其內(nèi)設機構狀況、職責劃分、歷史沿革、機構及業(yè)務運行情況，中長期規(guī)劃和年度工作部署、財務管理的新情況、會計核算關系和核算特點、當年的預算和計劃及其他方面的收支情況，以往年度遵守財經(jīng)法規(guī)的情況，甚至有關領導干部的工作風格和有關人事情況等多個方面。搞清這些情況，既有助于抓住預算和計劃工作的主干，防止漏掉大的方面，使預算執(zhí)行審計結(jié)果能夠反映被審計部門預算和計劃的編制、執(zhí)行情況的全貌，又有利于選準審計重點，查深查透問題并提出具體可行的糾正問題的意見和改進管理的建議。

所謂“抓住六個環(huán)節(jié)”，就是針對預算管理和計劃管理的六個環(huán)節(jié)，找出預算和計劃在編制、執(zhí)行方面存在的問題。這六環(huán)節(jié)分別是：被審計部門及其所屬單位預算和計劃草案的編制上報環(huán)節(jié)，財政和機關事務管理等部門批復預算、計劃和機關事務管理等部門下達計劃環(huán)節(jié)，被審計部門轉(zhuǎn)批預算和下達計劃環(huán)節(jié)，被審計部門所屬有資金分配權的單位批轉(zhuǎn)預算和下達計劃環(huán)節(jié)，被審計部門及其有資金分配權的單位對下?lián)芨顿Y金環(huán)節(jié)，預算單位和基建項目計劃執(zhí)行單位執(zhí)行預算和計劃環(huán)節(jié)。

所謂“兩個測試”，就是開展符合性測試和實質(zhì)性測試。即針對各個環(huán)節(jié)開展符合性測試，并根據(jù)該項測試的結(jié)果，確定審計的范圍與重點，進行實質(zhì)性測試。在實施符合性測試時，著重審查被審計部門的收支是否編制了預算和計劃草案，是否向財政、計劃等部門報送了這些預算和基建計劃草案；財政、科技、機關事務管理等部門是否批復了被審計部門的預算，計劃、機關事務管理等部門是否向被審計部門下達了基建計劃，這些部門批復預算和下達計劃的形式是否合規(guī)；被審計部門及其所屬有資金分配權的單位是否批轉(zhuǎn)了財政等部門批復的預算、是否轉(zhuǎn)批了計劃等部門下達的基建計劃，批轉(zhuǎn)預算、下達計劃的形式是否合規(guī)。對測試出的不合規(guī)的方面，將其列為實質(zhì)性測試的重點。

所謂“十三個核對”，一是將被審計部門報送的預算草案與財政、機關事務管理部門批復的預算核對；二是將被審計部門報送的計劃草案與計劃、機關事務管理部門下達的計劃核對；三是將被審計部門批轉(zhuǎn)的預算與財政、機關事務管理部門批復的預算核對；四是將被審計部門轉(zhuǎn)批的計劃與計劃部門下達的計劃核對；五是將被審計部門實際撥付預算資金的情況與被審計部門批轉(zhuǎn)的預算核對；六是將被審計部門實際撥付計劃項目資金的情況與被審計部門下達的計劃核對；七是將被審計部門所屬有資金分配權單位轉(zhuǎn)批的預算與被審計部門批復的預算核對；八是將有資金分配權單位轉(zhuǎn)批的計劃與被審計部門下達的計劃核對；九是將被審計部門批轉(zhuǎn)的預算與預算資金使用單位決算報表反映的內(nèi)容核對；十是將被審計部門下達的計劃與項目計劃執(zhí)行單位決算報表反映的內(nèi)容核對；十一是將被審計部門批轉(zhuǎn)財政資金的預算數(shù)量、結(jié)構、時間，與一部分部屬重點單位相應的收入預算的數(shù)量、結(jié)構、時間進行核對；十二是將被審計部門下達的基建計劃的項目結(jié)構、資金量和時間，與一部分部屬單位編制的相應的基建計劃的項目結(jié)構、資金量和時間核對；十三是將有關部屬單位編制的財政補助收入預算，與被審計部門對這些單位的財政支出預算核對。

所謂“一個復核”，即分析性復核。就是對被審計部門財務資料之間、非財務資料之間、財務資料與非財務資料之間的關系進行比較研究，調(diào)查重要的異常變動及差異，從而對會計報表整體及其各項目進行評價。

所謂“一個深查”，就是對上述核對中發(fā)現(xiàn)的問題進行深入查證和研究。雖然“十三個核對”能夠較快地找出被審計部門甚至財政、計劃、科技、機關事務管理等部門，在部門預算和基建計劃的編制、執(zhí)行中存在的形式上的問題和問題的表現(xiàn)形式，但是，還不能把問題的實質(zhì)及其產(chǎn)生的原因弄清楚。因此，需要將上述核對過程中發(fā)現(xiàn)的不一致的問題，列為審計的重點，深入查證。不但查明這些問題的來龍去脈和實質(zhì)，還要抽查部分預算資金使用單位和基建項目計劃執(zhí)行單位的資金使用和項目執(zhí)行情況，以證實預算資金是否確實按照預算使用，基建項目是否確實按照計劃執(zhí)行。對于通過其他途徑發(fā)現(xiàn)的重要問題，也要采取適當方法查深查透。在此基礎上，分析產(chǎn)生問題的原因，為研究提出糾正偏差的意見甚至從源頭上解決問題的建議奠定基礎。

所謂“一個對照”，就是對照《預算法》和部門預算的具體要求，找出影響部門預算科學化的深層次問題及其原因。由于被審計部門以及財政、計劃、科技等部門存在的，影響部門預算科學化的許多問題尤其是深層次的問題，僅靠開展“十三個核對”是難以查出或查透的，還必須向縱深推進審查工作。一是對照《預算法》和全國人大常委、財政部關于部門預算的編制與執(zhí)行方面的要求以及部門預算科學化的其他要求，直接審查被審計部門及部分直屬單位的預算與基建計劃的編制、執(zhí)行情況，從中找出核對過程中未能發(fā)現(xiàn)和未能查透的，被審計部門在預算與計劃編制、執(zhí)行等方面存在的不科學、不合理、不規(guī)范的問題。二是對照上述要求，審查財政、科技和機關事務管理等部門向被審計部門批復的預算，審查計劃和機關事務管理等部門向被審計部門下達的基建計劃；審查被審計部門及其有資金分配權的所屬單位對下批轉(zhuǎn)的預算、下達的計劃和這些預算、計劃的執(zhí)行情況，從中找出財政、科技、計劃、機關事務管理等部門，在部門預算與基建計劃的編制和執(zhí)行等管理方面存在的影響部門預算和計劃科學化的問題。然后，針對從上述兩個方面查出的問題，認真分析其產(chǎn)生的原因，尤其是被審計部門和財政、計劃等部門在預算管理、計劃管