大學(xué)自治與政府控制公共管理權(quán)力

大學(xué)自治與政府控制公共管理權(quán)力

合理的權(quán)力邊界可以節(jié)約政府行政管理成本，提高管理效益。我國公共管理權(quán)力在高水平研究型大學(xué)的建設(shè)過程中，并未真正實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化均衡博弈。一方面，政府的公共管理權(quán)力一直是高等教育管理中主導(dǎo)的外在權(quán)力，政府為高等教育提供資源的同時(shí)，總是傾向于控制和管理高等教育;另一方面，高水平研究型大學(xué)是以研究、發(fā)現(xiàn)高深知識為主要工作對象的高等教育機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上需要更多的自治權(quán)。因此，合理劃分二者的權(quán)力邊界相當(dāng)重要。

一、高水平研究型大學(xué)建設(shè)中公共管理權(quán)力及構(gòu)成

1.公共管理權(quán)力的內(nèi)涵權(quán)力是政治學(xué)領(lǐng)域的核心概念。從詞源學(xué)角度來看，權(quán)力的含義有兩種解釋。一種是拉丁語中的“Potere”，原意為“能夠”，或具有從事某事的能力，后派生出英文“Power”;另一種認(rèn)為“權(quán)力”一詞出于拉丁語“Autorias”，一是指意識和法令，二是指權(quán)威，由此派生出“Authority”這個(gè)英語單詞。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，權(quán)力有兩個(gè)含義，分別指政治上的強(qiáng)制力和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量?！渡鐣?huì)學(xué)詞典》上的解釋是:權(quán)力是一種強(qiáng)制性的社會(huì)力量，支配權(quán)力的主體利用這一力量駕馭客體，并迫使客體服從自己。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力意指行動(dòng)者在一個(gè)社會(huì)關(guān)系中，可以排除抗拒以貫徹其意志的機(jī)會(huì)，而不論這種機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)是什么。[1]他所指的是權(quán)力是“Power”。羅伯特·伯恩鮑姆進(jìn)一步解釋說，權(quán)力是一種能在他人身上產(chǎn)生預(yù)期變化的能力，是一種影響他人，并使其按照要求行事的能力。[2]因此，我們可以認(rèn)為，廣義的權(quán)力是一種影響力，包括權(quán)威。狹義上的權(quán)力是一種強(qiáng)制力，是客體對主體的無條件服從的力量。如果把高等學(xué)?？闯墒且粋€(gè)公共機(jī)構(gòu)，那么對大學(xué)的管理就是公共管理的一個(gè)部分，就是公共權(quán)力對于大學(xué)的一種影響力。大學(xué)的發(fā)展與公共管理權(quán)力之間存在著密切的關(guān)系寫作論文。

2.公共管理權(quán)力的構(gòu)成與特點(diǎn)分析對于大學(xué)而言，能對大學(xué)發(fā)展發(fā)揮強(qiáng)制力和影響力的主體不僅僅是政府，政府只是其中的核心權(quán)力來源，但不是唯一的來源。從世界一些國家高等教育發(fā)展來看，公共管理主體大體可以劃分為六類。第一類是直接掌握公共權(quán)力的政府，包括中央政府和地方各級政府。他們通過所掌握的公共資源，包括立法、制定政策、財(cái)政等對大學(xué)施加強(qiáng)制性影響力。第二類是政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用。它的主要特點(diǎn)是:①利益表達(dá)，即政黨總是代表一定階級、階層或集團(tuán)的利益，例如:在我國，中國共產(chǎn)黨是代表廣大人民根本利益的執(zhí)政黨;②利益綜合，政黨總是要把他所代表的廣大民眾的意見和要求加以綜合，變成黨的政治主張。因?yàn)檎h所掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，從法理上說歸社會(huì)各階層、群體共同享有，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。政黨權(quán)力在不同的國家有不同的表現(xiàn)。執(zhí)政黨的公共管理權(quán)力一般通過政府權(quán)力來表現(xiàn)。第三類是政治團(tuán)體，是指為了實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)而相互依賴、相互影響，并通過一定的政治組織以一定的行為規(guī)范約束其成員的人群集合體，如教育工會(huì)、教授行會(huì)、協(xié)會(huì)等。它的主要特點(diǎn)是:它①的利益相對具體、集中、單一;②具有特定的組織規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)，群眾基礎(chǔ)廣泛，覆蓋面廣;③組織嚴(yán)密、體系完整、動(dòng)作規(guī)范。第四類是依靠法律和政府授權(quán)來處理高等教育事務(wù)的公共部門。如教育部教學(xué)評估中心，國家教育發(fā)展研究中心及其他部門。它們對大學(xué)的發(fā)展發(fā)揮著一定的作用和影響。第五類是在政府指導(dǎo)下，一定范圍的社會(huì)成員自主自愿組成，實(shí)行自治自律，為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會(huì)公共利益，對其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù)，不以營利、政治及宗教為目的的社會(huì)組織。[3]例如:美國著名的六大評估中心。第六類是不依靠公共權(quán)力來影響高等教育事務(wù)的民間組織，如各類社會(huì)排名機(jī)構(gòu)。

對高等教育發(fā)揮影響的管理主體是多種多樣的，權(quán)力結(jié)構(gòu)也是錯(cuò)綜復(fù)雜的，它們的權(quán)力范圍在不同的國家有不同的體現(xiàn)。如美國中央政府對于高等教育的管理權(quán)力非常有限，主要權(quán)力是在州一級政府和議會(huì)。而英國的非政府組織大學(xué)撥款委員會(huì)，卻承擔(dān)英國大學(xué)的評估和撥款功能，對大學(xué)發(fā)展有著重要的影響力。美國的六個(gè)地區(qū)評估中心雖然是非政府非贏利社會(huì)組織，但是在維護(hù)大學(xué)教育質(zhì)量，促進(jìn)高校公平競爭方面卻有著不可替代的重要作用。而中國的大學(xué)教學(xué)水平評估則來自于政府授權(quán)。因此，高等教育的公共管理權(quán)力在不同國家存在著不同的邊界。這是和各個(gè)國家的政治制度、文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。

3.公共管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政府在公共管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府的作用無疑是非常重要的。政府在所有權(quán)力中處于中心地位。和其它五類公共管理權(quán)力相比，政府由始至終扮演著特殊角色。就我國高等教育領(lǐng)域公共管理權(quán)力主體所表現(xiàn)出的六大類別而言，可以將我國公共管理的權(quán)力主體結(jié)構(gòu)最終表述為:中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門，自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中發(fā)揮的各項(xiàng)作用是政府權(quán)力的延伸和補(bǔ)充。雖然政黨權(quán)力和政府權(quán)力是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但是政黨權(quán)力往往通過政府權(quán)力來體現(xiàn)。在各個(gè)管理權(quán)力結(jié)構(gòu)邊界中，政府和執(zhí)政黨的相互關(guān)系是特殊的，這種特殊性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，執(zhí)政黨必須能夠領(lǐng)導(dǎo)和控制政府，使政府能夠按照執(zhí)政黨的路線方針進(jìn)行管理;另一方面，執(zhí)政黨必須使政府能夠有效發(fā)揮作用。[4]我國政府本質(zhì)上是執(zhí)政黨的政府，即政府由執(zhí)政黨來組織，它貫徹的是執(zhí)政黨的意圖，政府管理的政策目標(biāo)按執(zhí)政黨的意圖制定，政府按照執(zhí)政黨的要求來對高等教育進(jìn)行管理。因此，政府作用發(fā)揮的好壞必然直接影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政效果。在公共管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府的權(quán)力是主要的。其他的權(quán)力組織在政府的宏觀政策指導(dǎo)下發(fā)揮著各自的作用。一個(gè)總的趨勢是政府外的其他權(quán)力組織正在發(fā)揮越來越重要的作用，這對于大學(xué)的發(fā)展是有利的。高等學(xué)校是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，多種權(quán)力結(jié)構(gòu)共同發(fā)揮作用無疑可以更好地促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。

二、政府公共管理權(quán)力邊界

模糊與困境政府權(quán)力在我國建設(shè)世界高水平研究型大學(xué)的過程中，一直居于主導(dǎo)地位。長期以來，政府的高度集權(quán)使得其他權(quán)力組織很少能夠?qū)Ω叩冉逃l(fā)揮影響，各個(gè)權(quán)力組織之間的權(quán)力邊界也是模糊的，作用并不明顯，導(dǎo)致了在管理主體之間的分權(quán)困境。從78南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)第10卷國際視角來看，政府在計(jì)劃和協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)方面都發(fā)揮著一定的作用。政府的作用可以在所謂“起促進(jìn)作用的國家”和“起干預(yù)作用的國家”之間進(jìn)行選擇?！捌鸫龠M(jìn)作用的國家”指一個(gè)政府贊同高等教育為那些具有正式資格進(jìn)入高等教育的人提供一個(gè)機(jī)會(huì)，并不實(shí)際指揮高等學(xué)校的核心事務(wù)，如參與的模式、內(nèi)部的管理、學(xué)術(shù)計(jì)劃的開發(fā)和權(quán)力等方面的政策?！捌鸶深A(yù)作用的國家”指一個(gè)政府積極地卷入試圖影響諸如學(xué)生產(chǎn)品的性質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部事務(wù)、大學(xué)與環(huán)境之間的關(guān)系等方面的工作。[5]顯然，我國政府是屬于起干預(yù)作用的政府。

1.大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)力缺失從1998年《高等教育法》關(guān)于政府對高等教育管理方式的規(guī)定中我們看到，國家對高等教育的干預(yù)權(quán)力主要表現(xiàn)為國家對高等教育的投資權(quán)、規(guī)劃權(quán)、監(jiān)管權(quán)、中央政府與地方政府對高等教育的管轄權(quán)劃分、意識形態(tài)的影響權(quán)、校長任命權(quán)、學(xué)術(shù)評定的影響權(quán)等。高校的辦學(xué)自主權(quán)具體表現(xiàn)為招生權(quán)、自治權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、教師招聘權(quán)、對外交流合作權(quán)、制定內(nèi)部規(guī)章權(quán)、專業(yè)與課程的設(shè)置權(quán)、教學(xué)實(shí)施權(quán)等。但是，這些大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)并沒有得到落實(shí)。在《高等教育法》的條文中，關(guān)于高等學(xué)校的權(quán)利范圍很明確，但政府的權(quán)力更多地表現(xiàn)為對“高校辦學(xué)自主權(quán)”的干預(yù)，高校的法人地位難以在這種干預(yù)中保持相對的獨(dú)立，大學(xué)自主辦學(xué)的權(quán)力仍然不夠。

2.非正式政府組織的權(quán)力邊界模糊各種非正式政府組織在大學(xué)發(fā)展中扮演著很重要的角色，這些新興組織逐漸成為新的公共權(quán)力載體，并可能對政府的公共權(quán)力和大學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生隱性制約，形成了三方博弈的態(tài)勢。但是在這種多方博弈過程中，各個(gè)管理主體的權(quán)力定位并不明確。而明確的組織功能和權(quán)力定位對于促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展是有裨益的。例如美國最早的非正式組織團(tuán)體是教師工會(huì)，它的權(quán)力邊界就是維護(hù)教師權(quán)益，教師個(gè)體處于弱勢地位，自身合法權(quán)益在與學(xué)校談判中往往得不到保障，因此，教師工會(huì)對于保障美國大學(xué)教師的權(quán)利起到了很好的作用。而在我國，各個(gè)非政府組織在高等教育管理過程中為了自身的利益而爭搶權(quán)力，導(dǎo)致對大學(xué)的管理政出多門，影響了大學(xué)的發(fā)展。

3.大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部的兩種基本權(quán)力形式。所謂學(xué)術(shù)權(quán)力，是指學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)術(shù)人員影響和支配大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力。正如伯頓·克拉克指出的:“專業(yè)和學(xué)者的專門知識是一種至關(guān)重要的獨(dú)特的權(quán)力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權(quán)力”。[6]大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是由高等教育系統(tǒng)中各權(quán)力層次組合而成的，它們都對大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)、學(xué)術(shù)活動(dòng)及學(xué)術(shù)關(guān)系產(chǎn)生某種方式的影響或進(jìn)行某種程度的支配，它來自于直接從事教研活動(dòng)的學(xué)者、教授或基層學(xué)術(shù)組織對學(xué)術(shù)事務(wù)等客體支配的力量。而大學(xué)的行政權(quán)力是指大學(xué)的各個(gè)行政部門、行政人員在遵守國家法律、法規(guī)的前提下，對大學(xué)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。

由于我國政府是公立大學(xué)的投資主體，政府既是大學(xué)的舉辦者，又是大學(xué)的管理者，使得大學(xué)的行政權(quán)力成為了政府權(quán)力的延伸。大學(xué)內(nèi)部管理一直以來實(shí)行上令下行的行政命令模式，主要特征是重行政權(quán)力，輕學(xué)術(shù)權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力不受重視，明顯弱于行政權(quán)力，在對大學(xué)的管理過程中，忽視學(xué)術(shù)權(quán)力的重要性，甚至以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力，直接抑制了學(xué)術(shù)人員對未知領(lǐng)域的創(chuàng)造性，導(dǎo)致兩種權(quán)力失衡，影響大學(xué)自身發(fā)展。

三、大學(xué)自治與政府控制的權(quán)力博弈

以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向歷史表明，大學(xué)自治與政府控制是一個(gè)永恒的主題。兩者博弈的過程充分體現(xiàn)了政府與大學(xué)二者都期望獲得更大的權(quán)力。高水平研究型大學(xué)的發(fā)展需要一個(gè)適合其發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成應(yīng)以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向。

1.高水平研究型大學(xué)應(yīng)具有相對獨(dú)立的權(quán)力高水平研究型大學(xué)的主要特征是“以創(chuàng)新性的知識傳播、生產(chǎn)和應(yīng)用為中心”。這個(gè)特征從根本上決定了高水平研究型大學(xué)應(yīng)該是相對獨(dú)立自由的研究場所。縱觀世界一流大學(xué)的發(fā)展，從中世紀(jì)巴黎大學(xué)模式到英國紅衣主教約翰·亨利·紐曼倡導(dǎo)的“大學(xué)是傳授知識的場所”的理念，從德國教育大臣威廉·洪堡的“大學(xué)也是研究高深學(xué)問的機(jī)構(gòu)”的理念到柏林大學(xué)以“學(xué)術(shù)自由、教學(xué)自由、學(xué)習(xí)自由”為模式的創(chuàng)立，從美國教育學(xué)家查爾斯·埃里奧特提出的“大學(xué)是世界上最容不得獨(dú)裁者的地方”到哈佛大學(xué)延續(xù)至今的學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)，高水平研究型大學(xué)在歷史發(fā)展過程承擔(dān)著育人、教學(xué)、科研、服務(wù)等職能的同時(shí)，并始終以“學(xué)術(shù)自由”、“大學(xué)自治”、“教授治校”這三大潛在規(guī)律貫穿著它的成長軌跡。首先，“學(xué)術(shù)自由”的基礎(chǔ)使師生在追求真理的過程中形成了學(xué)術(shù)共同體，這種學(xué)術(shù)共同體保障了研究型大學(xué)是以探求高深知識為己任的自我定位。其次，“大學(xué)自治”是指大學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立的法人團(tuán)體，能夠自主地處理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)、較少的受到外界的干擾，為社會(huì)提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，這是促使高水平研究型大學(xué)保持學(xué)術(shù)獨(dú)立的前提條件?！敖淌谥涡！笔侵附淌谠趯W(xué)術(shù)管理范圍內(nèi)享有治校的權(quán)力。大學(xué)是一個(gè)比較特殊的學(xué)術(shù)和文化組織，教授作為大學(xué)發(fā)展的核心要素，應(yīng)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)性事務(wù)的參與等方面享有學(xué)術(shù)權(quán)力最大化。換句話說，教授治校的根據(jù)就在于教授在學(xué)術(shù)上的優(yōu)越性，而不在他們的行政能力。因此，全球最杰出大學(xué)都有這樣一些特征:給予學(xué)者們開展其研究的很大權(quán)利，學(xué)術(shù)自由的氛圍，一定程度的院校自治權(quán)。[7]中國大學(xué)要躋身世界一流大學(xué)的行列，就必須維護(hù)大學(xué)的相對獨(dú)立性，讓大學(xué)擁有相對獨(dú)立的自我管理的權(quán)力。

2.政府公共管理權(quán)力的相對有限性長期以來，大學(xué)被看作一個(gè)政府權(quán)力的延伸機(jī)構(gòu)，大學(xué)內(nèi)部真正起主導(dǎo)作用的是行政權(quán)力和行政邏輯，而不是學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)的邏輯。大學(xué)是面向政府辦學(xué)而不是面向社會(huì)自主辦學(xué)。因此，才出現(xiàn)政府公共管理權(quán)力對大學(xué)的發(fā)展一攬統(tǒng)包的情形。事實(shí)上，政府公共管理的權(quán)力是有限的，對大學(xué)的干預(yù)和控制都應(yīng)該處在有限的范圍之內(nèi)。高校系統(tǒng)已成為整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，越來越直接依賴于政府在各種社會(huì)子系統(tǒng)之間的權(quán)力協(xié)調(diào)，以保證教育資源供應(yīng)的正?；拓S富性。有學(xué)者指出，政府對大學(xué)應(yīng)該只擁有以下權(quán)力:對大學(xué)的規(guī)劃、撥款、評估、監(jiān)督、審批新建高校和考核校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)。除此之外，大學(xué)內(nèi)部的事務(wù)，包括制定招生計(jì)劃、校內(nèi)專業(yè)設(shè)置、精品課程打造、廣泛社會(huì)宣傳、培養(yǎng)人才定位等都是大學(xué)結(jié)合自身現(xiàn)狀為更好迎合社會(huì)發(fā)展需要而做出的具體工作。其實(shí)，早在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》就具體指出，大學(xué)要真正成為面向社會(huì)、自主辦學(xué)的法人團(tuán)體，至少應(yīng)該擁有7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán):①自主設(shè)置專業(yè)權(quán);②自主決定招生辦法，單獨(dú)命題、單獨(dú)考試、單獨(dú)錄取學(xué)生的權(quán)力;③依據(jù)干部標(biāo)準(zhǔn)，自主選聘校院級領(lǐng)導(dǎo)，自主選拔系處級干部;④自主評審教師職務(wù)，自主聘任或解聘各職級的教師和其他員工，自主決定工資分配辦法和獎(jiǎng)罰辦法;⑤自主安排自籌資金的用途;⑥自主調(diào)整院系及行政機(jī)構(gòu);⑦自主派出或接收留學(xué)人員。[8]但是這些權(quán)力并沒有得到很好的落實(shí)。從歷史的發(fā)展邏輯來看，這些權(quán)力本身就是屬于大學(xué)的，是大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于在大學(xué)和政府的權(quán)力博弈中，政府以其特有的權(quán)力和資源對大學(xué)實(shí)施控制，并剝奪了大學(xué)的權(quán)力。從這個(gè)意義上來說，“政府下放大學(xué)自主權(quán)”這種說法是不準(zhǔn)確的，嚴(yán)格來說，是大學(xué)自主權(quán)的回歸，這是高水平研究型大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時(shí)，大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)和文化組織，其發(fā)展受多種權(quán)力的影響和制約，非政府權(quán)力組織在其發(fā)展過程中同樣發(fā)揮重要的作用，這已經(jīng)被許多國家的實(shí)踐所證實(shí)。政府權(quán)力并不是無限的，合理地確定各個(gè)權(quán)力組織的權(quán)力邊界對于促進(jìn)高水平研究型大學(xué)的發(fā)展是有利的。新晨范文網(wǎng)

3.形成以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向的權(quán)力結(jié)構(gòu)在大學(xué)與政府之間權(quán)力相互博弈的過程中，權(quán)力是會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移的。而權(quán)力轉(zhuǎn)移本身具有雙向性，即一方的權(quán)力讓渡，相對應(yīng)于另一方面