行政法衡平制度與誠(chéng)信政府

行政法衡平制度與誠(chéng)信政府

編者按：本文從誠(chéng)信原則之?dāng)U張；誠(chéng)信原則存立于行政法上的理論根據(jù)；行政法上誠(chéng)信原則之解讀這幾點(diǎn)闡述了行政法上之誠(chéng)信原則，本文對(duì)行政法上之誠(chéng)信原則的研究有重要參考意義。

摘要：誠(chéng)信原則雖首見(jiàn)于民法典，但也適用于行政法之中，而其理論根據(jù)，則在于政府與人民憲法上之委托關(guān)系。誠(chéng)信原則是行政法之最高形式原則，法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護(hù)原則等皆源自于誠(chéng)信原則。在《行政程序法》中明確規(guī)定誠(chéng)信原則，既有利于確立行政法上的衡平制度，也有利于推進(jìn)誠(chéng)信政府之建立。

關(guān)鍵詞：民法憲法行政法誠(chéng)信原則委托關(guān)系最高形式原則

一、誠(chéng)信原則之?dāng)U張

誠(chéng)信原則是現(xiàn)代民法之大原則。由于誠(chéng)信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規(guī)則之上，因此有“帝王條款”之美譽(yù)。就誠(chéng)信原則之意義而言，誠(chéng)信原則實(shí)乃要求當(dāng)事人行使權(quán)利，履行義務(wù)皆應(yīng)善意真誠(chéng)、克守諾言、公平合理。在大陸法系國(guó)家，對(duì)法院而言，誠(chéng)信原則其實(shí)就是英美之衡平法，j是授予法官的衡平權(quán)力和實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義之法律依據(jù)。故有德儒Hedemann言道：“誠(chéng)信原則之作用力，世罕其匹，為一般條項(xiàng)之首位?！眐至于誠(chéng)信原則在民法上之具體功能，主要有三：為解釋、補(bǔ)充或評(píng)價(jià)法律行為的準(zhǔn)則；為解釋或補(bǔ)充法律的準(zhǔn)則；為制定或修訂法律的準(zhǔn)則。

學(xué)界公認(rèn)，誠(chéng)信原則起源于羅馬法的善意與衡平觀念。在羅馬法中，有誠(chéng)實(shí)契約和誠(chéng)信訴訟。誠(chéng)實(shí)契約的當(dāng)事人不僅要承擔(dān)契約規(guī)定的義務(wù)，同時(shí)要具備善意、誠(chéng)實(shí)的內(nèi)心狀態(tài)。在誠(chéng)信訴訟中，承審人不受契約字面含義的約束，可根據(jù)當(dāng)事人的真實(shí)意思對(duì)契約進(jìn)行解釋?zhuān)⒖筛鶕?jù)公平原則對(duì)當(dāng)事人的約定進(jìn)行干預(yù)，以消除某些約定之不公正性。m1803年法國(guó)民法典首先在立法中確立了誠(chéng)信原則在契約尊重中的地位，其第1134條第三項(xiàng)規(guī)定：“契約應(yīng)依誠(chéng)信履行。”1900年德國(guó)民法典第157條規(guī)定：“契約應(yīng)依交易上之習(xí)慣，遵從誠(chéng)信以解釋之?！钡?42條規(guī)定：“債務(wù)人應(yīng)斟酌交易之習(xí)慣，遵從誠(chéng)信負(fù)給付之義務(wù)?！睆亩鴮⒄\(chéng)信原則從契約關(guān)系擴(kuò)大至整個(gè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系。1907年瑞士民法典更將誠(chéng)信原則之適用，由債權(quán)債務(wù)關(guān)系擴(kuò)充至一般之民事權(quán)利及義務(wù)，其第二條明確規(guī)定：“無(wú)論何人，行使權(quán)利，履行義務(wù)，均應(yīng)依誠(chéng)信為之?！闭\(chéng)信原則由此演進(jìn)為民法上之基本原則，為后世之民法典紛紛仿效。如我國(guó)《民法通則》第四條亦規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則?！?/p>

誠(chéng)信原則不但顯耀于私法，在公法之領(lǐng)域，亦漸次得到認(rèn)可。1926年6月，德國(guó)行政法院在一判決中指出，“國(guó)家作為立法者以及法的監(jiān)督者，若課予國(guó)民特別義務(wù)，于國(guó)民私法關(guān)系，相互遵守誠(chéng)實(shí)信用乃正當(dāng)?shù)囊?；且?guó)家對(duì)于個(gè)別國(guó)民在國(guó)家公法關(guān)系上，該誠(chéng)實(shí)信用原則亦是妥當(dāng)?shù)??！眏德國(guó)最高法院1930年10月2日之判決，更是明白肯定到：“誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)于一切法律，并包括公法在內(nèi)，皆得適用之?！眐而至今日，一些國(guó)家和地區(qū)在法律上亦開(kāi)始對(duì)誠(chéng)信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第六條規(guī)定：“行政活動(dòng)中以及行政活動(dòng)的所有手續(xù)與階段，公共行政當(dāng)局與私人依照善意規(guī)則行事并建立關(guān)系?！表n國(guó)在1996年《行政程序法》第四條更明確規(guī)定：“1、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)，應(yīng)本于誠(chéng)實(shí)信用為之。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政程序法”第八條亦規(guī)定：“行政行為，應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并保證人民正當(dāng)合理的信賴?！?/p>

二、誠(chéng)信原則存立于行政法上的理論根據(jù)

在制定法上，誠(chéng)信原則最早出現(xiàn)于私法之中，其適用于行政法，雖已得若干判例與法律之宣示，然其理論根據(jù)卻必須加以研討，否則未必能得我國(guó)學(xué)者及立法者之肯認(rèn)。在域內(nèi)外之理論界，關(guān)于誠(chéng)信原則適用于行政法上的理論主張，主要有以下幾種：

1、類(lèi)推適用說(shuō)此說(shuō)認(rèn)為行政法發(fā)達(dá)較遲，行政法之規(guī)定，多不完備，有賴于類(lèi)推適用私法規(guī)定，以為補(bǔ)充，誠(chéng)實(shí)信用之原則，在行政法上也為應(yīng)適用之原理，故宜類(lèi)推私法規(guī)定，而適用之。l在德國(guó)，持類(lèi)推適用說(shuō)的代表者為Hedemann與Hamburger.在實(shí)務(wù)中，德國(guó)行政法院也贊同此說(shuō)。m

2、一般法律思想理論采用一般法律思想理論，即承認(rèn)行政法上有誠(chéng)實(shí)信用原則。此說(shuō)認(rèn)為凡于私法規(guī)定之一般法律原則，雖并未規(guī)定于公法，不能當(dāng)然說(shuō)不存在于公法中；誠(chéng)實(shí)信用原則既是私法規(guī)定之一般法律原則，也是既成潛在于公法之相同原則，只是私法對(duì)于此原則較早發(fā)現(xiàn)而已。德國(guó)帝國(guó)法院和其他高等法院裁判上即采納此一理論。在學(xué)理上，肯認(rèn)該理論的德國(guó)學(xué)者有Gowa、Kuchenhoff、Jellinek、Praun、Fleiner等人。n

3、法之本質(zhì)說(shuō)該理論之代表為德國(guó)學(xué)者其主張“法乃是由國(guó)民法意識(shí)所成立之價(jià)值判斷”，法意識(shí)乃是肯認(rèn)正當(dāng)之行為以及不肯認(rèn)不正當(dāng)之行為，由該法意識(shí)所判斷的事實(shí)構(gòu)成將來(lái)行為之規(guī)范。此乃由統(tǒng)治集團(tuán)之意識(shí)標(biāo)準(zhǔn)所得到的法規(guī)范。在該法規(guī)范之中，程度高的概括性規(guī)范包含程度低的，前者即作為法之根本原則等。由于正當(dāng)?shù)氖掠谒蟹ㄖ芯仨毐粚?shí)現(xiàn)，而不法的事，于所有法中均不被承認(rèn)；私法之法與公法之法是沒(méi)有區(qū)別的，作為根本要求的誠(chéng)實(shí)信用原則，因此構(gòu)成法共通之法規(guī)范。o

4、法之價(jià)值說(shuō)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為，法律原為社會(huì)生活規(guī)范，為的是謀求社會(huì)生活之安定與發(fā)展，而欲求社會(huì)生活之安定與發(fā)展，則社會(huì)各分子間，自須誠(chéng)信相孚，不虞不詐，始克達(dá)成其目的。又自另一方面觀之，法律之任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)正義與公平，行使權(quán)利，履行義務(wù)，均依誠(chéng)實(shí)信用之原則為之，正合正義與公平之理想。特別是在今日福利國(guó)家時(shí)代，舉凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府滲入人民私生活范圍，亦日漸擴(kuò)大，昔日在行政法上隱而未見(jiàn)之誠(chéng)實(shí)信用原則，尤有適用于政府與人民相互間之必要。j

在上述諸說(shuō)中，類(lèi)推適用說(shuō)與一般法律思想理論之共同之處皆在尋找所謂公法與私法之共通性；而法之本質(zhì)說(shuō)與法之價(jià)值說(shuō)皆將誠(chéng)信原則之根據(jù)系于法律之理想。四種學(xué)說(shuō)或過(guò)于表象，或過(guò)于抽象，并且均忽略了誠(chéng)信原則依存之本質(zhì)，都有避重就輕之嫌。我們以為，在近現(xiàn)代之民主國(guó)家，誠(chéng)信原則存立于行政法上的理論根據(jù)，應(yīng)在于人民與政府憲法上之委托關(guān)系。

人民與政府是否為一種特殊的委托關(guān)系，與國(guó)家之性質(zhì)緊密關(guān)聯(lián)。關(guān)于國(guó)家之性質(zhì)，歷來(lái)主要有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一種認(rèn)國(guó)家為人們聯(lián)合之政治共同體；另一種認(rèn)為國(guó)家為一部分人壓迫另一部分人之暴力機(jī)器。但撩開(kāi)意識(shí)形態(tài)之面紗，普適性的觀念似乎應(yīng)是前者，即國(guó)家乃人們?yōu)楣餐睦娑M建的政治共同體；而政府，為此共同體之標(biāo)志，其職能是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家之目的——安全、秩序與正義。為達(dá)此目的，人民“同意”政府使用必要的暴力：統(tǒng)治權(quán)力。k在近現(xiàn)代，這種“同意”采用了立憲契約的形式。因此，在憲政理論上，近現(xiàn)代國(guó)家的政府無(wú)疑為人民實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的之工具，而政府與人民之關(guān)系，整體上亦當(dāng)為一種憲法上的委托關(guān)系。在這種委托關(guān)系中，人民通過(guò)憲法授予政府以管理國(guó)家的概括權(quán)力，政府則根據(jù)

，

人民之授權(quán)履行職責(zé)和進(jìn)行管理；而憲法，就是人民之授權(quán)委托書(shū)。l由于在近現(xiàn)代民主國(guó)家中，政府與人民之間乃一種根據(jù)信任而建立的委托關(guān)系，政府在成立之際，皆明示或默示地做出了遵守憲法，衛(wèi)護(hù)社會(huì)公益及人民權(quán)益的承諾，因此誠(chéng)實(shí)信用當(dāng)然為調(diào)整與維系這種委托關(guān)系存續(xù)的根本規(guī)范。由此可見(jiàn)，行政法作為調(diào)整政府與人民關(guān)系的公法，以誠(chéng)信原則為指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法的準(zhǔn)則，乃其固有之本質(zhì)使然。德國(guó)學(xué)者拉邦德謂：“誠(chéng)實(shí)信用原則得支配公法領(lǐng)域，一如其于私法領(lǐng)域然。茍無(wú)誠(chéng)實(shí)、善意，立憲制度將無(wú)法實(shí)行，故誠(chéng)實(shí)、善意應(yīng)為行使一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦即為其界限?！眏其當(dāng)已悟委托關(guān)系理論之真諦。

三、行政法上誠(chéng)信原則之解讀

在我國(guó)民法學(xué)界，對(duì)誠(chéng)信原則的闡釋歷來(lái)有“語(yǔ)義說(shuō)”與“一般條款說(shuō)”兩大派別。“語(yǔ)義說(shuō)”側(cè)重從誠(chéng)信一詞的字面含義對(duì)誠(chéng)信原則進(jìn)行解釋?zhuān)耙话銞l款說(shuō)”則認(rèn)為誠(chéng)信原則是內(nèi)涵和外延不十分確定之一般條款。k我們以為，誠(chéng)信原則作為一個(gè)包容性很大的抽象法律原則，不論于民法上抑或行政法上，予以完整的“解釋”皆為不可能之事，不過(guò)誠(chéng)信原則也并非虛無(wú)縹緲，結(jié)合其語(yǔ)義，我們還是完全可以進(jìn)行一定程度之“解讀”。

“誠(chéng)信”之語(yǔ)義

漢語(yǔ)“誠(chéng)信”一詞，在古代典籍中早就有之?！抖Y記。祭統(tǒng)》中有“是故賢者之祭也，致其誠(chéng)信，與其忠敬?！薄短茣?shū)。刑法志》中有“太宗嘉其誠(chéng)信，悉原之?！薄侗饼R書(shū)。堯雄傳》中亦有“雄雖武將，而性質(zhì)寬厚，治民頗有誠(chéng)信。”盡管誠(chéng)信實(shí)際上也是我國(guó)古代社會(huì)調(diào)整民事法律關(guān)系至為重要的原則，但在法律上典籍中，卻未見(jiàn)“誠(chéng)信”一語(yǔ)之出現(xiàn)。作為法律用語(yǔ)，誠(chéng)信或誠(chéng)實(shí)信用淵出域外。誠(chéng)實(shí)信用在拉丁文中為BonaFides；法文中是BonneFoi；英文中是GoodFaith，直譯都是“善意”?！罢\(chéng)”“信”合用最早見(jiàn)諸德文TreuundGlaube，日文中的表達(dá)為“信義誠(chéng)實(shí)”。漢語(yǔ)中指稱(chēng)誠(chéng)信原則的語(yǔ)詞是德文指稱(chēng)的直接移譯。l

我國(guó)的《辭源》與《辭?！凡o(wú)“誠(chéng)信”詞條，蓋認(rèn)“誠(chéng)”即“信也”?！稘h語(yǔ)大詞典》對(duì)“誠(chéng)信”一詞的解釋也頗為簡(jiǎn)單，即乃“真誠(chéng)；真誠(chéng)之心?！钡聡?guó)法理學(xué)大師施坦姆勒認(rèn)為，誠(chéng)實(shí)信用一語(yǔ)，在法律意義上，與衡平、正義、正當(dāng)、善良風(fēng)俗等，為同一之概念。但這一解釋?zhuān)幻獬橄蟆Ｃ绹?guó)《布萊克法律詞典》對(duì)法律上的“誠(chéng)信”一詞做了詳盡的闡釋?zhuān)矗菏腔驊延猩埔?；誠(chéng)實(shí)地，公開(kāi)地，和忠實(shí)地；沒(méi)有欺騙或欺詐。真實(shí)地；實(shí)際地；沒(méi)有假裝或偽裝。清白無(wú)辜地；持信任和信賴態(tài)度；沒(méi)有注意到欺詐，等等。真正的，實(shí)際的，真實(shí)的和不假裝的。而善意，是一種沒(méi)有專(zhuān)門(mén)意思和成文定義的不可觸摸的抽象的優(yōu)良品質(zhì)，與其他事物相伴隨，它包括誠(chéng)實(shí)的信念、不存惡意、沒(méi)有騙取或追求不合理好處的目的。在普通用法中這一詞語(yǔ)一般用來(lái)描述目的誠(chéng)實(shí)和不欺詐的內(nèi)心狀態(tài)，概言之，及忠實(shí)于自己的義務(wù)或責(zé)任。m

結(jié)合誠(chéng)信一詞的語(yǔ)源及《布萊克法律詞典》的解釋?zhuān)覀円詾?，“誠(chéng)信”作為法律術(shù)語(yǔ)的含義應(yīng)當(dāng)是：主觀上善意誠(chéng)實(shí)的心理態(tài)度；客觀上忠實(shí)履行義務(wù)的行為；目的正當(dāng)；意思表示明確、真實(shí)；行為的一致性和穩(wěn)定性；追求公平合理的結(jié)果。

誠(chéng)信原則在行政法上之基本內(nèi)涵

前已論及，在近現(xiàn)代民主國(guó)家中，政府與人民是一種憲法上的委托關(guān)系，政府存立之目的或使命乃在于實(shí)現(xiàn)安全、秩序與正義。而政府中行政機(jī)關(guān)之活動(dòng)，又表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)以人民代理人之身份對(duì)公民個(gè)人進(jìn)行的各種管理與服務(wù)行為。因此，誠(chéng)信原則既是維系和指導(dǎo)政府與人民關(guān)系的根本準(zhǔn)則，又應(yīng)是規(guī)范和調(diào)整行政機(jī)關(guān)與公民個(gè)人關(guān)系之指導(dǎo)原則。據(jù)此，我們以為，在行政法上，誠(chéng)信原則之基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是：

行政機(jī)關(guān)之活動(dòng)應(yīng)以維護(hù)社會(huì)之公益和保障相對(duì)人之正當(dāng)權(quán)益為行政目的。公益為行政權(quán)行使之起點(diǎn)，但行政權(quán)力之運(yùn)用，并非可以無(wú)視相對(duì)人之正當(dāng)權(quán)益。因?yàn)楸Ｕ瞎裾?dāng)之權(quán)益即個(gè)人之人權(quán)亦是人民制定憲法，成立政府之根本目的。j其實(shí)，行政權(quán)力行使之公益原則，乃是相對(duì)于行政機(jī)關(guān)之“私利”而言，其禁止的是行政機(jī)關(guān)以權(quán)謀私、濫用職權(quán)。而維護(hù)社會(huì)之公益與保障相對(duì)人正當(dāng)之權(quán)益，卻是行政活動(dòng)應(yīng)有之雙重目的。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)忠實(shí)執(zhí)行憲法與法律。憲法是人民聯(lián)合的契約，也是人民對(duì)即將成立的政府的授權(quán)委托書(shū)；而法律，則是人民代表對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)令。因此，忠實(shí)地執(zhí)行憲法與法律乃行政機(jī)關(guān)之基本誠(chéng)信義務(wù)。

行政相對(duì)人應(yīng)服從行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行之