加拿大省級(jí)政府債務(wù)管理

加拿大省級(jí)政府債務(wù)管理概況及啟示一、加拿大省級(jí)政府債務(wù)管理主要特點(diǎn)（一）省級(jí)政府債務(wù)管理的對(duì)象為納稅人支持債務(wù)和自我支持債務(wù)。納稅人支持債務(wù)包括兩部分，一是傳統(tǒng)的政府赤字融資，二是與基礎(chǔ)設(shè)施、教科文、醫(yī)療等相關(guān)的非政府公共組織（如公立學(xué)校、醫(yī)院等）以及商業(yè)效益差需要政府補(bǔ)貼的省屬公司（如公交公司等）的債務(wù)。自我支持債務(wù)主要指商業(yè)效益好、具備充分借款能力的省屬公司（如廣播公司等）的債務(wù)。政府負(fù)責(zé)管理省屬公司等非政府機(jī)構(gòu)債務(wù)的主要原因是按照加拿大通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，所有省屬非政府機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債情況要納入省政府資產(chǎn)負(fù)債表，政府通過(guò)統(tǒng)一管理可以約束非政府機(jī)構(gòu)的借債行為，減小非政府機(jī)構(gòu)債務(wù)對(duì)省政府資產(chǎn)負(fù)債狀況影響的不確定性。而且由于政府信用評(píng)級(jí)較高，比非政府機(jī)構(gòu)具有籌資成本方面的優(yōu)勢(shì)，非政府機(jī)構(gòu)有委托政府進(jìn)行債務(wù)融資的動(dòng)力（二）政府債務(wù)管理以立法院確定的債務(wù)預(yù)算和余額上限為約束。加拿大各級(jí)政府的財(cái)年為每年4月1日至次年3月31日。每財(cái)年第三季度，省政府債務(wù)管理部門(mén)根據(jù)未來(lái)3年政府赤字和省屬非政府機(jī)構(gòu)債務(wù)計(jì)劃，起草全省未來(lái)3年的債務(wù)預(yù)算草案。債務(wù)預(yù)算中區(qū)分納稅人支持債務(wù)和自我支持債務(wù)，明確政府和各省屬非政府機(jī)構(gòu)的年度融資需求和債務(wù)余額上限、債務(wù)付息支出等規(guī)模，并匯總出省政府債務(wù)整體預(yù)算。省級(jí)政府債務(wù)年度余額上限以上年末實(shí)際債務(wù)規(guī)模為基數(shù)，加上當(dāng)年債務(wù)預(yù)算籌資額后確定。債務(wù)預(yù)算草案作為年度財(cái)政預(yù)算草案的一部分提交立法院審議后付諸執(zhí)行，執(zhí)行中的重大調(diào)整需得到立法院批準(zhǔn)。（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理在政府債務(wù)管理中占據(jù)重要地位。加拿大省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要目標(biāo)是降低金融市場(chǎng)波動(dòng)和操作失誤等給政府造成損失的可能性。為此，省政府通常設(shè)立由來(lái)自政府相關(guān)部門(mén)、大學(xué)和投資機(jī)構(gòu)等單位的專(zhuān)業(yè)人士組成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)來(lái)制定政府融資策略，監(jiān)督省財(cái)政的債務(wù)管理行為，設(shè)定債務(wù)組合和償債基金的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等。債務(wù)管理部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，定期進(jìn)行債務(wù)管理績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前，加拿大省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要對(duì)象包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)算操作風(fēng)險(xiǎn)等。（四）政府債務(wù)管理與現(xiàn)金管理密切配合。加拿大省級(jí)政府債務(wù)管理和現(xiàn)金管理由省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)部門(mén)下屬的兩個(gè)部門(mén)分別負(fù)責(zé)。政府現(xiàn)金管理的主要模式是省財(cái)政通過(guò)與其他政府部門(mén)、銀行等相關(guān)單位建立資金信息共享系統(tǒng)，預(yù)測(cè)財(cái)政收支和現(xiàn)金流變動(dòng)情況，在此基礎(chǔ)上將暫時(shí)閑置的資金委托投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，不足的資金頭寸通過(guò)短期票據(jù)融資解決。債務(wù)管理部門(mén)一方面將債務(wù)管理相關(guān)的資金信息及時(shí)通知現(xiàn)金管理部門(mén)，另一方面按照現(xiàn)金管理部門(mén)預(yù)測(cè)的資金需求情況完成政府的短期籌資。在執(zhí)行過(guò)程中，債務(wù)管理部門(mén)和現(xiàn)金管理部門(mén)定期研究市場(chǎng)環(huán)境和中短期政府資金余缺情況，共同確定下一階段的工作安排，同時(shí)在操作中相互參與彼此的管理實(shí)施過(guò)程并及時(shí)獲得共享信息，保障雙方管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和操作行為的順利銜接。二、不列顛哥倫比亞省債務(wù)管理實(shí)例不列顛哥倫比亞省(簡(jiǎn)稱(chēng)BC省)財(cái)政廳國(guó)庫(kù)與資產(chǎn)登記局下屬的債務(wù)管理處(簡(jiǎn)稱(chēng)DMB)負(fù)責(zé)省政府債務(wù)管理工作。DMB的主要職責(zé)是在合理風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)以盡量低的長(zhǎng)期成本管理全省公共債務(wù)，為省政府、省屬非政府機(jī)構(gòu)提供集中的債務(wù)管理和咨詢(xún)等服務(wù)。每年財(cái)政預(yù)算審議通過(guò)后，DMB在債務(wù)余額上限內(nèi)，按照風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)確定的各項(xiàng)指標(biāo)約束開(kāi)展債務(wù)管理操作。BC省債務(wù)管理按照前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)業(yè)務(wù)進(jìn)行分工。（一）前臺(tái)業(yè)務(wù)1．分析市場(chǎng)信息，設(shè)計(jì)發(fā)行方案。BC省債券發(fā)行主要是需求推動(dòng)型管理，即沒(méi)有季度、月度等定期發(fā)行計(jì)劃，而是根據(jù)政府和客戶(hù)的資金需求情況選擇發(fā)行時(shí)機(jī)。在暫時(shí)沒(méi)有資金需求而市場(chǎng)籌資成本非常有利時(shí)，DMB也會(huì)進(jìn)行儲(chǔ)備融資。DMB與債券包銷(xiāo)團(tuán)保持日常聯(lián)系，及時(shí)了解分析市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，并在此基礎(chǔ)上為政府和客戶(hù)設(shè)計(jì)發(fā)行方案。2．組建、管理債券包銷(xiāo)團(tuán)。BC省債券包銷(xiāo)團(tuán)成員按包銷(xiāo)比例遞減可分為經(jīng)理成員、一般成員和特殊承購(gòu)組成員。經(jīng)理成員由加拿大六家大型本國(guó)銀行組成，每次承銷(xiāo)中又細(xì)分為1家主承銷(xiāo)商、2家次主承銷(xiāo)商和3家聯(lián)合承銷(xiāo)商。一般成員為部分外資銀行和中型銀行。特別賣(mài)出組成員為BC省內(nèi)或?qū)C省政府有特殊貢獻(xiàn)的部分金融機(jī)構(gòu)。BC省財(cái)政部和承銷(xiāo)團(tuán)成員簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)，并按季對(duì)承銷(xiāo)團(tuán)成員進(jìn)行考核（考核的主要指標(biāo)包括票據(jù)和債券的承銷(xiāo)情況、二級(jí)市場(chǎng)做市情況和信息交流質(zhì)量等），并根據(jù)季度考核結(jié)果，確定下一季度債券發(fā)行中的主承銷(xiāo)商和次主承銷(xiāo)商。3．組織實(shí)施發(fā)行操作。BC省債券發(fā)行面向債券包銷(xiāo)團(tuán)的全部或部分成員進(jìn)行，主要采取公開(kāi)發(fā)行和定向發(fā)行兩種方式。公開(kāi)發(fā)行適用于長(zhǎng)期債券，定向發(fā)行通常適用于為滿(mǎn)足市場(chǎng)需求發(fā)行的少量債券或是短期票據(jù)。4．實(shí)施衍生工具交易操作。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效管理的需要，DMB通過(guò)互換等衍生工具交易，控制新發(fā)行或存量債務(wù)的外匯敞口和浮動(dòng)利率敞口。近年來(lái)加拿大國(guó)內(nèi)利率處于上升通道內(nèi)，加元匯率持續(xù)強(qiáng)勢(shì)，DMB選擇時(shí)機(jī)適當(dāng)增加了債務(wù)組合久期和外匯債務(wù)敞口，取得了較好的管理效益。（二）中臺(tái)業(yè)務(wù)1．法律支持和文本管理。根據(jù)發(fā)行場(chǎng)所和幣種，DMB在債務(wù)發(fā)行中招標(biāo)聘請(qǐng)不同的財(cái)務(wù)代理。財(cái)務(wù)代理的主要職責(zé)是協(xié)助BC省完成與監(jiān)管當(dāng)局、托管和清算機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)往來(lái)，并協(xié)助起草相關(guān)法律文本，保障發(fā)行和后續(xù)管理的順利實(shí)施。在財(cái)務(wù)代理的協(xié)助下，DMB按照不同監(jiān)管當(dāng)局對(duì)債券發(fā)行、交易等方面的要求，起草、更新法律文本，履行相關(guān)義務(wù)，確保債務(wù)操作合法合規(guī)。2．客戶(hù)及中介機(jī)構(gòu)關(guān)系管理。一方面，DMB保持與客戶(hù)的日常聯(lián)系，及時(shí)了解最新的融資需求；配合標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等主要信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)完成定期信用評(píng)級(jí)和日常信息溝通；聯(lián)絡(luò)財(cái)務(wù)代理、交易場(chǎng)所和債券托管機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)，保證債權(quán)注冊(cè)、信息披露等工作的順利實(shí)施。另一方面，DMB結(jié)合外部機(jī)構(gòu)的反饋意見(jiàn)提出完善債務(wù)管理工作的對(duì)策。3．風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和績(jī)效考核。DMB按照風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)約束進(jìn)行日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，同時(shí)以債務(wù)組合市值最小化和付息成本最小化為目標(biāo)，定期考核債務(wù)管理績(jī)效?？?jī)效考核的參照標(biāo)準(zhǔn)為DMB以各期限BC債券為工具、按照風(fēng)險(xiǎn)和收益最優(yōu)化模型定期構(gòu)建的基準(zhǔn)債務(wù)組合。在債務(wù)管理過(guò)程中，DMB根據(jù)自己對(duì)市場(chǎng)趨勢(shì)的判斷，通過(guò)選擇發(fā)行品種和衍生工具交易等手段，調(diào)整政府債務(wù)組合參數(shù)，提高管理績(jī)效。4．定期分析報(bào)告。DMB每年編制債務(wù)管理報(bào)告，內(nèi)容包括財(cái)年內(nèi)政府債務(wù)管理情況、債務(wù)余額和付息規(guī)模變動(dòng)、常用債務(wù)指標(biāo)、信用評(píng)級(jí)及省際對(duì)比情況等，該報(bào)告作為按年公布的財(cái)政執(zhí)行報(bào)告中的重要部分接受公眾監(jiān)督。此外，DMB每季、月編制分別供省政府、財(cái)政部?jī)?nèi)部使用的債務(wù)管理情況分析。（三）后臺(tái)業(yè)務(wù)1．償債基金管理和資金債權(quán)清算。償債基金在債務(wù)到期前由省政府投資管理公司進(jìn)行投資，DMB定期監(jiān)控償債基金余額的變動(dòng)情況，并在債務(wù)到期時(shí)以?xún)攤鹜瓿蓛陡?。此外，在支付部門(mén)和財(cái)務(wù)代理的協(xié)助下，DMB完成與債務(wù)管理相關(guān)的資金債權(quán)清算業(yè)務(wù)，包括債券本金的收兌、利息支付、債權(quán)注冊(cè)與注銷(xiāo)、衍生產(chǎn)品交易清算等。同時(shí)，DMB負(fù)責(zé)債務(wù)管理現(xiàn)金的預(yù)測(cè)，并將相關(guān)信息及時(shí)與政府現(xiàn)金管理、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)系統(tǒng)共享。2．會(huì)計(jì)制度修訂及賬務(wù)處理。DMB通過(guò)定期反饋意見(jiàn)等方式配合省財(cái)政部總會(huì)計(jì)長(zhǎng)辦公室逐步提高省政府債務(wù)管理會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，DMB負(fù)責(zé)債務(wù)管理相關(guān)的日常會(huì)計(jì)賬務(wù)記錄工作。3．接受審計(jì)監(jiān)督。BC省立法院下屬審計(jì)長(zhǎng)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，省財(cái)政部總會(huì)計(jì)長(zhǎng)辦公室為財(cái)政部?jī)?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。DMB每年要接受定期的外部審計(jì)和多次不定期的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。4．信息系統(tǒng)管理。2005年DMB在前期系統(tǒng)基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)了新的債務(wù)管理信息系統(tǒng)，整合了債務(wù)管理中的全部前、中、后臺(tái)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了組合管理等多種高級(jí)管理功能，保障了管理的高效和安全。DMB及時(shí)根據(jù)管理中的新需求完善信息系統(tǒng)。三、經(jīng)驗(yàn)和啟示（一）優(yōu)化債務(wù)管理口徑和模式。BC省債務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)全省公共債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，并根據(jù)成本最優(yōu)化原則選擇發(fā)行品種和管理債務(wù)組合，實(shí)現(xiàn)了較高的管理效率和效益。我國(guó)目前的國(guó)債管理對(duì)象以政府直接發(fā)行的顯性債務(wù)為主，在內(nèi)外債總余額管理方式下，實(shí)行內(nèi)、外債分別管理。在金融市場(chǎng)逐步發(fā)展開(kāi)放的背景下，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)政府債務(wù)管理范圍，完善政府內(nèi)外債管理協(xié)調(diào)模式，積極探索省及以下各級(jí)政府債務(wù)管理制度。（二）逐步建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系。BC省經(jīng)過(guò)十余年的探索和完善，基本建立了一套較為有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系，對(duì)提高債務(wù)管理質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)我國(guó)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注程度不斷提高，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐仍處于初級(jí)階段。在政府債務(wù)余額穩(wěn)步增加的情況下，逐步建立適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，對(duì)進(jìn)一步完善財(cái)政管理功能、保障金融市場(chǎng)健康運(yùn)行、提高債務(wù)管理綜合效益等都具有積極意義。（三）促進(jìn)債務(wù)管理與現(xiàn)金管理的協(xié)調(diào)配合。BC省的債務(wù)管理和現(xiàn)金管理部門(mén)間建立了有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障了債務(wù)管理和現(xiàn)金管理目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。我國(guó)于2006年正式啟動(dòng)了中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，初期主要采取商業(yè)銀行定期存款和買(mǎi)回國(guó)債等操作方式。在探索和完善我國(guó)政府現(xiàn)金管理機(jī)制的過(guò)程中，逐步建立有效的債務(wù)管理和現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)機(jī)制，將對(duì)實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理和現(xiàn)金管理工作雙贏、完善現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體