行政管理學概論課件

行政管理學概論山東師范大學

歷史文化與社會發(fā)展學院李偉行政管理學概論PPT課件行政管理學概論PPT課件第一章行政管理概述

第一節(jié)行政管理學的研究對象

一、行政與行政管理學的含義（一）行政的含義

行政有廣義與狹義之分。狹義的行政是指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和部門，依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

（二）行政管理學的含義行政管理學譯自英文PublicAdministration，通常又稱為公共行政學，或公共管理學，或行政學。

行政管理學是關(guān)于行政現(xiàn)象和行政行為的比較系統(tǒng)的理論、知識、方法和體系，反映政府管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活動，并通過對這些活動的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與形式、制度與過程等內(nèi)容，研究公共行政管理規(guī)律性的學科。

二、行政管理學研究的對象與內(nèi)容

（一）行政管理學研究的對象

1、行政管理主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即

行政機關(guān)。2、行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和

政府機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。3、行政管理活動必須依法進行管理。4、探討行政管理主體和客體活動的規(guī)律性。

（二）行政管理學研究的內(nèi)容行政管理學研究的既有“硬件”部分（如行政組織、行政機構(gòu)），也有“軟件”部分（如行政決策、行政溝通）；既要研究“靜態(tài)”方面（如行政制度、行政法規(guī)），又要研究“動態(tài)”方面（如行政執(zhí)行、行政行為）?；谶@些考慮，行政管理學的研究內(nèi)容可以概括為以下幾個方面：

1、行政環(huán)境

3、行政管理活動必須依法進行管理。4、探討行政管理主體和客體活動的規(guī)律性。

基于這些考慮，行政管理學的研究內(nèi)容可以概括為以下幾個方面：

1、行政環(huán)境

2、行政功能

3、行政組織

4、行政領(lǐng)導

5、公務(wù)員管理

6、行政決策與執(zhí)行

7、行政監(jiān)督

8、行政管理法制

9、行政機關(guān)管理

10、行政管理的技術(shù)和方法

11、行政效率與行政改革（三）行政管理學的特點

1、政治性和社會性的統(tǒng)一

2、理論性和應(yīng)用性的統(tǒng)一3、綜合性和獨立性的統(tǒng)一4、規(guī)范性和適應(yīng)性的統(tǒng)一第二節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

一、行政管理學產(chǎn)生的社會歷史條件

1、社會化大生產(chǎn)和科學技術(shù)的進步，為行政管理學的產(chǎn)生奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

2、隨著社會的發(fā)展，加強行政管理工作日益迫切，推動人們加強這方面的研究。

3、政府職能的擴大和政府本身不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要的矛盾，要求加強對行政管理問題的研究。

4、探討行政管理主體和客體活動的規(guī)律性。

5、政治學、法學、經(jīng)濟學、心理學等學科，在這一時期有了比較快的發(fā)展，為行政管理學的產(chǎn)生奠定了學科基礎(chǔ)。

6、美國的社會政治經(jīng)濟歷史等特定條件，使行政管理學作為一門獨立的學科最早誕生在美國。

二、行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

1、1865年，德國學者馮·史坦因：《行政學》，最早使用“行政學”一詞，主要是在行政法的意義上使用；

2、1887年，美國學者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科——行政學。許多人把《行政的研究》的發(fā)表，作為行政管理學正式誕生的標志。

（一）行政管理學的產(chǎn)生伍德羅·威爾遜

（WoodrowWilson）

威爾遜（1856——1924），美國教育家、歷史學家和政治家。曾任普林斯頓大學教授和校長、新澤西州州長。晚年任美國總統(tǒng)（第28屆），促使美國參加第一次世界大戰(zhàn)，并于戰(zhàn)后倡議建立國際聯(lián)盟。他當時的外交政策為國會反對，因而處境狼狽，卸任后不久即病逝。一生著作甚多，在學術(shù)界頗有威望。

二、行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

1、1865年，德國學者馮·史坦因：《行政學》，最早使用“行政學”一詞，主要是在行政法的意義上使用；

2、1887年，美國學者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科——行政學。許多人把《行政的研究》的發(fā)表，作為行政管理學正式誕生的標志。

3、1900年，美國學者F.J.古德諾（FrankJ.Goodnow）：《政治與行政：對政府的研究》一書，提出應(yīng)政治與行政分離的主張，促成了行政學從政治學母體中的分離；（一）行政管理學的產(chǎn)生古德諾

（Goodnow,FrankJohnson）

古德諾（1859–1939），美國政治學家教育家。1883～1914年開始在哥倫比亞大學任教，1914～1929年任約翰·霍普金斯大學校長，先后教授行政法、歷史和政治學，是美國政治學會的主要創(chuàng)建人，并于1903年成為該學會第一任主席。1900年參加起草了《紐約市憲章》。1911～1912年任塔夫脫總統(tǒng)的節(jié)約與效率委員會委員。1913年曾到北京任中國政府的法律顧問，于1915年發(fā)表《共和與君主論》，認為共和制度不適宜中國，為袁世凱的復辟制造輿論。著作有《比較行政法》、《政治與行政》、《美國的市政府》、《美國行政法原則》等。

二、行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

1、1865年，德國學者馮·史坦因：《行政學》，最早使用“行政學”一詞，主要是在行政法的意義上使用；

2、1887年，美國學者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科——行政學。許多人把《行政的研究》的發(fā)表，作為行政管理學正式誕生的標志。

3、1900年，美國學者F.J.古德諾（FrancJ.Goodnow）：《政治與行政：對政府的研究》一書，提出應(yīng)政治與行政分離的主張，促成了行政學從政治學母體中的分離；（一）行政管理學的產(chǎn)生

4、1926年，美國學者懷特出版了《行政學導論》一書，對行政管理學的主要內(nèi)容、行政管理的重要性、講求效率的必要性、進行科學研究的可能性等都作了論述。許多學者認為這是一部行政管理學的教科書，同時又是宣告行政管理學成為一門學科的重要著作。懷特

（White，Leonard

Dupee）

懷特（1891～1958），美國行政學家，歷史學家。行政學奠基人之一。1921年在芝加哥大學獲哲學博士學位，后任該校政治學和歷史學教授，1940～1948年任政治系主任。曾任美國文官委員會主席。

懷特的《行政學導論》是美國行政學的第一本教科書。西方學者一般認為此書與威爾遜的《行政的研究》和古德諾的《政治與行政》一樣，對行政學成為一個獨立的研究領(lǐng)域，起了重要的作用。

（二）行政管理學的發(fā)展：三階段1、傳統(tǒng)管理時期（1900-1930）：

“科學管理（ScientificManagement）”、“X理論時期”（1）1911年：美國工程師，“科學管理”之父，F(xiàn).W.泰勒《科學管

理原理》，把管理的理論和原則、方法移植到行政理論中A.任務(wù)管理：單位時間里工人完成的工作量；B.標準化管理：將計劃和執(zhí)行分開，成立“計劃室”，完成標準化管理C.管理階層的出現(xiàn)：所用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離（2）1916年：法國工程師，法國“科學管理”之父，H.法約爾《工業(yè)管

理與一般管理》，提出了管理層次和管理幅度關(guān)系理論（3）馬克思.韋伯（MaxWeber）：“組織理論”之父，官僚科層組織A.官僚模型（BureaucracyModel）：不包含“官僚主義”的意思，

表明組織設(shè)計的規(guī)范和特點；B.組織的基礎(chǔ)：權(quán)力a.傳統(tǒng)權(quán)力（traditionalauthority）：世襲而來，來自對傳統(tǒng)文化的信仰和對個人明確而特殊尊

重，如英國、日本的皇室；b.超人權(quán)力（charismaticauthority）：個人奮斗而來，來自領(lǐng)導者的意志和強制性權(quán)威；c.法定權(quán)力（legalauthority）：選舉而來，來自法律和社會契約；這種權(quán)力構(gòu)成了官僚組

織的基礎(chǔ)。法約爾管理14原則：A.分工(divisionoflabor)：減少浪費、增加產(chǎn)出，培訓人員；B.權(quán)力(authority)：實行正式的職位權(quán)力和個人權(quán)力的統(tǒng)一，強調(diào)權(quán)責一致；個人權(quán)力，個人的智慧、經(jīng)驗、道德品質(zhì)、領(lǐng)導能力等；C.紀律(discipline)：建立以服從和尊重為基礎(chǔ)的組織和雇員間的

關(guān)系，有力的領(lǐng)導，有明確的協(xié)議、審慎的制裁；D.指揮(direction)：每個下屬只能有一個上司，雙重領(lǐng)導對權(quán)

力、穩(wěn)定、效率將產(chǎn)生負面影響；E.指導(guidance)：組織只能有一個計劃、一個目標、一個負責人;

組織應(yīng)集中精力，協(xié)調(diào)力量，統(tǒng)一行動；F.利益(good)：個人利益服從整體利益，消除無知、野心、自私和懶惰等人性弱點；G.報酬(reward)：合理的報酬機制是為了體現(xiàn)雇員的價值以及增強其積極性；H.集權(quán)(centralizationofstatepower)：自上而下進行管理，

權(quán)力最終歸屬最高領(lǐng)導者；集權(quán)并不表明制度的好與壞，具

有相對性；等級鏈(hierachicalchain)：權(quán)力線，組織從上而下形成明確而無間斷的等級、權(quán)力和溝通渠道；表明權(quán)力等級的順序和傳遞信息的途徑跳板原則(gangway)：允許橫向進行交往和聯(lián)系，但各方都需同意且上級隨時了解情況才可以，兼顧縱向統(tǒng)一原則和橫向聯(lián)系原則；I.秩序(order)：工作任務(wù)應(yīng)有嚴密的安排，形成進退有序的工作規(guī)范；J.平等(equality)：人格平等而非職位平等，以此構(gòu)建人際關(guān)系的基礎(chǔ)行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)K.穩(wěn)定(stabilization)：制定穩(wěn)定的用人計劃，進行人力資源開發(fā)；L.主動性(go-aheadism)：誘導和勸告組織中所有人的積極性和創(chuàng)造性；M.團隊精神(teamspirit)：和諧的團隊氛圍，增強凝聚力；法約爾組織原則：15名員工需要1名管理人員，往上各級則均以4：1

的比例為基礎(chǔ)，如60人需4個管理人員和1個上司；管理幅度和層次問題；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)Bureaucracy

科層組織一個層序，及根據(jù)績效決定獎賞的組織簡單來說，MaxWeber提出的科層組織有以下特征：1.專門化(specialization)例：位置和職責皆有很專門的分類，如一部門會有不同員工專責個別事務(wù)：撰文、平面設(shè)計、排版、推廣等。

2.層序分工(hierarchyofoffices)

例：層序式、由上至下的監(jiān)控管理模式，如林先

生要聽從陳經(jīng)理的指令，陳經(jīng)理則要聽從王主任

的指令...如此類推，一層管一層。

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)Bureaucracy

科層組織3.成文規(guī)則(rulesandregulations)

例：明確規(guī)條規(guī)范組織的運作模式，如會考試場的監(jiān)考員會根據(jù)指令要求同學出示身份證明文件，拒絕讓沒有攜帶文件的同學應(yīng)考。

4.事本原則(impersonality)

例：組織運作以成文規(guī)條為依據(jù)，人人在規(guī)條下

均受平等對待；如鮑小姐在評審不同報告書時會

以成文指標為依歸，而不會因為私人關(guān)系偏袒或

針對任何投標人士。

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)Bureaucracy

科層組織5.績效制(technicalexpertise)例：專業(yè)及技術(shù)能力為首要任命及進升的準則，如張老師受聘用的原因跟她優(yōu)秀學歷及教學經(jīng)驗有關(guān)，和她與校長的親屬關(guān)系拉不上關(guān)系。

6.文件檔案制度化(formalwrittencommunication)例：組織運作高度形式化，文件存案乃組織運作的重要部分。鄧小姐要申請休假，必先填妥告假紙，有待上司在表上蓋章認可，再呈上公司人事部正式審批。一切手續(xù)和程序皆以指定文件模式處理，而鄧小姐則會在稍后收到人事部的正式批文或通知。行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（3）行政學早期的“三杰”：懷特、魏勞畢、費富納

A.1926年，美國人L.D.懷特《行政學導論》，全美第一本行政學教科書，另有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》

B.1927年，美國人W.F.魏勞畢（W.F.Willoughby）《行政學原理》；《現(xiàn)代國家的政府》行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)魏勞畢（WilliamF.Willoughby）魏勞畢（1867-1960，也有譯成威諾碧），美國享有盛名的政治學家和行政學家，塔夫特經(jīng)濟與效率委員會(TheCommissiononEconomyandEfficiency,theTaftCommission)成員，布魯金斯學會的第一屆主任。1918年，魏勞畢發(fā)表《聯(lián)邦州預(yù)算改革運動》。他將預(yù)算看作政府的中心環(huán)節(jié)，具有控制作用。重點是效率、負責任、行政部門與立法部門權(quán)力的平衡，以及建立一個行政部門去監(jiān)督預(yù)算決策。最為突出的特點是他于1918年推薦的預(yù)算程序至今仍被許多市政府與州政府采用。行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（3）行政學早期的“三杰”：懷特、魏勞畢、費富納

A.1926年，美國人L.D.懷特《行政學導論》，全美第一本行政學教科書，另有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》

B.1927年，美國人W.F.魏勞畢（W.F.Willoughby）《行政學原理》；《現(xiàn)代國家的政府》

C.1930年，美國人J.M.費富納（JnhnM.Pfiffner）《行政學》；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)費富納（JhonM.Pfiffner）費富納（生卒年不詳），美國人。他多年在美國南加州大學任教，1946年出版了《行政學》一書。認為心理激勵可有效提高工作效率，把領(lǐng)導看作“協(xié)調(diào)和激勵別人達成與預(yù)期目標的藝術(shù)”。該書與懷特的《行政學導論》和魏勞畢的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學研究方法》等。

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（3）行政學早期的“三杰”：懷特、魏勞畢、費富納

A.1926年，美國人L.D.懷特《行政學導論》，全美第一本行政學教科書，另有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》

B.1927年，美國人W.F.魏勞畢（W.F.Willoughby）《行政學原理》；《現(xiàn)代國家的政府》

C.1930年，美國人J.M.費富納（JnhnM.Pfiffner）《行政學》；（4）傳統(tǒng)管理時期行政學的特點A.側(cè)重行政組織、制度和程序的研究，忽視工作的復雜性和特殊性；B.注重組織的靜態(tài)研究，忽視動態(tài)研究；C.注重效率的提高，忽視人的尊嚴和行為的研究；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)2、行為科學時期（1930-1960）（1）1927-1932年：哈佛大學的E.梅奧（EltonMayo），《工業(yè)文明

中人的問題》，提出行為科學的核心內(nèi)容——人際關(guān)系學A.行為科學的由來：1949年美國芝加哥大學，福特基金會資助該?！皞€人行為與人群關(guān)系”研究計劃B.行為科學的發(fā)端：1927-1932年：美國西方電氣公司的“霍桑實驗”

（HawthorneExperiments）a.第一階段：繼電器裝配室和云母剝離室實驗客觀物質(zhì)條件（工作環(huán)境、工時長短、身體狀況等）并不是

影響勞動生產(chǎn)率高低的原因，工人的情緒；b.第二階段：訪談實驗證明士氣和監(jiān)督的因觀關(guān)系，而改善人際關(guān)系，加強信息溝

通，參與管理是提升士氣的關(guān)鍵；c.第三階段：繞線機組實驗，證明了組織中非正式組織(unofficialorganization)的客觀

存在。行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（2）1940年：A.H.馬斯洛（AbrahamH.Maslow,1908-1970）需要層次理論；《人類動機理論》（ATheoryofHumanMotivation

PsychologicalReview），1943年

自我實現(xiàn)的需要尊重需要歸屬或承認的的需要保障或安全的需要生理需要行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（4）1960年：D.麥克雷戈（DouglasMcgregor）的“X-Y理論”：反映了人性論的基本問題?！稄娜诵越嵌瓤雌髽I(yè)

》“X理論”：認為人的本性是不誠實、好逸惡勞、不負責的，應(yīng)以嚴格的規(guī)章制度進行管理；“Y理論”：認為人的本性并非都是天生厭惡工作、而是勤勞和負責的，關(guān)鍵在于引導發(fā)揮其主動性和積極性；（3）1952年：赫茨伯格（FredetickHerzberg）的激勵保健因素理論行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（6）盧音（KurtLewin）的團體動力學；（7）弗洛姆（VictorH.Vroom）的期望紀律模式理論；（8）斯金納（B.F.Skinner)的強化理論；（5）威廉·大內(nèi)：Z理論；A.“X理論”和“Y理論”各有千秋，但都失之偏頗；B.人既非絕好也非絕壞，人是人性和獸性的結(jié)合體；C.管理方法應(yīng)權(quán)變，以適應(yīng)外界環(huán)境的變化；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（9）行為科學時期行政學的特點：A.側(cè)重行政組織內(nèi)部人員的作用，忽視外界環(huán)境對人員的影響；B.注重個別具體的事實研究，忽視整體和系統(tǒng)視角研究；C.把行為科學的研究方法引入行政學，重視人心理和行為的研究；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)3、系統(tǒng)理論時期（1960-至今）：“Z理論時期”（1）孔茨（HaroldKoontz）：1961年〈管理理論叢林〉，

“叢林混戰(zhàn)”，有關(guān)管理的術(shù)語、定義、假設(shè)漫天飛舞，造成了理論價值取向和價值標準的混亂，為整合各種理論，出現(xiàn)了系統(tǒng)理論（SystemTheory）和權(quán)變理論(ContingencyTheory)（2）1964年，伊斯頓（DavidEasten）：

“政治學的革命”制度研究和行為研究同等重要，反對價值中立，主張后行為主義（Post-BehavioralScience）；（3）1937年，貝塔朗菲(LuduigVonBertalanffy)提出一般系統(tǒng)論：整合科學管理和行為科學的偏頗，用動態(tài)的、開放的、聯(lián)系的思想和方法取代之，傾向于“原則性”而非“技術(shù)性”；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)B.雷格斯(FredW.Riggis)1961年《生態(tài)行政學》：生態(tài)模式（EcologicalModel）集大成者劃分各國行政模式為：融合型(FusedMode)的農(nóng)業(yè)型行政模式棱柱型(PrismaticMode)的過渡行政模式繞射型(DiffractedMode)的工業(yè)型行政模式（4）菲德勒：權(quán)變理論，“權(quán)宜通達，應(yīng)付變化”。

在承認系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，否認存在“最佳”的管理理論和方法，一切取決于特定的時間、地點和條件；（5）生態(tài)行政學：

生態(tài)系統(tǒng)（ecologicalsystem）,政府和環(huán)境的互動（interactions）和動態(tài)平衡(dynamicequilibrium)；A.高斯（JohnM.Gaus）：首先提出1936年《美國社會與公共行政》；1947年《公共行政的政界》各國應(yīng)結(jié)合國情選擇。三類行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)（三）行政管理學的發(fā)展趨勢1、研究領(lǐng)域不斷擴大。從“.純行政”的研究，擴展到重視政治因素、社會因素的研究；從一般行政的研

究，擴展到專業(yè)行政的研究，從分離的研究，擴展

到重視整體的研究。2、研究重點在轉(zhuǎn)移。從過去著重規(guī)律、定律、原則的

研究，轉(zhuǎn)移到注意具體事實、案例的研究；從重視

提高效率手段的研究，轉(zhuǎn)移到重視“價值”的研究。3、新的理論和方法不斷引進。系統(tǒng)論、運籌學等新理

論、新方法都被引人行政學領(lǐng)域。

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)第三節(jié)行政管理學與其他相關(guān)學科的關(guān)系

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)一、行政學與政治學

行政學是從政治學的母體中分離出來的分支科學；政治學：研究國家的基本理論和制度，如國家的起源、國體、政

體、民族、宗教等行政學：研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象二、行政學與行政法學

行政法學是以行政法律關(guān)系為研究對象的學科，研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范,包括行政、處罰、合同、復議、行政訴訟等；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)四、行政學與社會學社會學是研究人類社會各種社會生活現(xiàn)象的學科；行政學是其中的一部分。

三、行政學與管理學

行政學：屬于一級學科公共管理（1204）中的二級學科（120404）行政學（部分）：同時屬于一級學科政治學（0302）的二級學科（030206）；行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)第四節(jié)學習行政管理學的意義

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)一、實現(xiàn)行政管理科學化

學習行政管理學有助于我們按照辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點，認真總結(jié)國內(nèi)外行政管理經(jīng)驗，樹立正確的行政觀念，從實際出發(fā)，實事求是地制定行政管理目標，探索行政管理規(guī)律和原則，使行政管理活動有序進行；制定準確的衡量行政效率的標準，在行政決策和行政執(zhí)行過程中，克服主觀隨意性，按客觀規(guī)律開展行政活動。

行政管理學概論(PPT48頁)行政管理學概論(PPT48頁)二、實現(xiàn)行政管理法制化

學習行政管理學有助于我們建立完備的法律體系，將行政管理活動用法律形式固定下來，使之規(guī)范化。行政領(lǐng)導和行政人員，樹立