財政承受能力論證指引

政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金[2015]21號第一章

總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關規(guī)定，制定本指引。第二條本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。第三條開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

第四條財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

第五條財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

第六條各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區(qū)域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。第七條財政部門（或PPP中心）應當會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構協(xié)助。第八條各級財政部門（或PPP中心）要以財政承受能力論證結論為依據(jù)，會同有關部門統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。第二章責任識別第九條PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。第十條股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。第十一條運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。第十二條風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況，會產生財政或有支出責任。第十三條配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關基礎設概率法。在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。第二十二條配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：第四章能力評估第二十三條財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。第二十四條財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域PPP項目，防止某一行業(yè)和領域PPP項目過于集中。第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。第二十六條鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。第二十七條在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調整。第二十八條“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。第二十九條在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。第五章信息披露第三十條省級財政部門應當匯總區(qū)域內的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統(tǒng)一信息平臺（PPP中心網站）發(fā)布。第三十一條各級財政部門（或PPP中心）應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數(shù)額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。第三十二條項目實施后，各級財政部門（或PPP中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發(fā)布。第六章附則第三十三條財政部門按照權責發(fā)生制會計原則，對政府在PPP項