關(guān)于監(jiān)察留置措施的調(diào)查

關(guān)于監(jiān)察留置措施的調(diào)查監(jiān)察留置措施是國家監(jiān)察體制改革提出的一項制度創(chuàng)設(shè)，對監(jiān)察委反腐職能的實現(xiàn)具有重要意義，該制度很大程度上也是監(jiān)察改革的合法性擔當。留置措施是國家監(jiān)察委員會針對涉嫌職務違法、職務犯罪的公職人員實施的期限較長且可折抵刑期的監(jiān)察措施。留置的適用首先需從憲法層面確保其法律正當性，其次要以法律明確適用對象、適用條件、適用期限、實施地點等。留置實施程序關(guān)涉程序合法、程序正義?；诖?，留置的實施要特別注重人權(quán)保障，保障被留置人員的人身權(quán)、救濟權(quán)以及被留置人員家屬知情權(quán)。尤其要保障的是獲得救助權(quán)，自被第一次采取留置措施之日起，被留置人員及其近親屬應當有權(quán)委托律師幫助，充分保障律師會見通信、調(diào)查取證、保密、申訴、控告等權(quán)利。筆者在涪陵區(qū)監(jiān)察留置管理支隊實習工作，對監(jiān)察留置管理中的情況進行分析，探究其中存在的問題，最后提出相應的解決策略。一、我國監(jiān)察留置的基本情況監(jiān)察體制改革之前，紀委使用的“兩規(guī)”措施存在諸多的問題:首先，“兩規(guī)”是黨的紀律檢查機關(guān)采取的調(diào)查措施，是針對涉嫌違紀的黨員采取的黨內(nèi)紀律措施，但是實踐中為了盡快調(diào)查腐敗案件，即使不具備黨員身份但是涉嫌行賄等腐敗犯罪的嫌疑人也會被采取“兩規(guī)”措施，這就造成“兩規(guī)”措施的適用對象超越了規(guī)定的界限。其次，要求相關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，實際上就是限制了人身自由，更何況這種限制通常會持續(xù)相當長的時間，淪為變相羈押。我國《立法法》第8條規(guī)定，對限制公民人身自由的強制措施和處罰只能由全國人大及其常委會制定和通過的法律進行規(guī)定，而紀委采取“兩規(guī)”措施的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，不是由全國人大及其常委會頒布的法律，因而“兩規(guī)”措施是缺乏法律依據(jù)的。此外，由于紀委“兩規(guī)”規(guī)定比較粗糙，沒有設(shè)置嚴格的程序，對“兩規(guī)”運用又缺乏有效的監(jiān)督制約機制，在實際使用中紀委的裁量權(quán)很大，這造成了被“兩規(guī)”人員的權(quán)利難以得到有效保障，對于這些不規(guī)范的調(diào)查行為，甚至是侵犯公民基本權(quán)利的行為又缺少有效的救濟機制。此次監(jiān)察體制改革用新創(chuàng)設(shè)的留置①取代“兩規(guī)”“兩指”是將原先紀委監(jiān)察機關(guān)限制人身自由的權(quán)力納入法治軌道。有學者指出，用留置取代“兩規(guī)”“兩指”“符合《立法法》的要求，是用法治思維和法治方式懲治腐敗的重要舉措，也是法治文明和法治精神的體現(xiàn)。二、監(jiān)察留置的問題分析（一）批準程序問題對于誰提請領(lǐng)導集體研究留置，監(jiān)察法中沒有明確規(guī)定，對此可以參照《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》，如果承辦部門認為有案件或事項需要提請檢察委員會審議，需要先由承辦的檢察官提出辦理的意見，由承辦部門的主要負責人簽署明確的意見，再交由分管的檢察長審核之后報檢察長決定。①監(jiān)察委員會提請留置可以采取這個模式，即由承辦人提出意見、部門負責人簽署、分管領(lǐng)導決定提交監(jiān)察委員會領(lǐng)導研究決定的流程。關(guān)于提請時需要的證據(jù)材料，根據(jù)監(jiān)察法對于留置條件的規(guī)定，提請材料應當明確對被調(diào)查人采取留置措施是符合哪一項標準，并提供相應的材料，以證明該人符合監(jiān)察法中的留置條件，例如需要證明被調(diào)查人存在逃跑、自殺、串供、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查的行為。（二）場所期限問題國家監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)承擔職務犯罪案件的偵查工作，如果認為犯罪嫌疑人需要采取逮捕措施的，由檢察機關(guān)負責審查批捕的部門進行審查，批準后交由公安機關(guān)執(zhí)行，被逮捕的犯罪嫌疑人統(tǒng)一關(guān)押在看守所。原先紀委在違紀案件中采取“兩規(guī)”措施則通常關(guān)押在監(jiān)察機關(guān)辦案場所。監(jiān)察體制改革后，在當前實際運作中，監(jiān)察機關(guān)主要將采取留置措施的被調(diào)查人關(guān)押在看守所或原先紀委的“兩規(guī)”場所中。察機關(guān)采取留置措施后，被調(diào)查人應當關(guān)押在看守所，因為看守所經(jīng)過長期的建設(shè)和完善已經(jīng)擁有了較為齊全的設(shè)施設(shè)備和規(guī)章制度，將被調(diào)查人留置在看守所更有利于保障其人身安全，防止意外事件的發(fā)生。同時，將看守所定為留置場所也可以減少監(jiān)察機關(guān)投入看守工作的成本和由此帶來的責任和壓力。在特殊情況下，出于方便監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的考慮，特別是留置的初期也可以將職務犯罪案件主要被調(diào)查人留置在監(jiān)察機關(guān)辦案場所，與該案相關(guān)的其他人員，特別是監(jiān)察對象以外的人，如涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員應當關(guān)押在看守所。（三）被留置人的權(quán)利保障問題關(guān)于留置之后通知單位和家屬的形式和內(nèi)容，《監(jiān)察法》第44條第1款規(guī)定:“對被調(diào)查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬?！贝朔l沒有主語，按照上下文理解應當是由決定留置的監(jiān)察機關(guān)的相關(guān)辦案人員通知家屬和單位;該條也沒有說明通知的形式，鑒于留置是牽涉到人身自由的重大事項，宜用書面通知;最關(guān)鍵的是通知的內(nèi)容，在通知單位和家屬被調(diào)查人被留置的時候，是否應當告知其涉嫌的違法犯罪行為。筆者認為，應當告知被留置人所在單位和家屬其所涉嫌的違法犯罪行為，還應當說明該人被關(guān)押的地點。另外，可能有些職務犯罪的被調(diào)查人年齡較大，或身患疾病，有關(guān)部門還應當詢問家屬是否需要為被調(diào)查人提供必要的藥品和其他生活必需品。此外，筆者建議:留置期間經(jīng)監(jiān)察機關(guān)同意，被調(diào)查人家屬和單位相關(guān)人員可以探視，這樣可以起到協(xié)助調(diào)查的作用，也可以教育感化被調(diào)查人，促使其配合調(diào)查。三、留置措施的監(jiān)督與制約分析（一）內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)察系統(tǒng)的自我監(jiān)督?！侗O(jiān)察法(草案)》擬規(guī)定在各監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，以監(jiān)督監(jiān)察人員履職和守法情況?！侗O(jiān)察法(草案)》還規(guī)定了留置措施的審批、備案程序、調(diào)查活動全程錄音錄像留存?zhèn)洳槌绦虻葯C制以實現(xiàn)留置措施的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督由于立場不夠中立、公開程度有限而公信力不足，因而必須引入外部監(jiān)督力量。內(nèi)外監(jiān)督協(xié)同合力才能充分彰顯監(jiān)督的獨立價值。（二）外部監(jiān)督外部監(jiān)督可以遵循以權(quán)力制衡權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力的邏輯形式設(shè)計。外部監(jiān)督主要是對監(jiān)察活動的宏觀監(jiān)督，涵蓋監(jiān)察活動全過程，當然也包括留置的實施，具體可以分為黨的監(jiān)督、人大及常委的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、社會監(jiān)督。比如社會監(jiān)督，社會監(jiān)督可以分為媒體、社會輿論和公民的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)深度普及的自媒體時代，社會監(jiān)督是民主社會最普遍也最重要的一種監(jiān)督形式。公民的監(jiān)督方式主要表現(xiàn)為《憲法》中公民基本權(quán)利的行使，主要有選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論出版自由、結(jié)社自由、提出批評和建議權(quán)、申訴、控告或者檢舉等權(quán)利。公民行使基本權(quán)利即為對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，當公民都積極充分行使該權(quán)利時，社會就有如配備了監(jiān)控器，使權(quán)力濫用、越權(quán)行為無處遁形。國家應