第九章 公共政策終結(jié)

第九章公共政策終結(jié)政策終結(jié)的必要性和可行性03政策終結(jié)的策略04政策周期01政策終結(jié)概述02目錄中國公共政策終結(jié)05引導(dǎo)案例：

全面兩孩2016年元旦施行，獨生子女政策宣告終結(jié)結(jié)合案例回答：1、獨生子女政策面臨的主要風險有哪些？2、試用政策周期理論分析獨生子女政策的演變歷程。3、論述獨生子女政策終結(jié)的原因。

政策評估是政策終結(jié)的前提，政策終結(jié)是政策評估的結(jié)果。從政策過程周期來分析，政策終結(jié)發(fā)生在政策評估之后，是政策運行的最終階段，既是一個政策周期的終端，又是一個新的政策周期的起點。第一節(jié)政策周期一、政策周期的內(nèi)涵制定終結(jié)評估執(zhí)行

政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評估是對政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗；政策終結(jié)則是一個舊周期的結(jié)束。

政策周期是指政策經(jīng)過制定——執(zhí)行——評估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個階段后形成的一個周期；它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為了適應(yīng)新情況而對原政策加以修改調(diào)整，從而形成政策的一個新周期，實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。一個完整的政策周期包括:(1)政策制定階段;(2)政策執(zhí)行階段;(3)政策評估階段；（4)政策終結(jié)階段.

二、政策周期理論研究的實踐意義1、鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。2、提高政策制定的科學性。3、促使政策終結(jié)，提高政策效績。4、推動政治、經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的發(fā)展，促使改革開放不斷深化三、政策——經(jīng)濟周期

政策—經(jīng)濟周期：是指周期性的政策變化使經(jīng)濟發(fā)展處于經(jīng)濟擴張期與緊縮期的交替變換中，形成經(jīng)濟周期。這個概念考察的是政策的周期性波動對經(jīng)濟發(fā)展的影響。y經(jīng)濟增長率0t時間衰退復(fù)蘇蕭條繁榮經(jīng)濟周期四階段資本—投資規(guī)模勞動力—新增就業(yè)人數(shù)技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)營管理……行政決策（政治動員沖擊和政治命令沖擊）制度變革和體制變動政治事件戰(zhàn)爭自然災(zāi)害……內(nèi)部因素外部因素經(jīng)濟周期發(fā)生的原因9

公共政策雖然進入了經(jīng)濟學家的視野，但是他們認為政策屬于經(jīng)濟波動的外部因素，其對經(jīng)濟波動影響并不具有極為重要的作用。關(guān)于經(jīng)濟波動原因的政治學觀點：政治家的動機主要不是從長期經(jīng)濟發(fā)展角度考慮經(jīng)濟政策，他們更多地把精力花費在下一輪選舉的短期目標上。結(jié)果是：

大選前,執(zhí)政黨為了取得選民支持以求連任,把經(jīng)濟政策變成吸引選票的方法,采取擴大財政支出、減少失業(yè)、增加福利等政策，以使經(jīng)濟出現(xiàn)繁榮景象；大選后,新政府上臺,為了彌補赤字,提高效率,抑制通貨膨脹,又會采取緊縮政策。

因此,由于大選和經(jīng)濟政策重點變化,國民經(jīng)濟呈現(xiàn)出周而復(fù)始的周期性波動。四、我國的政策周期及其特點

在我國，一項政策的進行，表現(xiàn)為傳達期、貫徹期和變通期。這是中國政策周期表現(xiàn)出來的一個顯著特點。所謂傳達期，即“傳達動員”階段。傳達動員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內(nèi)部傳達；另一種是在全國范圍內(nèi)公開動員所謂貫徹期，即“貫徹實施”階段。在傳達中央精神之后，各地方開始制定具體的政策和措施。所謂變通期，即通常所說的“上有政策，下有對策”階段。地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標準，想出各種變通方法，對付中央，阻礙政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實施調(diào)整，采取新的政策，又重新進入下一輪的政策傳達期、政策貫徹期和政策變通期。

從政策與政策之間的更替來說，我國的政策周期一般較短，政策目標不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，這在經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)突出。經(jīng)濟領(lǐng)域的“經(jīng)濟政策周期”現(xiàn)象還表現(xiàn)在經(jīng)濟擴張政策與經(jīng)濟緊縮政策的相互交替變動上。出現(xiàn)政策周期性變動的現(xiàn)象的根源在于中國國情的現(xiàn)實性與領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展目標的主觀性之間的矛盾和沖突。領(lǐng)導(dǎo)人之所以對國家發(fā)展抱有主觀的、脫離現(xiàn)實的期望，主要有兩方面原因：一是出于作為落后大國領(lǐng)導(dǎo)人的責任感。另一方面是急于要證明社會主義制度的優(yōu)越性。第二節(jié)政策終結(jié)概述一、政策終結(jié)概念

政策終結(jié)是指經(jīng)過由政府組織或社會自發(fā)的政策評估之后，政策決策者或制定者采取一定措施，將過時的無效的或多余的政策、計劃、功能或組織予以終止或結(jié)束。

1、政策終結(jié)的主體應(yīng)是政府中政策的決策者或制定者，其他人和組織或個人無權(quán)終結(jié)公共政策。

2、政策終結(jié)的客體（政策終結(jié)的對象）除過時的、無效的或多余的政策外，還包括了過時的、無效的或多余的計劃、功能和組織；

3、政策終結(jié)的依據(jù)是政策評估。政策終結(jié)的特征：

1、強制性——一項政策的終結(jié)總是會損害一些相關(guān)的人、團體和機構(gòu)的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行。

2、更替性——政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)。

3、靈活性——政策終結(jié)是一個復(fù)雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關(guān)系。

政策終結(jié)發(fā)生在政策評估之后，是人們主動進行的，是提高政策績效的一種政策行為。政策終結(jié)不僅代表舊政策的結(jié)束，而且象征著新政策的開始。如下三種情況都可以看作政策終結(jié)：（１）政策使命的結(jié)束；（２）失誤政策的廢止；（３）穩(wěn)定的長效政策轉(zhuǎn)化為法律。二、政策終結(jié)的類型

（一）根據(jù)政策層次的分類1、政府功能的終結(jié)。2、政府組織的終結(jié)。3、狹義上的政府終結(jié)。4、項目終結(jié)。（二）根據(jù)政策終結(jié)所需時間而進行的分類1、爆發(fā)型。2、漸減型。3、混合型三、政策終結(jié)的方式1、政策替代

——指用新政策替代舊政策，但所面對的政策問題和政策目標基本沒有改變（養(yǎng)路費改燃油稅）。目的：更好解決舊政策沒有解決或根本解決不了的問題，以滿足目標群體的政策需求，實現(xiàn)政策目標。2、政策合并

——指舊的政策雖被終止，但部分實際功能并沒有被完全取消，而是將其合并到其他政策內(nèi)容中去。方式：終止的政策內(nèi)容合并到一項已有的政策中把兩項或以上終止的政策合并為一項新政策。3、政策分解

——就是將舊政策的內(nèi)容按照一定的規(guī)則分解成幾部分，每一部分形成一項新的政策。例如：單位保障——養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、人壽保險、醫(yī)療保險、生育保險等。4、政策縮減

——就是采用漸進的方式，一步步對政策進行終結(jié)，其目的是有效緩解因政策終結(jié)所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，比較穩(wěn)妥地實施終結(jié)，減少那些不必要的損失。例如：物價政策改革；老人老政策、新人新政策；駕照；司法考試；分房。案例一：國稅總局原副局長曝廢除農(nóng)業(yè)稅真相：成本太高

原來有些稅種設(shè)計時就不計成本，比如屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農(nóng)業(yè)稅，全國征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農(nóng)業(yè)稅前，能收約8000萬農(nóng)業(yè)稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價值了。案例二：孫志剛之死與強制性收容遣送政策的終結(jié)

2003年３月１７日晚１０時許，于２月２４日受聘于廣州達奇服裝有限公司的武漢科技學院藝術(shù)設(shè)計專業(yè)2001屆畢業(yè)生孫志剛外出上網(wǎng)，途遇天河區(qū)黃村街派出所民警檢查身份證，因未帶身份證，被作為“三無人員”帶回派出所?；蛟S是本于一個受大學精神熏陶的知識分子頭腦中固有得法律自由意識，孫志剛的頂撞惹怒了當事警官，所以在孫的同學成先生聞訊后趕到派出所并出示孫的身份證，孫志剛?cè)晕幢会尫?，反在３月１８日，孫被作為三無人員送往收容遣送站。當晚，孫因“身體不適”被轉(zhuǎn)往廣州市收容人員救護站。２０日凌晨１時多，孫遭同病房的８名被收治人員兩度輪番毆打，于當日上午１０時２０分死亡。救護站死亡證明書上稱其死因是“心臟病”。

４月１８日，中山大學中山醫(yī)學院法醫(yī)鑒定中心出具尸檢檢驗鑒定書，結(jié)果表明，孫死前７２小時曾遭毒打。４月２５日，《南方都市報》以《被收容者孫志剛之死》為題，首次披露了孫志剛慘死事件。次日，全國各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載此文，并開始追蹤報道。5月14日，華中理工大學法學院俞江博士，與騰彪、許志永兩位法學博士以中國公民的名義，向全國人大常委會上書，建議對《收容遣送辦法》進行違憲審查。5月23日，北京大學法學院教授賀衛(wèi)方、沈巋等5位法律學者，以中國公民的名義，聯(lián)名致信全國人大常委會，建議就孫志剛案成立特別調(diào)查組，同時對收容遣送制度提請啟動特別調(diào)查程序。６月５日上午，孫案開庭。６月９日孫案一審判決：主犯喬燕琴被判死刑，李海嬰被判死緩，鐘遼國被判無期。其他９名被告人也分別被判處３年至１５年有期徒刑。同日，孫案涉及的民警、救治站負責人、醫(yī)生及護士一共６人，因玩忽職守罪，被分別判處２年至３年的有期徒刑。8月1日，1982年出臺的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》壽終正寢，退出了歷史的舞臺，孫志剛事件被畫上一個圓滿的句號。意義：（1）孫志剛事件終結(jié)了收容遣送制度孫志剛的被收容致死，讓1982年國務(wù)院出臺的，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》退出了歷史的舞臺，這無疑是孫志剛事件的一個重要價值。我國憲法規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。收容遣送制度的廢除，證明了憲法對民眾權(quán)利的保護，是我國憲政進程當中的一個巨大進步。（2）孫志剛事件啟動了我國的違憲審查機制一個國家有憲法并不代表著有憲政，孫志剛事件啟動了我國的違憲審查機制，是我國走向憲政國家的一個里程碑似的標志。自從新中國有憲法以來，孫志剛事件對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲審查，是中國第一次實際意義上的違憲審查。它不僅僅是對一項制度的廢除，更重要的是它為實現(xiàn)成為憲政國家提供了現(xiàn)實世界的范本和途徑。

頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》于203年８月１日起實施。四、政策終結(jié)的障礙組織結(jié)構(gòu)的慣性抵制終結(jié)的聯(lián)合影響法律上的障礙政策終結(jié)的代價社會公共輿論的壓力障礙理念和信念上的問題某一機構(gòu)存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一段時間，會形成繼續(xù)存在的條件和對它的支持。——詹姆斯·E·安德森第三節(jié)政策終結(jié)的必要性和可行性一、政策終結(jié)的必要性政策終結(jié)有利于節(jié)約政策資源；政策終結(jié)有利于提高政策效率；政策終結(jié)有利于政策過程的優(yōu)化和政策質(zhì)量的提高。

二、政策終結(jié)的可行性觸發(fā)機制——政策終結(jié)的導(dǎo)火索；政策評估——政策終結(jié)的前提；利益的分化與聚合——政策終結(jié)的根本性因素；政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力——政策終結(jié)的人為因素；公共輿論的壓力——政策終結(jié)的環(huán)境因素。政策終結(jié)的力場較量觀望者觀望者政策終結(jié)改革者反對者舊政策受害者舊政策制定者既得利益者執(zhí)行者支持者反對者新聞媒體過時無效的公共政策公眾公眾新聞輿論中的公共政策公眾輿論中的公共政策政策制定者政策制定者過時無效政策終結(jié)新的政策出臺關(guān)注關(guān)注關(guān)注演變演變關(guān)注關(guān)注關(guān)注關(guān)注促成促成依法定程序依法定程序媒體、輿論在政策終結(jié)中的作用示意圖第四節(jié)政策終結(jié)的策略一、休克策略

在很短的時間內(nèi)，明確、徹底地終結(jié)一個公共政策，以及由此政策衍生的所有內(nèi)涵和外延的策略選擇。條件——要求社會公眾有強烈的終結(jié)某項公共政策的愿望，政策終結(jié)的動力極大，阻力極小方式——準備工作之后立即宣布終結(jié)時間，完整、徹底終結(jié)與政策有關(guān)的組織、人員、預(yù)算等。利弊——成本低、見效快但會對社會生活產(chǎn)生比較強烈的對比。

實例：終結(jié)舊的《交通安全管理條例》，啟動新的《道路交通安全法》；中國“入世”前，國務(wù)院共清理出需要制定、修訂或者廢止的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施共1150多件。二、緩沖策略在公共終結(jié)政策愿意比較強烈的情況下，采用明確的時間表，分階段、有步驟地終結(jié)公共政策的策略選擇。條件——較強的政策終結(jié)意愿，但政策牽涉面較廣，需要過渡時間。方式——分步驟終結(jié)，各個步驟之間關(guān)系明確，目標清晰?？蓮慕M織、人員等方面終結(jié)，也可以從政策的變更、過渡、終結(jié)等方面終結(jié)。利弊——成本較低低、見效較快，壓力較小。但時間表的制定比較有難度，且給部分組織以喘息之機。

實例：身份證認證制度、環(huán)境政策的改變等。三、橋梁策略在政策終結(jié)過程中不制定明確的時間表，但是緩慢而不間斷的推進政策終結(jié)過程，同時重視與公眾的溝通和聯(lián)系，爭取公眾支持的政策終結(jié)策略。條件——終結(jié)意愿不強烈、但危害性較大的政策。方式——漸進式，較緩慢，沒有固定的時間表，視情況而定。利弊——靈活機動，對社會和公眾心理的沖擊較小，但是有久拖不決，效率低下的危險，造成成本上升，最終不了了之。

實例：聽證會制度、漲價制度等。四、非正式終結(jié)策略

當政策終結(jié)過程遭遇來自公眾的阻力，但是政策本身確實有終結(jié)的必要時，保留政策的名稱而終結(jié)其內(nèi)涵和外延的一種策略。條件---政策并非完全失效，但阻力大于價值；附加效益使政策受益群體規(guī)模擴大；轟轟烈烈推出，發(fā)現(xiàn)不合時宜。方式---保留名稱，實質(zhì)終結(jié)；無限期暫停直至終結(jié).

利弊---較隱蔽，不會形成較大沖擊，但成本高，且會出現(xiàn)后遺癥，還會讓公眾懷疑政府的公信力。

實例：戶籍制度；個性化車牌等五、逆動策略推動舊政策運行，使其危害在短時間內(nèi)進一步顯現(xiàn)，從而積聚起足以終結(jié)該政策的推動力量。條件---政策危害大，但阻力也非常大；方式---欲擒故縱，保留政策，放任其危害性的蔓延，以削弱其阻力。利弊---可以完成其他策略無法完成的任務(wù)，但是風險高，沖擊大。

實例：我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型第五節(jié)中國公共政策終結(jié)一、中國公共政策終結(jié)狀況1、對政策終結(jié)的認識不夠。2、政策終結(jié)的力度不夠。3、政策終結(jié)的程序不合法現(xiàn)象時有發(fā)生。二、中國公共政策終結(jié)的困難

01.組織自身障礙組織機構(gòu)的持久性組織機構(gòu)的適應(yīng)性機構(gòu)的慣性

02.利益障礙政策制定者政策執(zhí)行者政策受益者政策終結(jié)困難的本原因主要來源于三、公共政策終結(jié)的未來發(fā)展對策

1、適當利益補償。2、公開政策評估結(jié)果,積極爭取支持力量。3、舊政策與新政策并行出臺。4、適當運用強制力推行。5、加強法制建設(shè),為政策終結(jié)提供法律保障。6、正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關(guān)系。案例：短命的免費政策

第16屆亞運會機動車臨時交通管理措施及廣州亞運全民免費乘車政策將于11月1日正式實施。廣州市交通部門29日表示，“經(jīng)過前期充分準備和精心組織，我們有信心、有能力做好公共交通運營服務(wù)保障工作?！睋?jù)了解，公交方面，廣州市交通部門將主要采取以下保障措施：一、建立三級保障指揮體系，亞運限行及免費乘車早晚高峰期間實行現(xiàn)場辦公，通過視頻監(jiān)控及根據(jù)各片區(qū)指揮部反映情況，及時協(xié)調(diào)處理運營保障過程中發(fā)生的問題。二、亞運限行及免費乘車期間，用于日常公交運營保障的公交車輛將凈增1000余臺，同時準備200臺應(yīng)急運力囤放在市內(nèi)各主要客流站點附近，以在需要時及時啟動快速疏運乘客。三、重點在保證車輛完好率的基礎(chǔ)上，提高車輛的工作車率，確保車輛出車率不低于96%等七項保障措施。

為安全有序及時疏運客流，地鐵公司也將主要采取四大措施：一、地鐵公司將增加列車上線運行，并調(diào)整車輛檢修規(guī)程，最大限度保證供車數(shù)量和運行質(zhì)量。二、為減少對亞運持證工作人員出行的影響，地鐵公司將安排工作人員在出入口查驗