有關控制性詳細規(guī)劃編制和管理的思考

PAGEPAGE有關控制性詳細規(guī)劃編制和管理的思考【摘要】文章通過對北京、上海、南京、武漢、成都等城市關于控制性詳細規(guī)劃編制和管理的經(jīng)驗和做法的學習和研究，再結(jié)合對控制性詳細規(guī)劃制定與修改的現(xiàn)狀和問題的分析,提出了完善重慶市控規(guī)編制與管理的若干思考。提出：控規(guī)應從內(nèi)容表述上區(qū)分強制性和技術性內(nèi)容；應重視從城市總體規(guī)劃到控規(guī)的宏觀平衡和層層落實；在管理上區(qū)分剛性和彈性對應不同的管理程序和要求；通過城市形態(tài)分區(qū)增加控規(guī)適應政府職能轉(zhuǎn)變的能力；應該在控規(guī)指標編制階段考慮地域差異。引言根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》將控規(guī)的編制內(nèi)容劃分為強制性內(nèi)容和技術性內(nèi)容的要求，對技術性內(nèi)容的修改管理在第十九條明確規(guī)定“……修改控制性詳細規(guī)劃其他一般技術性內(nèi)容的具體辦法由市人民政府另行制定”，重慶市規(guī)劃局近來，組織學習了北京、上海、南京、武漢、成都等城市關于控規(guī)編制和管理的經(jīng)驗和做法，作為有關規(guī)范性制定的依據(jù)，總結(jié)如下與各位同仁分享。一、控制性詳細規(guī)劃制定與修改的主要問題控規(guī)編制與實施中存在的問題主要表現(xiàn)為以下5個方面的“不適應”：（1）控規(guī)執(zhí)行與城市規(guī)劃管理的變革不適應：規(guī)劃與管理的脫節(jié)，不能適應政府職能轉(zhuǎn)變的要求。該管的沒管住，不該管的管得多，既不能保障公眾利益，又束縛市場配置資源的基礎性作用的發(fā)揮。（2）控規(guī)編制方法與落實基礎性規(guī)劃的地位不適應：控規(guī)是落實總體規(guī)劃和各類專業(yè)專項規(guī)劃的基礎性規(guī)劃，由于與上位規(guī)劃及相關規(guī)劃缺乏有效的銜接協(xié)調(diào)手段，造成規(guī)劃與具體內(nèi)容脫節(jié)，各項要求落實不到位。（3）控規(guī)編制全覆蓋與城市發(fā)展動態(tài)性特征不適應：控制性詳細規(guī)劃通常需覆蓋城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃期限內(nèi)確定的建設用地，且涉及約20年的建設周期，不同時期、不同地段的建設存在較大的不確定性?？匾?guī)靜態(tài)的、過細的、一步到位式的全覆蓋，與城市經(jīng)濟社會發(fā)展和建設的復雜動態(tài)過程相矛盾。（4）控規(guī)實施與城市土地開發(fā)模式的改革不適應：隨著土地開發(fā)由以協(xié)議出讓為主，向以政府掌控一級開發(fā)，通過招拍掛市場進行二級開發(fā)的模式的轉(zhuǎn)化，控規(guī)編制及管理手段與土地開發(fā)過程缺乏有效銜接配合。（5）控規(guī)編制過程與依法行政和民主決策的方向不適應：隨著《物權法》的實施和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，現(xiàn)行的控規(guī)編制方法對經(jīng)濟發(fā)展、土地權屬及各方利益的均衡性考慮不足，導致控規(guī)與現(xiàn)行法律法規(guī)銜接不暢，維護公共利益、注重私人權益以及公眾參與等方面問題日漸突出。上述多種不適應因素的出現(xiàn)甚至疊加，是導致控規(guī)適應性不強、修改頻繁產(chǎn)生的主要原因。二、國內(nèi)主要城市控規(guī)編制和管理的經(jīng)驗借鑒綜合考慮國內(nèi)其他城市在控制性詳細規(guī)劃的制定與修改的經(jīng)驗，結(jié)合重慶市的實際情況，在控規(guī)管理上有以下幾個方面值得重慶市借鑒：（一）控規(guī)編制和管理注重分層面、分階段一是空間上分區(qū)域。對中心城控規(guī)片區(qū)、街區(qū)的劃分體現(xiàn)在從宏觀、中觀到微觀的分層級控制上，在中心城區(qū)總體空間結(jié)構基礎上，以城市主干道或放射并參考行政區(qū)界等要素，將中心城范圍劃分為若干形態(tài)分區(qū)。再依據(jù)城市主次干道等界限，劃分為若干個標準分區(qū)；二是時間上分段落。進行控規(guī)編制條件的預研究工作，為每一個標準分區(qū)的控規(guī)提供編制條件，經(jīng)市政府審批后作為具體控規(guī)編制的依據(jù)和前提，重點對建筑總量、用地規(guī)模、三大公共設施、四線等內(nèi)容進行規(guī)劃控制。（二）注重控規(guī)實施時地塊規(guī)劃設計條件核發(fā)前的論證和咨詢通過對上海和武漢的補充調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，控規(guī)編制完成后，面對具體的項目建設需求，通常存在一定的變化，兩地都采取了項目規(guī)劃設計條件的規(guī)劃咨詢和規(guī)劃論證程序，請專業(yè)中介機構和相關部門參與論證，編制專題報告。對現(xiàn)狀情況、相關規(guī)劃要求、開發(fā)強度分區(qū)影響、交通影響、城市形象控制、意見意向性規(guī)劃方案進行規(guī)劃分析，提出對具體控制指標的咨詢意見。通過規(guī)劃咨詢論證，能夠在規(guī)劃設計條件核發(fā)前了解和掌握開發(fā)后對城市建設可能造成的影響，因為沒有具體的業(yè)主，只有準業(yè)主，指標論證可以更注重合理性和理想化，更有效地保障城市的健康發(fā)展。（三）注重規(guī)劃的制定與管理相結(jié)合結(jié)合分類分區(qū)，將判例式的管理方法與通則式的管理方法有機結(jié)合。判例式的管理方法，主要適用于特別控制區(qū)，這些區(qū)域要求管制的內(nèi)容較復雜，且情況千差萬別，因此，需要有針對性地進行個性化的、相對精細的管理。通則式的管理適用于大量一般控制區(qū)的管理，可以嘗試全部或分區(qū)制定通則式的管理規(guī)定，管理規(guī)定的內(nèi)容是該類地區(qū)規(guī)劃管治內(nèi)容的歸納和提煉。規(guī)定將代替文本成為管理的技術依據(jù)，同時各標準分區(qū)的規(guī)劃成果圖與管理規(guī)定將具有同等法律效力，說明書基礎資料匯編為附件。通則式的管理更加簡明，易于規(guī)劃管理人員掌握，同時易于向社會公布與宣傳，容易達成社會共識，成為公共契約，也易于強化社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督，同時也有利于減少大量的重復勞動，提高規(guī)劃編制和規(guī)劃管理行政效率。注重剛性與彈性相結(jié)合探索快速城市化階段的規(guī)劃強制性內(nèi)容，合理界定規(guī)劃內(nèi)容的剛性和彈性。在內(nèi)容剛性與彈性合理界定基礎上的分級調(diào)整制度，既保證了對城市關鍵內(nèi)容的強制性控制，也可以適應快速變化階段對規(guī)劃一定應變性的需要。如南京市規(guī)劃局提出了以公用資源集約利用和環(huán)境歷史保護為重點的控制性詳細規(guī)劃“6211”核心內(nèi)容。北京市明確并強化政府職能（保證公共設施、環(huán)境質(zhì)量和城市安全），重視市場的變化和需求。在控規(guī)編制中，在用地分類上進行創(chuàng)新，將政府主導和市場土地分別定為A類和B類。A類用地控制較剛性，B類用地相對有一定彈性，增加用地兼容和多功能混和規(guī)定。規(guī)劃了X類用地，為城市發(fā)展提供機會。（五）完善規(guī)劃成果的表達方式武漢、成都等地將控規(guī)成果分為總則、細則和附件3部分。總則從總體調(diào)控的角度著重規(guī)定保證城市基本功能、健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，是城市規(guī)劃管理的法定性文件；執(zhí)行細則從具體規(guī)劃管理需求的角度制定詳細技術圖則，是規(guī)劃管理人員進行具體項目審批管理的技術依據(jù)。建立控制性詳細規(guī)劃分類分級調(diào)整制度?？刂菩栽敿氁?guī)劃由市政府審批，其中，總則對社會公布，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整的，需在可行性研究論證的基礎上，報原審批部門批準后方可實施。執(zhí)行細則作為規(guī)劃行政主管部門的內(nèi)部管理圖則，同樣嚴格執(zhí)行，確需調(diào)整的，要在可行性研究論證后，由局技術委員會集體審議批準，較大的調(diào)整還要經(jīng)由專家論證程序。這些將規(guī)劃內(nèi)容與管理層次相結(jié)合的經(jīng)驗也是非常值得借鑒的。三、對完善控規(guī)編制和管理的思考（一）控規(guī)應從內(nèi)容表述上區(qū)分強制性和技術性內(nèi)容將控規(guī)分為強制性和技術性內(nèi)容?？刂菩栽敿氁?guī)劃強制性內(nèi)容是指需要政府行政強制力執(zhí)行的控規(guī)內(nèi)容，根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例》第十九條規(guī)定，包括：土地用途、容積率、公共綠地面積、基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定等，以及其他規(guī)劃特殊控制規(guī)定。除此以外的其他內(nèi)容為一般的技術性內(nèi)容。強制性內(nèi)容主要通過“三大公共設施”的分類控制，保障公共管理和公共服務功能的用地供給，區(qū)分重點保障設施的控制數(shù)量和規(guī)模。結(jié)合城市干道紅線、藍線、綠線、紫線、黃線等“五線”內(nèi)容的技術手段對強制性內(nèi)容進行控制。根據(jù)調(diào)研多城市的經(jīng)驗，技術性內(nèi)容的界定比較復雜，一般有兩種思路一種是排除法，即確定的強制性內(nèi)容以外的都是技術性內(nèi)容，如武漢、南京。另一種的羅列法，如成都、上海和北京通過分層的規(guī)劃表達，但難以窮盡。建議用排除法可能更清晰。（二）應重視從城市總體規(guī)劃到控規(guī)的宏觀平衡和層層落實為落實總體規(guī)劃的意圖，保持總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃以及控規(guī)要求的連續(xù)性，應開展控規(guī)編制條件的預研制工作，為每一個標準分區(qū)的控規(guī)提供編制條件，作為控規(guī)編制的依據(jù)和前提，落實總體規(guī)劃確定的人口、建設總量及各類重大設施的要求。重慶作為一個“多中心、組團式”的特大城市應建立與城市結(jié)構相對應的規(guī)劃控制體系，將總體指標層層分解，每一層次均實行總量控制。通過標準分區(qū)“規(guī)劃設計條件”的層層分解進行總量控制是一種可行的方法。（三）在管理上區(qū)分剛性和彈性對應不同的管理程序和要求政府批準的控規(guī)是地塊出讓的依據(jù)，其強制性內(nèi)容主要應對政府主導的非經(jīng)營性項目的三大公共設施進行規(guī)定。明確除工業(yè)以外的住宅、商業(yè)金融建筑等的建設總量上限，對城市形態(tài)進行分區(qū)，針對不同區(qū)域控制不同的高度和建設強度。一方面能夠適應《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的控規(guī)應當報人大常委會備案的要求，強化規(guī)劃的剛性；另一方面為技術性內(nèi)容規(guī)劃管理給予一定可控范圍。如準許建設總量的增減平衡機制、骨干路網(wǎng)不變情況下對支路網(wǎng)的局部調(diào)整機制、市政公共服務設施在服務半徑范圍內(nèi)總量不變而位置作適當移動的機制等，為適應市場多變因素、偶發(fā)因素等對規(guī)劃提出的適應性要求。將控規(guī)內(nèi)容按照《條例》要求劃分為技術性內(nèi)容和強制性內(nèi)容，進一步突出規(guī)劃的公共政策屬性，適應市場多變、偶發(fā)因素的要求，既能保障公眾利益，又有利于市場作用的發(fā)揮，符合目前城市土地的開發(fā)模式。更為重要的是，能有效解決以往靜態(tài)的、一步到位的控規(guī)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展復雜動態(tài)過程的矛盾，通過強制性內(nèi)容強調(diào)“剛性”，通過一般“技術性”內(nèi)容強調(diào)技術上的適應性。從源頭上避免法定控規(guī)的頻繁修改。（四）通過城市形態(tài)分區(qū)增加控規(guī)適應政府職能轉(zhuǎn)變的能力由于涉及基礎設施承載力、城市形象等制約，過去那種完全通過權力博弈決定局部地塊開發(fā)強度的方式，難以保障政府向市民提供公共產(chǎn)品（公平和基本的生存條件）質(zhì)量，難以避免宏觀失控的問題。通過劃定城市“形態(tài)分區(qū)”進行建筑容量宏觀管理，將形態(tài)分區(qū)上升到法定地位是一種平衡各方利益的好方式。將分為四-五類城市形態(tài)區(qū)域，并劃定范圍界限，對相同區(qū)域的同類性質(zhì)用地確定基本相同的容積率、建筑密度、綠地率等固定值指標，以充分體現(xiàn)公平性，從而適應市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變。（五）應該在控制性詳細規(guī)劃指標編制階段考慮地域差異不同城市居民對控規(guī)指標的不同引起的城市形態(tài)的變化有著不同感受，每個跨地域編制的控制性詳細規(guī)劃都應該開展深入的調(diào)查研究，對各地城市居民對不同樓盤的評價進行評估，分析其中存在的規(guī)律，發(fā)現(xiàn)不同城市居民對容積率、建筑密度和建筑高度的容忍度的不同，因為自然環(huán)境條件的不同各地會存在差異，特別是大、中、小城市之間也會存在一定的差距，控規(guī)指標的地域評價差異將影響不同地區(qū)居民的空間幸福感的變化，也是形成不同城市形態(tài)特色的