關于林業(yè)局的調查與思考

關于林業(yè)局的調查與思考國有林區(qū)一方土地能不能養(yǎng)活一方人，政企分開是不是非要花費巨大的成本才能實現，蘊含的潛力怎樣才能否釋放出來，國有林區(qū)的出路究竟在那里。至今仍是東北國有林區(qū)改革的難題。黑龍江清河林業(yè)局在林業(yè)生態(tài)建設、林區(qū)經濟社會發(fā)展、林區(qū)管理體制等方面進行的有益探索，對于苦苦尋求發(fā)展之路的國有林區(qū)，具有重大價值和借鑒意義，或許就是我們努力尋索的希望之路。一、“四增長一發(fā)展”——清河模式的判讀森林資源是否增加。林區(qū)經濟是否增長。林區(qū)職工群眾是否充分就業(yè)，收入是否增多。林區(qū)社會是否全面發(fā)展。這是目前國有林區(qū)面臨的最根本的問題，決定著國有林區(qū)的生存與發(fā)展。因此，國有林區(qū)發(fā)展模式的選擇，一定要通過能夠達到這“四增長一發(fā)展”的目標來確定：增加林區(qū)的森林總量，增加林區(qū)經濟總量，增加林區(qū)就業(yè)途徑，增加林區(qū)職工群眾收入，發(fā)展林區(qū)社會事業(yè)，最終實現林區(qū)社會和諧發(fā)展。這“四增長一發(fā)展”目標，既是國有林區(qū)改革與發(fā)展的路徑和方向，也是檢驗和判斷國有林區(qū)改革與發(fā)展模式成功與否的標準。依此標準，我們來判讀清河模式。在清河林業(yè)局建設發(fā)展三十多年的歷史進程中，*年是一個極其重要的年份，是由單一木材生產向生態(tài)經濟共同發(fā)展的戰(zhàn)略思路轉換的分水嶺。*年以來，清河林業(yè)局堅持不懈地進行林區(qū)經濟改革，經過8年多的努力，如今已取得了階段性的成果。1.林區(qū)森林資源增加。根據清河林業(yè)局*年森林資源復查，*年全局森林資源總蓄積量達到1227萬立方米，與*年相比，在保證平均年產12.3萬立方米商品材（年均消耗量為22.4萬立方米）的基礎上，森林資源凈增176萬立方米，年均增加17.6萬立方米，實現了長大于消的良性循環(huán)。*年森林覆蓋率達到90%。2.林區(qū)經濟增長。*年，清河林業(yè)局實現地區(qū)總產值6.9億元，是*年的5.3倍，其中一、二、三產業(yè)分別增長10.9倍、3.6倍、6.79倍，是黑龍江省森工系統(tǒng)產值最高、增長最快的。實現總收入1.4億元，是*年的2.2倍。3.林區(qū)實現充分就業(yè)。從*年開始，通過推行森林管護經營責任制，大力發(fā)展多種經營和林產工業(yè)，逐年解決了富余勞動力就業(yè)難題，清河林區(qū)勞動力實現了充分就業(yè)。并從*年開始，企業(yè)勞動力出現不足，當年勞動力缺口1200人，*年林區(qū)勞動力缺口8000人，只有通過外出招工添充缺口。目前，林區(qū)就業(yè)人口達2.33萬人，其中非林業(yè)人口1.3萬人，占就業(yè)總數的55.8%。4.林區(qū)職工群眾收入逐年增加。首先，職工工資逐年提高。全局職工年均工資*年達到11445元，高出黑龍江省城鎮(zhèn)可支配收入的*多元，是*年2563元的4.5倍，年均遞增20.7%，目前，人均月工資已達到1318元；其次，林區(qū)家庭經濟收入較高。*年，清河林區(qū)家庭自營經濟收入人均5940元。在從事家庭自營經濟的4607戶中，年收入3萬元以上的467戶，占10.1%；年收入5萬元以上的201戶，占4.4%；年收入8萬元以上的69戶，占1.5%；年收入10萬元以上的30戶，占0.7%?？傮w看，山上職工收入高于山下職工收入。5.林區(qū)社會發(fā)展。清河林業(yè)局在加快建設生態(tài)體系、大力發(fā)展林區(qū)經濟的同時，堅持社會事業(yè)的發(fā)展與之相協(xié)調，推動和諧林區(qū)建設。在小城鎮(zhèn)建設方面，*年，清河林業(yè)局被評為“省級生態(tài)園林小城鎮(zhèn)”。截至*年底，清河林業(yè)局共投入3.8億元，鋪設了34萬平方米街巷道和通往中心林場、農場、附近村屯的34公里水泥路，建商品樓21萬平方米，林業(yè)局址職工人均住房面積達23平方米。在教育、衛(wèi)生方面，先后投資2500萬元新建了小學和高級中學，改建了初級中學，配備了標準化教學設施；從*年開始，普及了9年免費義務教育；山上林場的學生只要住在學生公寓，每月補助50元伙食費。投資400萬元用于職工醫(yī)院擴建工程。在完善社會保障體系方面，全面開展了職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育5項保險，也為其他就業(yè)人員解決了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷3項保險。為1000多名老知青解決了每人每月450元的勞動保險。并投資新建、擴建老年公寓和福利院，解決了老有所養(yǎng)問題。*年清河林業(yè)局被評為“省級平安鎮(zhèn)”。事實勝于雄辯。清河林業(yè)局改革與發(fā)展的成效已經證明，清河模式是成功的。從未來的發(fā)展趨勢看，清河林業(yè)局生態(tài)、經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的前景美好。二、“六項改革”——清河模式的內涵清河林業(yè)局在改革和發(fā)展中所創(chuàng)造的新型模式無疑是成功。成功得益于“六項改革”。所謂“清河模式”，其內涵是清河林業(yè)局在進行生態(tài)經濟改革實驗的過程中，建設“人大授權、政府派出、林區(qū)區(qū)域管理、內部政企分開”的新體制，主要是在林區(qū)行政管理體制、政府與企業(yè)關系、資源管理體制、建立現代企業(yè)制度、林區(qū)勞動分配制度、社會事業(yè)經營方式六個方面進行創(chuàng)新。1.林區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新。在清河林區(qū)設立局（林業(yè)局）、場（林場）兩級管理委員會。局級管委會是在原林業(yè)局機構的基礎上，精簡機構和人員而設立；場級管委會是將原有的16個林（農）場撤并為3個中心林場、1個農場，成立4個場級管委會。局級管委會作為政府的派出機構，人大授予相應的政府職能，在林區(qū)內獨立行使地方政府管理資源和林區(qū)社會各項職能，是清河林區(qū)的行政主體。同時，局級管委會實行林區(qū)區(qū)域管理，即只在林業(yè)局所轄區(qū)域內進行生態(tài)、經濟和社會發(fā)展的管理，不突破現行林業(yè)局管轄范圍。這項改革，機構減少了6個，行政人員由442人減少到185人，精簡了58%。提高了行政效率，節(jié)約了行政成本。2.政府與企業(yè)關系的創(chuàng)新。清河林業(yè)局實行內部政企分開。政府部分（局、場兩級管委會），負責管理林區(qū)行政、社會事業(yè)和森林資源、監(jiān)督企業(yè)生產經營活動，促進林區(qū)社會進步與發(fā)展等職能。企業(yè)部分，將原林業(yè)局的企業(yè)職能剝離出來，企業(yè)部分成立林業(yè)經營公司，承接木材生產和經營、營林生產兩大主營業(yè)務，成為自主經營的市場主體。政企在職能、機構、人員、資產、費用、預算上實行六分開。林業(yè)經營公司按有關政策向管委會繳納育林基金、資源補償費和社會保險等費用。3.森林資源管理體制的創(chuàng)新。在森林資源管理體制上，實現“管資源的”和“用資源的”徹底分開。局級管委會內設資源管理局（“管資源的”），行使國有林區(qū)森林資源的相關管理、監(jiān)督職能，對施業(yè)區(qū)內的森林資源依法管理。無論是木材生產還是營林生產，資源管理局都有專人進行全程監(jiān)督。并根據當期市場價格核定森林資源補償費和育林基金基數指標。林業(yè)經營公司（“用資源的”）對采伐和跡地更新造林負責。這一體制理清了森林資源監(jiān)督管理、培育利用的關系。在森林資源管護上，全面推行責任制。職工群眾在管護森林的同時，允許他們利用林下資源。管護人與管護區(qū)連責、連利、連心。找到了致富職工和保護資源的最佳結合點，實現了資源保護與經濟發(fā)展的“雙贏”。4.企業(yè)制度創(chuàng)新。從*年開始，清河林業(yè)局先后對具備條件的廠家實行股份制改造，林業(yè)局以各種形式的投資及其收益為全民所有，構成國有股；各基層廠家的資產，為各廠家集體所有，構成集體股；職工及其自然人投入的為個人所有，構成個人股。成立以公有制為主體，外部法人和自然人入股的林產工業(yè)有限公司，原各廠家為子公司。通過折股量化和產權界定，形成了投資主體多元化、多種經濟并存的格局。股份后的企業(yè)，按市場機制運作，用工、分配等各項經營管理活動完全由企業(yè)自主決策。如分配，企業(yè)除以固定返利的形式上繳部分利潤與林業(yè)局外，其余利潤企業(yè)自主決策用于股本分紅或用于再生產。人造板廠*年純利200萬元，上繳林業(yè)局50萬元以后，企業(yè)決定：30萬元用于職工分紅，剩余120萬元全部作為資本積累，用于再生產。5.林區(qū)勞動分配制度創(chuàng)新。在用工方面，清河林業(yè)局實行了全員勞動合同化管理。建立林區(qū)勞動力市場，各企事業(yè)單位用工實行“雙向選擇，自主擇業(yè)”，沒有簽訂勞動力合同的職工，一律進入勞動力市場，原單位不再保留這部分職工的勞動人事關系，由勞動、人事部門統(tǒng)一管理。學校也改革人事制度，從校長到教師一律競聘上崗，擇優(yōu)錄用，未被聘用的84名教職工全部分流。在分配方面，制定方案與細則，*年以來，先后制定了“森林資源管護經營責任制實施方案與實施細則”等多個改革方案和規(guī)定，對各項經營活動成本、利潤核算，由此確定各種分配方式。以森林管護為例。先是根據地形、林種、林木、林下資源等類型劃分管護經營區(qū)，然后定面積、定人員、定任務、定費用、定時間，再詳細地制訂保證管護效果、保證自身收入等管護人員的權利、責任和義務，著重對管護人員的收益如關于林蛙的養(yǎng)殖、山野菜的采集等方面都做了特別的規(guī)定。通過分配方式的創(chuàng)新將責任和利益緊緊相連。6.社會事業(yè)經營方式創(chuàng)新。本著面向市場，企業(yè)化經營、市場化運作的思路，清河林業(yè)局從*年開始，對事業(yè)單位進行改革，把事業(yè)單位從林業(yè)局剝離出來。街道、自來水、供熱站、電廠、醫(yī)院廣播電視局全部放開經營，管委會財務、物價部門制定詳細收費明細、明碼收費。管委會負責國有資產的保值增值，上繳利潤完成后，其他經營業(yè)務活動完全由改制的事業(yè)單位自主決策。以供應公司為例。該公司前身是清河林業(yè)局負責供應材料、燃料的一個局機關科室，共有職工120人，每年僅人員工資和辦公經費達86萬元。改制后，除留下17人負責全局的燃料等供應外，其他103人集資入股成立股份公司。改制后，公司效益年年提高，員工工資不斷增加，還每年上繳林業(yè)局十多萬元利潤。據*年統(tǒng)計，各改制單位減少事業(yè)費800多萬元，繳納社保、折舊、利潤“三金”100多萬元。上述六項制度的創(chuàng)新，我們認為是清河模式的真正內涵，是清河模式的精華。三、四點啟示——清河模式的現實意義解讀清河模式，我們受到很多了啟發(fā)。對于國有林區(qū)以及森工企業(yè)而言，在資源危機、在經濟危困的表層下，問題的實質是什么。又該如何解決。清河林業(yè)局找到了問題的答案，也正在逐步破解了這一難題。1.解決了政企不分的問題?，F實的國有林區(qū)，政府和企業(yè)你中有我，我中有你，森工企業(yè)既是政府，因此，要按政府職能設置部門、設置職位，負載著龐雜的行政職能和社會管理職能；又是企業(yè)，要按企業(yè)規(guī)范從事生產經營活動，要生產產品要上繳利稅。這種特殊的體制，一方面造成了管理的混亂，更為重要的是，無論政府和還是企業(yè)，各自的所扮演的角色、各自所承擔的職能都未能得到充分地發(fā)揮。清河林業(yè)局抓住了這一問題的根本，實行了政企分開。所成立的185人管委會，成為林區(qū)政府，承接了分離的行政社會管理職能和森林資源管理職能；被剝離出來的企業(yè)，應對市場、創(chuàng)造利潤，開始成為市場經濟的真正主體。2.解決了企資不分的問題。這里說的是企業(yè)和資源的關系。名義上，森林資源權屬是清晰的，《森林法》明確規(guī)定了森林資源屬于國家所有，但誰來代表國家行使所有權呢。實質上，國有林區(qū)的森林資源為企業(yè)所有，森工企業(yè)集森林資源的管理以及占有、使用、收益、處置四權于一身，既是森林資源的管理者，又是森林資源的使用者、收益者、處置者。一旦在國家利益和企業(yè)利益相左或沖突時，企業(yè)難免會取企業(yè)小利而忘掉或舍棄國家大益。法人超限額采伐難以杜絕就是證明。清河林業(yè)局采取了“管資源的”政府和“用資源的”企業(yè)完全分離的做法，“裁判員”和“運動員”各司其職，管委會代表國家監(jiān)督管理好森林資源，企業(yè)通過向管委會繳納育林基金、資源補償費等方式有償使用森林資源。3.解決了企社不分的問題。即解決了企業(yè)辦社會的問題。國有林區(qū)有著特殊的形成背景：先建企業(yè)后形成林區(qū)社會。林區(qū)的學校、醫(yī)院等機構因森工企業(yè)而建立，因森工企業(yè)而生存，為森工企業(yè)而服務。森工企業(yè)承擔著管理社會事業(yè)的職能，生老病死、衣食住行全都由企業(yè)負責，林區(qū)的各種社會性事業(yè)完全是由企業(yè)供養(yǎng)支持，因此森工企業(yè)“辦社會”的負擔極其沉重。從目前一些國有林區(qū)的改革實踐看，企業(yè)“辦社會”的狀況已經逐漸改變，普遍的做法是交歸地方。清河林業(yè)局獨特之處在于它沒有采取“一交了之”的普遍做法，而是在成立林區(qū)政府——管委會基礎上，交給了管委會管理，并創(chuàng)新了企業(yè)化經營林區(qū)社會事業(yè)的機制。4.解決了企業(yè)冗員的問題。國有林區(qū)冗員問題的形成，有著歷史和現實的原因。一方面，國有林區(qū)作為一個自成體系的、獨立的社會，相對封閉，就業(yè)人員以及新增就業(yè)人員主要靠自身消化解決，但由于經濟社會發(fā)展滯后，一、二、三產業(yè)發(fā)展處于較低層次，吸納就業(yè)的能力十分有限；另一方面，隨著可采資源的減少，加之天保工程的實施，富余人員問題突顯。只要這些人生活在林區(qū)，就要依靠這里的森林資源。不夸張地說，富余人員問題，是國有林區(qū)的最大問題，人往哪里去。能否很好地解決這一問題，決定著國有林區(qū)的前途和命運。清河林業(yè)局在改革發(fā)展中，“不求所有，但求所在”，不過多考慮企業(yè)權屬，而充分考慮林區(qū)冗員問題，看重的是社會綜合效益，只要能夠發(fā)展和壯大林區(qū)經濟，提供就業(yè)崗位，增加職工收入，就為企業(yè)發(fā)展提供一切便利條件，以至于從*年開始，清河林業(yè)局就出現了勞動力缺口的問題，目前清河外來務工人員已超過3000人，人均月收入超千元，創(chuàng)造了國有林區(qū)就業(yè)的奇跡。四、五點思考——清河模式的借鑒意義目前，在國有林區(qū)改革和發(fā)展過程中，形成了多種模式。雷加富副局長總結主要為四種模式，即以森工企業(yè)改革為突破口的吉林模式，以林權改革為突破口的伊春模式，以森林資源管理體制改革為突破口的6個重點國有林區(qū)森林資源管理體制改革試點模式，以林區(qū)管理體制改革為突破口的清河模式。各種模式的優(yōu)劣利弊，因為沒有做更深入的調查研究，我們不敢妄加評論，也不能妄下斷言。僅以清河模式為案例，通過剖析，把我們對國有林區(qū)改革與發(fā)展的一些思考提出來。1.清河模式是否為國有林區(qū)改革發(fā)展的方向。換言之，清河林區(qū)能夠做到的，其他國有林區(qū)能否做到。我們認為以下幾點具有推廣和借鑒意義。一是選準發(fā)展的戰(zhàn)略目標。清河模式以林區(qū)區(qū)域經濟和林區(qū)社會全面發(fā)展為戰(zhàn)略目標。圍繞這一戰(zhàn)略目標，在生態(tài)建設方面，以森林資源管護經營責任制為基礎，實行山上林場生態(tài)移民，將1100多戶共3500余人從森林腹地搬遷到山下，大大減輕了山上人口壓力對森林資源的破壞；在經濟層面上，以發(fā)展林產工業(yè)為支柱，以發(fā)展多種經營為主攻方向，實施種、養(yǎng)、加工、龍頭帶基地的產業(yè)化發(fā)展；在社會層面上，大力發(fā)展水、電、通訊、道路、小城鎮(zhèn)建設、林區(qū)教育、科技興林等林區(qū)社會建設。清河林區(qū)生態(tài)體系、產業(yè)體系和社會體系共同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇應該是國有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略選擇的方向和目標。二是找準改革路徑。清河成功的改革發(fā)展模式告訴我們，盡管國有林區(qū)黨政企社合一、高度集權的管理體制，符合計劃經濟時代的國情和林情，也為開發(fā)、建設、發(fā)展林區(qū)發(fā)揮了重要作用。但在市場經濟轉軌的過程中，這種體制越發(fā)顯得不合適宜。資源危機加深、經濟危困加重，各種社會矛盾累計，形成了國有林區(qū)發(fā)展的障礙。拆除障礙破解難題，出路只有一條，就是改革，而且是全方位的綜合改革。清河林業(yè)局改革沒有采取單項突破，而是從體制、機制等六個方面進行綜合改革。只有深化和全方位的改革，才能打破制度束縛，才能大膽創(chuàng)新出新的體制和機制。早改早成功，早改早受益。三是注重職工群眾利益。誰將是國有林區(qū)改革與發(fā)展的真正受益者，不同的利益導向會產生不同的結果。清河模式把職工群眾的利益放在第一位，把職工群眾滿意不滿意、職工群眾生活水平提高不提高作為檢驗改革成功的標準，他們認為，就業(yè)是民生之本，改革絕不能使有勞動能力的職工下崗，不能讓職工的生活水平下降，解決了就業(yè)、社會保障等一系列關系職工群眾切身利益的問題，使得廣大職工群眾成為改革發(fā)展的真正受益者。也實現了林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。四是配備有較高素質的領導班子。清河模式佐證了“政治路線確定之后，干部是決定因素”這一名言。林區(qū)經濟社會農林牧副漁、工農商學兵具全的特殊性，要求必須配備一支具有較高素質的領導干部隊伍，既要具備林業(yè)生產、經營和管理素質，又要掌握縣域社會經濟管理本領。清河林區(qū)有一個熟悉林情、擅長管理的領導團隊，管委會的班子成員團結奮進、善謀決斷、真抓實干；班長田喜軍更是有思路、有魄力、想干事、能干事、干成事的好班長。2.國有林區(qū)社會經濟全面發(fā)展需要什么樣的行政體制。我國國有林區(qū)是伴隨著森林資源的開發(fā)而從無到有、從小到大逐漸發(fā)展的，大多地處邊遠山區(qū)而遠離城市，森林資源豐富，林區(qū)有自己完整的社區(qū)組織，完整的文教、衛(wèi)生、體育、交通、電力等社會公共事業(yè)體系。對于這樣一個經濟社會管理相對獨立的國有林區(qū)而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個能夠承接政府職能的機構來行使行政管理職能，否則會出現無政府狀態(tài)。針對我國目前國有林區(qū)兩種政企合一的模式，分別采取不同的改革方案。一種是伊春和黑龍江大興安嶺政企合一的國有林區(qū)，可以直接將企業(yè)的職能從政府中剝離，對企業(yè)按現代企業(yè)制度改組改造，推向市場；獨立出來的政府，匹配同級政府的管轄權限及規(guī)模設置；另一種是政企合一的企業(yè)，如清河林業(yè)局，采取管委會模式，作為政府的派出機構，成為林區(qū)政府，行使政府的職能。從目前來看，這兩種改革是可行的，也是符合實際的。3.森林資源可持續(xù)經營需要什么樣的管理體制。森林資源管理權限一定要從企業(yè)中分離出去，交有政府（或國有林管理機構）管理，這種改革思路已經取得共識。政府（或國有林管理機構）作為國有資產的出資方，向企業(yè)和社會發(fā)包。企業(yè)與國有林管理機構建立市場化的契約關系，即企業(yè)對林地使用，國有林管理局按林地優(yōu)劣向企業(yè)收取級差地租；企業(yè)對現有林木的使用，國有林管理局可以采取活立木轉讓、利潤分成等方式出讓國有林木使用權；對企業(yè)使用林地后新增林木，總體依照誰出資誰受益原則，具體按出資人與企業(yè)的契約約定執(zhí)行。4.林區(qū)經濟增長點在哪里。森林資源豐富是國有林區(qū)的天然稟賦，它是國有林區(qū)賴以存在的基礎。林區(qū)經濟的增長點就在森林資源之中。清河模式跳出林業(yè)發(fā)展林區(qū)經濟，走出了一條多元化、復合型的產業(yè)發(fā)展道路，形成國有經濟、集體經濟、股份和股份合作制經濟，以及個體私營經濟組成的多