第七章公共行政決策和科學決策與信息分析

公共行政學PublicAdministration主講：左霞1第七章公共行政決策學習目標主要內容2學習目標通過本章學習，了解公共行政決策的概念和特征，理解公共行政決策的類型和公共行政決策體制，掌握公共行政決策過程和決策方法。教學要點

3主要內容第一節(jié)公共行政決策概述第二節(jié)公共行政決策理論與分析模型第三節(jié)公共行政決策過程和方法第四節(jié)公共行政決策成本—收益分析第五節(jié)公共行政決策體制

4管理就是決策

——赫伯特·西蒙本章點睛5

公共行政決策不能僅僅依賴于政府及其機構成員的意識，還需要用專業(yè)知識和科學程序做保障。領導或決策者拜專家為師，不僅不會矮化領導的形象，相反，會提升政府的公信力和權威。例如，北京市在奧運會的籌辦過程中充分借鑒專家的意見和建議，讓決策的每個環(huán)節(jié)都經(jīng)得起科學檢驗，為公共行政決策積累了寶貴的經(jīng)驗。

走進公共行政決策6第一節(jié)公共行政決策概述

公共行政決策的概念公共行政決策的特征公共行政決策與公共決策的關系公共行政決策的類型7一、公共行政決策的概念公共行政決策是指享有公共權力的公共行政部門針對公共行政管理問題，在運用定性分析與定量分析的基礎之上，擬訂、選擇決策方案的一系列思維活動和實踐活動過程二、公共行政決策的特征性質的公共性主體的法定性程序的合法性結果表達形式的多樣性8三、公共行政決策與行政決策的關系公共行政決策的主體既包括公共權力部門和占據(jù)合法職位的官員，也包括一般的社會組織、中介組織行政決策的主體只是公共權力部門和占據(jù)合法職位的官員，不包括一般的社會中介組織四、公共行政決策的類型戰(zhàn)略決策和策略決策高層決策、中層決策和基層決策程序化決策和非程序化決策理性決策和非理性決策確定型決策、風險型決策和非確定型決策群體決策、集體決策和個人決策

9確定型決策是指決策的信息完備和各種決策方案的結果都可以確定，因而比較容易判斷和抉擇的決策非確定型決策所遵循的決策準則是“滿意準則”而非“最優(yōu)準則”風險型決策又稱統(tǒng)計型和隨機型決策，是指決策者掌握各種自然狀態(tài)的概率，但不知道未來究竟將出現(xiàn)哪種自然狀態(tài)，因而要冒一定風險來選擇方案的決策10最大可能準則期望值準則局部試驗準則隨機應變準則風險型決策的準則11第二節(jié)公共行政決策理論與

分析模型

公共行政決策理論公共行政決策的分析模型

12

一、公共行政決策理論

公共行政決策理論初創(chuàng)時期公共行政決策理論的繁榮時期公共行政決策理論的新發(fā)展時期13（一）公共行政決策理論初創(chuàng)時期1887年，美國公共行政學家威爾遜發(fā)表《行政學之研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科，奠定了行政學的基本框架泰勒提出科學管理理論，馬克斯·韋伯從官僚組織的角度，研究效率古利克意識到要從決策角度來研究如何提高行政效率美國管理學家C·E·巴納德提出組織決策理論并作出論述14以決策為概念工具研究公共行政，從決策角度分析管理行為以“有限理性”替代“客觀理性（完全理性）”既強調在決策中運用定量方法，計算機技術等新科學方法，又重視心理因素，人際關系等社會因素在決策中的作用提出公共行政決策是多階段構成的過程（二）公共行政決策理論繁榮時期查爾斯·林德布洛姆在《尚未達成，仍需調適》一文中系統(tǒng)表達了他的漸進決策模式?jīng)Q策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方法對現(xiàn)公共行政策加以修正，通過邊際變動，在社會穩(wěn)定的前提下逐漸實現(xiàn)決策目標赫伯特·西蒙創(chuàng)立了決策理論學派查爾斯·林德布洛姆的漸進決策理論15最主要的理論是公共選擇理論，其代表人物是詹姆斯·布坎南政府的政策制定者（政治家、政府官員等）和公民都是理性的“經(jīng)濟人”，追求個人利益的最大化通過對政治交易過程（即政府決策行為）的分析，提出“政府失敗論”救治“政府失敗”的政策建議主要有兩個方面：限制國家權力增長,減少福利國家的浪費（三）公共行政決策理論的新發(fā)展時期

16二、公共行政決策的分析模型

完全理性決策模型有限理性決策模型模擬市場決策模型政治制度決策模型團體決策模型精英決策模型漸進決策模型理性決策模型政治決策模型系統(tǒng)決策模型17（一）理性決策模型理性決策論是以亞當·斯密的古典經(jīng)濟學理論為基礎，經(jīng)邊泌、密爾等功利主義者發(fā)展，以及現(xiàn)代管理科學家概括總結出來的一種管理決策理論建立各種運作目標提出各種可能的決策方案預測每一方案的成本效益和期望值每個方案的比較選擇社會資源與價值排列投入理性的最佳方案輸入

理性決策

所需資源

理性決策

所需資料18西蒙在批判完全理性決策模型的基礎上建立了“有限理性決策論”

對策排列比較對策搜索找不到滿意對策降低滿意標準找出滿意對策滿意的對策投入決策資源決策信息輸出1920世紀70年代，理性決策理論的新發(fā)展是公共選擇理論。代表人物是詹姆斯·布坎南和丹尼斯·繆勒，提出“模擬市場決策理論”丹尼斯·繆勒提出一套決策方式包括：全體一致規(guī)則，最優(yōu)過半數(shù)規(guī)則，過半數(shù)規(guī)則，互投贊成票，投否決票20（二）團體決策模型美國政治學家D·B·杜魯門提出。其基本命題是：團體間的交互影響為政治活動的中心事實政府決策過程實際上是團體間爭取影響政策的過程，政策成為各種團體間競爭造成的均衡（三）漸進決策模型美國學者查爾斯·林德布洛姆在有限理性主義的基礎上，針對現(xiàn)代西方發(fā)達國家的民主政治現(xiàn)狀所提出的一種公共行政決策模型在假設人類具有完全理性的前提下，由理性來引導決策承認人類智慧能力有限的前提下，通過社會互動、調適來作出決策21特點要素假設情況模式一模式二人類知識與能力問題解決的基礎問題解決的標準決策產(chǎn)生的方式人際關系條件決策單元社會需求問題解決途徑問題解決過程思考的范圍對失誤的態(tài)度是否接受方案的依據(jù)充實樂觀客觀真理先驗的正確性發(fā)現(xiàn)不平等一元和諧一致智慧思考同心協(xié)力整體規(guī)避方案結果不充實、不樂觀主觀意圖經(jīng)驗的同意選擇平等多元分歧沖突社會互動相互制約各自的局部修改方案推出程序人類解決問題的兩種模式22（四）系統(tǒng)決策模型美國政治學家戴維·伊斯頓提出來的一個決策分析模型

需求公共政策環(huán)境輸入政治系統(tǒng)輸出支持

23第三節(jié)公共行政決策過程和方法

情報活動階段設計活動階段抉擇活動階段審查活動階段24一、情報活動階段決策問題的確定決策目標的確定25（一）決策問題的確定決策問題的特征決策問題的結構26客觀性主觀性動態(tài)性進入政府議事日程決策問題的特征27

決策要素問題性質確定型部分確定非確定型決策情境可以確定風險型不可確定決策方案有限有限眾多決策后果確定風險不確定概率可計算可計算不可計算決策問題的結構28規(guī)范性層次性針對性可行性時效性（二）決策目標的確定原則29二、設計活動階段（一）公共行政決策方案的特征多樣性排斥性多因素性（二）設計方案的步驟初步設想具體設計30三、抉擇活動階段合法性合目的性效益性可行性協(xié)調性

決策人員結構合理決策權力統(tǒng)一完整權責統(tǒng)一抉擇標準科學、合理的決策體制31四、審查活動階段公共行政決策審查活動是對過去的抉擇進行評價32五、公共行政決策方法情報活動階段常用的方法設計活動階段常用的方法抉擇活動階段常用的方法審查活動階段常用的方法33（一）情報活動階段常用的方法“趨勢外推法”“回歸分析法”“德爾菲法34（二）設計活動階段的方法

比較流行的方案設計分析方法主要有“頭腦風暴法”、“馬爾可夫分析法”等“頭腦風暴法”?；蚍Q思維共振法，是對專家會議法的發(fā)展直接頭腦風暴法和質疑頭腦風暴法35

馬爾可夫分析主要是應用隨機狀態(tài)事件的各狀態(tài)的轉移概率矩陣進行推算，只需要近期資料，不需要大量的歷史數(shù)據(jù)

則遞推關系式為：S（1）=So·P（P不變）S2=S1·P=So·P2

┇Sk+1=SoPk+1若用矩陣關系可表示為：

馬爾可夫分析法36根據(jù)一定的價值標準對備選方案的性質加以判斷。定性分析的目的在于確定方案的“好”與“壞”，包括邏輯方法和直覺方法兩類主要是通過研究決策問題的客觀關系和其內部量的規(guī)定性，從而建立數(shù)學模型，并通過求數(shù)學模型的解以作為決策的期望值，依據(jù)其期望選擇決策方案的一種科學決策方法。主要包括：樹形決策、矩陣決策、風險型決策、成本—收益決策（三）抉擇活動階段常用的方法定性分析法定量分析法37樹形決策用于解決結構不良的決策問題。它把假設和賦值與其他問題關聯(lián)起來，使決策者能合理地進行決策選擇0.7游客一般0.3游客很少0.2無雨，游客多0.8有雨，游客少+1000-200+4000-500室內室外樹形決策法38

（四）審查活動階段常用的方法“控制對象——實驗對象”對比分析法回溯分析法39第四節(jié)公共行政決策體制

公共行政決策體制的概念公共行政決策信息系統(tǒng)公共行政決策咨詢系統(tǒng)公共行政決策中樞系統(tǒng)中國公共行政決策體制40一、公共行政決策體制的概念廣義指承擔公共行政決策的機構和人員所形成的組織體系狹義指決策權力在決策主體之間進行分配所形成的權力格局和決策主體在決策過程中的活動程序

決策權力---是一種法律權力，它或者是在一系列可能行動中作出選擇的權力；或者是影響決策者，推動他去選擇自己所偏好的某一行動的權力決策主體---包括擁有選擇權的決策者和擁有影響權的決策參與者公共行政決策體制的主要構件41二、公共行政決策信息系統(tǒng)公共行政決策信息系統(tǒng)是為公共行政決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)收集、加工、傳輸和貯存信息的組織機構形式及時、完整、準確地收集、處理信息為公共行政決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)傳輸合乎需要的信息協(xié)助決策者對各種方案進行比較和評價，選擇最優(yōu)方案搜集傳輸決策執(zhí)行的反饋信息，為決策者修正決策和控制執(zhí)行系統(tǒng)提供依據(jù)信息系統(tǒng)的任務42三、公共行政決策咨詢系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)指決策的智囊團，是廣泛開發(fā)智力，集思廣益，協(xié)助公共行政決策中樞系統(tǒng)進行決策的組織形式

進行科學預測，提供建議擬制、評估決策方案，輔助選定方案根據(jù)反饋信息，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)調整原有方案

國家設置的專門決策研究機構兼職顧問咨詢機構咨詢系統(tǒng)的主要任務現(xiàn)代智囊機構的形式43必須保證咨詢機構地位上的相對獨立性允許咨詢機構提出各種互不相同或相互對立的意見咨詢機構應由多學科知識的人組成，使其成為具有綜合研究能力的智囊機構如何更好地發(fā)揮我國咨詢機構的作用44四、公共行政決策中樞系統(tǒng)公共行政決策中樞系統(tǒng)是狹義的公共行政決策體制，是指決策權在決策主體之間進行分配形成的權力格局和決策主體在決策過程中的活動程序首長制和委員制集權制和分權制45首長制委員制特點最高決策權歸某個人獨掌最高決策權由兩個人以上的委員會議集體執(zhí)掌優(yōu)點決策迅速能夠集思廣益，采納多方觀點，有利于決策的民主化與科學化缺點公共行政決策民主化受到影響容易爭功諉過，決策遲緩，增加決策成本首長制和委員制的比較46集權制分權制特點決策權力集中于上級機關各級決策機關在各自管轄的范圍內享有決策權，上級機關無權干預下級機關的決策活動優(yōu)點決策能統(tǒng)籌全局各級決策機構能因地制宜制定政策，針對性強缺點決策適應性差各級決策機關的政策難以協(xié)調，易產(chǎn)生沖突集權制和分權制的比較47類型最高決策權歸屬最高決策者（集體/個人）主要存在時期主要存在地點主要決策方式原始民主制氏族等原始組織全體成員全體會議（集體）原始社會時期，現(xiàn)代各原始氏族部落，古埃及等合議神權制神僧侶、宗教領袖（個人）古代、現(xiàn)代現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國家（如伊朗）獨栽君權制神或專制君主由宗教或傳統(tǒng)產(chǎn)生的皇帝（個人）古代、近現(xiàn)代中國封建時期，現(xiàn)代君主國家（如沙特）獨裁議會制總統(tǒng)議會制名義上是“人民”，實際上是資產(chǎn)階級總統(tǒng)議會（集體）總統(tǒng)（個人）近代、現(xiàn)代

美國等合議，三權分立制內閣議會制議會（集體）英國等委員會議會制議會（集體）中國人民代表大會制人民全國人民代表大會（個人）現(xiàn)代中國合議，民主集中制法西斯制法西斯國家政黨領袖、國家元首（個人）20世紀20-40年代意大利法西斯國家、德國法西斯國家等獨裁軍人獨裁制神或君主或人民，實際上是獨裁者個人軍隊首領（集體或個人）自古至今各軍人專政國家獨裁歷史上的行政決策類型48五、中國公共行政決策體制決策權力的分配信息系統(tǒng)咨詢系統(tǒng)

49（一）決策權力的分配以黨的機構及其領導為線索的黨的決策權以全國人大及其常務委員會為線索的權力機關的決策權以國務院及其職能部門為線索的執(zhí)行機關的決策權50三者的決策權力從根本上說是一致的。黨委、人大決策權的根本目的是維護人民的共同利益，國務院則是這一目標忠實的實現(xiàn)者路線、方針、政策選擇方案拍板定案設計、初選方案、執(zhí)行方案黨委人大國務院51“單通道信息傳輸體制”指的是影響政府決策的絕大部分有效信息，政府輸出的決策信息以及這些決策在執(zhí)行中的反饋信息，都是由一個附著于政府本身或為政府所信任的正規(guī)通道傳輸混合型信息傳輸體制是指黨政機關中的信息系統(tǒng)、官方或半官方的思想——信息庫、新聞媒介、民間信息機構（含有一定信息職能的社團組織）和政府與民間的電子網(wǎng)絡信息系統(tǒng)（二）信息系統(tǒng)“單通道信息傳輸體制”轉變?yōu)椤盎旌闲托畔鬏旙w制”

單通道信息傳輸體制混合型信息傳輸體制52(三)咨詢系統(tǒng)官方咨詢機構---包括黨委系統(tǒng)的咨詢機構和政府系統(tǒng)的咨詢機構非官方或半官方咨詢機構---包括科研系統(tǒng)的咨詢機構綜合性的咨詢機構---這類機構各部門的人兼而有之，如某市的咨詢委員會53討論內容：公共行政決策的特征有哪些？公共行政決策方案的特征和設計方案的步驟有哪些？科學、合理的決策體制應該包括哪幾點？課堂討論54

公共行政決策的類型有哪些？簡析理性決策論和“有限理性決策論”的異同。怎樣理解公共行政決策體制的概念？結合實際分析中國公共行政決策體制中的決策權力分配。復習與思考55第3章科學決策與信息分析主要內容：信息分析在決策中的作用；各類型決策中的信息保障；信息分析的工作流程。基本要求：了解各類決策中信息利用的重要性；了解不同決策階段信息服務的特點；理解決策對信息的基本要求；掌握信息分析工作的基本流程。3.1信息分析在決策中的作用3.1.1決策活動中的信息利用信息分析:是對情報進行定向濃集和科學抽象的一種科學勞動.信息在軍事戰(zhàn)略制定中的作用；信息在制定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中的作用；信息在科學管理中的作用；信息在對外貿易中的作用；信息在制定生產(chǎn)計劃中的作用；信息在提高產(chǎn)品質量、發(fā)展花色品種中的作用。3.1信息分析在決策中的作用決策階段信息服務的內容與特點決策前（超前服務）促成決策及早完成（快）；有助于決策者掌握預測性信息（準）；有助于決策者更新知識、增強判斷力（增）決策中（跟蹤服務）確立目標階段；決策方案準備階段；選定決策方案階段。決策后（反饋服務）跟蹤反饋；循環(huán)反饋；同步追蹤反饋。3.1.2不同決策階段的信息服務3.1信息分析在決策中的作用3.1.3決策對信息的基本要求可靠性（可信度）——信息的真實性和準確性。信息源；信息獲取手段；信息獲取的條件。完整性（完全度）——包括決策對象全部的信息全面收集歷史的、現(xiàn)實的和未來的信息；兼顧反映正面的和反面問題的信息。精確性（精確度）——反映事物特征的細微化程度。不同決策對信息的精確度要求不同；劃定范圍，確定上限和下限。3.2各類型決策中的信息保障3.2.1新產(chǎn)品研制的信息保障創(chuàng)意產(chǎn)生與篩選階段的信息保障創(chuàng)意產(chǎn)生于對信息的收集、吸收和理解；創(chuàng)意孕育著新產(chǎn)品，要盡可能多的收集；篩選是從多個創(chuàng)意中選擇出具有開發(fā)價值項目的過程，其要求是：新意；可行；實用；有效。3.2各類型決策中的信息保障3.2.1新產(chǎn)品研制的信息保障開發(fā)決策階段的信息保障主要任務是針對經(jīng)過初步篩選出的幾個創(chuàng)意中的每一個新產(chǎn)品開發(fā)構想收集信息；主要目的是從若干初步入選的新產(chǎn)品開發(fā)設想中挑選一個，作為本企業(yè)的新產(chǎn)品研制項目。新產(chǎn)品設計階段的信息保障方案設計：正確選型，確定新產(chǎn)品的基本結構和基本參數(shù)。技術設計：確定產(chǎn)品的