后冷戰(zhàn)時期歐洲少數(shù)民族保護機制的特點及不足

后冷戰(zhàn)時期歐洲少數(shù)民族保護機制的特點及不足

C958.1：A1004-3926(2011)04-0006-06少數(shù)民族問題是國際政治中十分重要的問題，很多的極端主義、分離主義以及民族沖突都與國家處理少數(shù)民族問題失當(dāng)有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，歐洲曾出現(xiàn)過十分嚴(yán)重的少數(shù)民族問題。為此，歐洲各國尤其是歐盟及其成員國努力構(gòu)建對少數(shù)民族權(quán)利的保障機制：一方面對少數(shù)民族個體成員的權(quán)利予以保護；另一方面對少數(shù)民族群體所具有的文化、宗教、語言等進行保護并促進其發(fā)展。從而緩和由少數(shù)民族問題引起的沖突，使得少數(shù)民族問題不再成為對歐洲國家尤其是對歐盟成員國的政治制度造成重大沖擊的因素，并由此而維持歐洲的穩(wěn)定。本文擬通過考察后冷戰(zhàn)時期歐洲的少數(shù)民族權(quán)利保護國際機制，其中包括國際法、國際規(guī)范、執(zhí)行機制，分析和總結(jié)這些國際機制的成就與存在的問題。一、歐洲對少數(shù)民族成員個體的公民權(quán)和政治權(quán)的保護機制后冷戰(zhàn)時期的歐洲尤其是歐洲聯(lián)盟所建構(gòu)的少數(shù)民族權(quán)利保障機制主要分為：(1)對少數(shù)民族個體成員的權(quán)利予以保護的機制；(2)對少數(shù)民族群體所具有的文化、宗教、語言等進行保護并促進其發(fā)展的機制。前者主要圍繞歐洲委員會47個成員國都批準(zhǔn)的《歐洲人權(quán)公約》(EuropeanConventiononHumanRights)中的“禁止歧視”原則，形成保障少數(shù)民族的成員不因為種族、膚色、語言、宗教等因素而無法享有其他人享有權(quán)利的機制。后者則主要通過歐洲委員會1995年推出的《少數(shù)民族保護框架公約》（FrameworkConventionfortheProtectionofNationalMinorities，F(xiàn)CNM，以下簡稱《框架公約》）和1992年推出的《歐洲區(qū)域性或少數(shù)人語言憲章》（EuropeanCharterforRegionalorMinorityLanguages，以下簡稱《語言憲章》），形成保護少數(shù)民族群體的文化、宗教、語言等機制。我們首先討論歐洲對少數(shù)民族個體成員的權(quán)利予以保護的機制?！稓W洲人權(quán)公約》第14條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)保障人人享有本公約所列舉的權(quán)利與自由。任何人在享有本公約所規(guī)定的權(quán)利與自由時，不得因性別、種族、膚色、語言、宗教、政治的或者是其他見解、民族或社會出身、與少數(shù)民族的聯(lián)系、財產(chǎn)、出生或者其他地位而受到歧視?！盵1](P.14)2000年通過的公約第十二議定書規(guī)定了“普遍禁止歧視原則”(Generalprohibitionofdiscrimination)：“1、享有法律所規(guī)定的人和權(quán)利應(yīng)當(dāng)在沒有基于任何理由（例如性別、種族、膚色、語言、宗教、政治上或其他觀點、民族或社會起源、與少數(shù)民族的聯(lián)系、財產(chǎn)、出身或其他地位等）的歧視的情況下得以確保；2、任何人都不應(yīng)當(dāng)受到來自任何公共部門的、基于如第1款中所提到的任何理由的不利歧視。”[2](P.1)歐洲聯(lián)盟成員國已經(jīng)批準(zhǔn)的《里斯本條約》第2條規(guī)定：“聯(lián)盟建立在尊重人的尊嚴(yán)、自由、民主、平等、法治原則以及尊重人權(quán)，包括少數(shù)民族成員人權(quán)的價值觀基礎(chǔ)上。這些價值觀為成員國的共同目標(biāo)，旨在建立一個多元化、非歧視、寬容、公正、團結(jié)以及男女平等的社會?！盵3](P.17)而歐洲聯(lián)盟的《基本權(quán)利憲章》第21條則進一步規(guī)定：“1、任何基于諸如性別、種族、膚色、人種或社會出身、基因特征、語言、宗教或信仰、政治的或其他方面之觀點、少數(shù)族裔成員之身份、財產(chǎn)、出身、殘障、年齡或性取向等基礎(chǔ)上的歧視，均應(yīng)予以禁止。2、在條約適用范圍之內(nèi)以及不損害條約的任何具體規(guī)定之下，任何基于國籍理由的任何歧視均予以禁止。”[4](P.396)由此可見，歐盟的《里斯本條約》與《歐洲人權(quán)公約》相關(guān)條款的精神是一致的，但是在內(nèi)容上更加詳盡。然而更為重要的是，上述對少數(shù)民族個體成員的權(quán)利予以保護的公約和條約的相關(guān)國際法條款都有具體司法機構(gòu)來執(zhí)行?！稓W洲人權(quán)公約》及其議定書，主要是通過歐洲人權(quán)法院(EuropeanCourtofHumanRights)來執(zhí)行。其監(jiān)督程序大體可概括為：任何個人、個人團體或非政府組織，只要認(rèn)為公約的締約國侵犯了公約及其議定書所載的權(quán)利，均可以向該法院提起申訴。①法院受理申訴之后安排審理，法院審理過程中遵守“對席審查”和“友好解決”程序，即不僅申訴人或者其代理人到場，而且締約國政府也需要派代表到法庭接受詢問，雙方還可以通過協(xié)商的方式達成和解協(xié)議而友好解決(friendlysettlement)，這體現(xiàn)了審理程序上雙方地位的平等。最后是法院判決的執(zhí)行：如果申訴人勝訴，歐洲人權(quán)法院將從三個方面判決成員國的義務(wù)：(1)支付賠償金，即賠償申訴人權(quán)利受到侵害而造成的物質(zhì)損失。(2)針對申訴人采取“個人措施”(individualmeasures)，類似于恢復(fù)名譽、消除影響等。(3)針對成員國法律體系的“一般措施”(generalmeasures)，即全面修改成員國在案件中所依據(jù)的法律或執(zhí)法慣例，以防止類似案件再度發(fā)生。根據(jù)歐洲人權(quán)法院的法官介紹，到目前為止，法院所有的判決都得到了遵守。[5]例如那籌瓦等訴保加利亞案(NachovaandOthersv.Bulgaria)就是一個著名案例。1996年7月19日，兩名羅姆人犯罪之后由于拒捕而被武裝警察開槍打死，他們的親屬那籌瓦等人認(rèn)為這是警察對羅姆人的偏見和敵意造成的。而且這一事件發(fā)生之后，保加利亞當(dāng)局沒有對此進行深入調(diào)查。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為保加利亞之所以沒有深入調(diào)查，可能(might)是由于死者的羅姆人身份所導(dǎo)致的，因此判定保加利亞違反公約關(guān)于禁止歧視以及保障生命權(quán)的規(guī)定，并向受害人家屬共賠償58000歐元。②此案的判決雖然不能從根本上解決羅姆人在歐洲的處境，但是對于他們的權(quán)利特別是生命權(quán)無疑起到很好的保障作用。因此，這一執(zhí)行機制還是相當(dāng)有效的。就歐盟的有關(guān)人權(quán)保護機制而言，歐盟委員會具有審查成員國法律的職能，能夠有效地監(jiān)督歐盟法在成員國內(nèi)的實施。歐洲人權(quán)法院需要等申訴人提起申訴，才能通過判決影響成員國的法律，而歐盟委員會可以主動啟動審查程序。因此，歐盟的人權(quán)保護機制對成員國的影響是直接而及時的。現(xiàn)在歐盟已經(jīng)開始作為一個單一單位加入《歐洲人權(quán)公約》，如果歐盟成員國的公民認(rèn)為歐盟或其機構(gòu)沒有在諸如保障少數(shù)民族權(quán)利方面做到位，也有權(quán)向歐洲人權(quán)法院起訴歐盟或其機構(gòu)。此外，歐盟將“少數(shù)民族保護”納入“少數(shù)群體保護”框架之內(nèi)，分別針對性別、種族和民族、遺傳特征、宗教、殘疾、年齡和性取向等主要就業(yè)歧視現(xiàn)象發(fā)布了一系列指令，包括《平等待遇指令》（反對性別歧視），《種族就業(yè)指令》（反對種族和國別歧視），《就業(yè)框架指令》（反對基于遺傳特征、宗教、殘疾、年齡、性取向原因的歧視），《種族平等待遇指令》（不分種族或民族本原而實施平等待遇原則；禁止就業(yè)、教育、社會保障以及公共產(chǎn)品供給中的種族與少數(shù)民族歧視）。歐盟認(rèn)為這些法令涉及少數(shù)民族保護問題，這些少數(shù)群體保護制度被認(rèn)為自然延伸到少數(shù)民族的保護，這一理念在中東歐國家入盟后更為明顯。很多少數(shù)民族，如羅姆人就既可以看作是一個民族，也可以看作是一個種族，因此《種族平等待遇指令》實際上包含對羅姆人的保護。[6]由此可見，歐盟比歐洲其他非歐盟國家對少數(shù)民族成員的保護更為充分和具體?？傮w而言，在以《歐洲人權(quán)公約》為核心的少數(shù)民族個體權(quán)利機制的作用下，歐洲在少數(shù)民族個體成員的“禁止歧視”方面的保障是比較充分的。然而，僅僅“禁止歧視”不足以完全實現(xiàn)少數(shù)民族成員同其他人之間的實質(zhì)上的平等。因為個人的權(quán)利離不開個體的文化認(rèn)同，“人類尊嚴(yán)的概念應(yīng)包括人們對于能夠定義他或她自己身份的文化背景的明顯關(guān)注”。[7]通過1996年歐洲人權(quán)法院判決的“伯克利訴英國”(Buckleyv.TheUnitedKingdom)一案可以清楚地看出這一問題：在這個案例中，申訴人伯克利向歐洲人權(quán)法院控告英國當(dāng)局限制了她保留大篷車停放地的權(quán)利，她認(rèn)為根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定，這構(gòu)成了對她個人和家庭生活的非法干涉。伯克利是一個羅姆人，大篷車是她傳統(tǒng)的半游牧生活方式的根基。但是歐洲人權(quán)法院在判決時拒絕了她的申訴，因為法院認(rèn)為她這樣做妨礙了公共利益。值得注意的是，歐洲人權(quán)法院聲明審理這類案件時不應(yīng)該考慮申請人的種族背景。上述例子說明，少數(shù)民族成員因特殊的身份認(rèn)同和文化傳統(tǒng)而需要在得到充分幫助和尊重的情況下，才能夠享有同其他人一樣的社會平等和尊嚴(yán)。而在這方面歐洲保護少數(shù)民族權(quán)利機制沒有給予特別的關(guān)注，而僅僅強調(diào)“不歧視”原則。簡言之，歐洲的少數(shù)民族成員個體確實在現(xiàn)有的保護機制下沒有因自己的民族身份而受到歧視，但是同時也沒有得到進一步的保護和幫助，這導(dǎo)致少數(shù)民族成員在歐洲、即便在歐盟成員國內(nèi)仍然處于不利的社會地位。二、歐洲對少數(shù)民族群體的社會文化權(quán)的保護機制如果說歐洲少數(shù)民族保護機制的“禁止歧視”原則屬于“消極人權(quán)”保護，即歐洲委員會的成員國應(yīng)當(dāng)抑制政府或其他人對少數(shù)民族個體成員的歧視行為，那么對少數(shù)民族群體的保護則為“積極人權(quán)”，即國家應(yīng)當(dāng)采取積極的措施，維護和發(fā)展其文化，保存其特征如宗教、語言、傳統(tǒng)和文化遺產(chǎn)等。在“泛歐”的層面，歐洲委員會1995年的《框架公約》和1992年的《語言憲章》是專門的“積極”保護歐洲少數(shù)民族權(quán)利的公約。雖然在歐盟層面并沒有專門的立法，但是歐盟積極促進成員國執(zhí)行上述公約。值得一提的是，歐盟《基本權(quán)利憲章》第22條規(guī)定了“文化、宗教和語言的多樣性”，即“人人尊重文化、宗教和語言的多樣性，不干涉自由底線之上的個體人性行為。群體或聚落活動應(yīng)當(dāng)照顧和尊重不同意見的文化行為需要。禁止歧視與強迫他人?！盵4](P.28)這可以被認(rèn)為是暗含對少數(shù)民族個體權(quán)利和群體權(quán)利進行保護的概括性規(guī)定?！犊蚣芄s》是歐洲保護少數(shù)民族權(quán)利的綜合性公約，它全面規(guī)定了應(yīng)當(dāng)予以保護的少數(shù)民族的權(quán)利。雖然該公約重申了對少數(shù)民族成員個體權(quán)利的保護，但是重點在于對少數(shù)民族群體性以及群體性特征的保護。該公約第4條規(guī)定：“為促進少數(shù)民族和多數(shù)民族的成員之間(betweenpersonsbelongingtoanationalminorityandthosebelongingtothemajority)在政治、經(jīng)濟、社會和文化生活領(lǐng)域中全面而有效平等采取一切必要措施?！盵8](P.9)這也意味著歐洲在制度層面上已經(jīng)承認(rèn)對少數(shù)民族的保護僅僅靠“禁止歧視”是不夠的?！犊蚣芄s》規(guī)定了對少數(shù)民族的文化、宗教、語言、傳統(tǒng)、文化遺產(chǎn)、教育、傳播媒體等方面的保護，具體包括促進“屬于少數(shù)民族的人”維護和發(fā)展其文化；鼓勵容忍精神和文化間的對話；采取適當(dāng)措施保護可能因種族、文化、語言或其他特征而受到威脅或歧視、敵視甚至暴力行為的人；采取足夠措施以方便“屬于少數(shù)民族的人”獲得享用傳播媒體的權(quán)利；在“屬于少數(shù)民族的人”和政府之間的交往中盡可能使用其少數(shù)民族語言；在研究和教育領(lǐng)域中采取措施，鼓勵對少數(shù)民族和多數(shù)民族的文化、歷史、語言以及宗教的了解；加強教師培訓(xùn)，提供更多用于教學(xué)的書籍資料，便利不同民族的學(xué)生和教師間的交往；為“屬于少數(shù)民族的人”獲得教育權(quán)提供平等機會；盡量使“屬于少數(shù)民族的人”有機會以其民族語言接受教育或以該語言進行教學(xué)；創(chuàng)造“屬于少數(shù)民族的人”有效參與文化、社會、經(jīng)濟生活以及公共事務(wù)的條件，特別是同少數(shù)民族有關(guān)的公共事務(wù)。[9]《語言憲章》主要解決少數(shù)民族在語言上的優(yōu)先性和平等問題。該憲章沒有明確列出哪些語言需要受到保護，只是把那些屬于區(qū)域性的少數(shù)民族語言作為客觀的事實來看待，并強調(diào)每一個人都有使用母語的權(quán)利。為此，該憲章規(guī)定包括了68項對語言的保護措施，其中30個條款具有法律拘束力，締約國必須執(zhí)行這些條款。比如，在司法程序上，要向使用少數(shù)民族語言的人提供訴訟時的翻譯；在教育上，學(xué)生可以在某個階段自由地選擇使用少數(shù)民族的語言來教學(xué)的課程或班級。同樣，在職業(yè)培訓(xùn)方面，也要承諾提供少數(shù)民族語言的教學(xué)。此外，歐洲安全與合作組織及所屬的“少數(shù)民族高級專員”(HighCommissioneronNationalMinorities，HCNM)在歐洲少數(shù)民族問題上也發(fā)揮了重要作用。該組織的諸多文件宣示了國家在維護少數(shù)人權(quán)利方面應(yīng)承擔(dān)的一系列重要義務(wù)，不過這些文件不具有法律拘束力?！吧贁?shù)民族高級專員”主要任務(wù)是在涉及少數(shù)民族問題的緊張局勢的最早期階段提供“早期警報”，并在適當(dāng)時通過運用無聲的外交調(diào)解手段提供“早期行動”。以保證在少數(shù)民族問題惡化成嚴(yán)重沖突前獲得解決。[10](P.83)歐安組織在緩和歐洲東西方意識形態(tài)沖突以及解決歐盟東擴之后中東歐國家的少數(shù)民族問題上發(fā)揮了重要作用，但是它從本質(zhì)上來說是一個政治組織，其發(fā)揮作用的途徑并非本文所討論的法律機制。歐洲對少數(shù)民族群體社會文化權(quán)保護的執(zhí)行機制為歐洲委員會成員國的國家報告和專家委員會（或咨詢委員會）審查制度兩個方面，顯然這比前述的歐洲人權(quán)法院機制或歐盟機制要弱得多。首先，《框架公約》要求簽署國定期并應(yīng)要求隨時提交國家報告，并由咨詢委員會(AdvisoryCommittee)進行評估。咨詢委員會由公認(rèn)的享有盛譽、品德崇高的專家組成，專家以個人名義任職。其次，除國家報告外，咨詢委員會還可從非政府組織或其他機構(gòu)獲得資料，該程序給予咨詢委員會極大的自由權(quán)調(diào)查簽署國的行為。最后咨詢委員會向歐洲委員會部長理事會提交意見，該意見由后者給出結(jié)論和建議。部長理事會的結(jié)論和建議、咨詢委員會的意見以及簽署國的相關(guān)評論等一起公布。雖然咨詢委員會的意見會指出簽署國在執(zhí)行中存在的問題，并強調(diào)需要改進的地方，但部長理事會的結(jié)論和建議所使用的措辭卻十分謹(jǐn)慎，經(jīng)常以敘述簽署國的努力開始，并避免對簽署國的表現(xiàn)進行直接批評。[9]以英國為例，該國2007年2月提交國家報告，咨詢委員會在2007年6月提出審查意見，英國2007年10月針對咨詢委員會的意見提交了評論，部長會議在2008年7月通過決議報告。該決議首先指出英國在少數(shù)民族保護方面取得了積極進展(Positivedevelopments)，敘述了英國為執(zhí)行《框架公約》而采取的一系列措施以及取得的成就。然后指出英國尚存在的問題(Issuesofconcern)，包括少數(shù)民族成員在就業(yè)和獲得公共服務(wù)等方面還處于社會不利地位。最后，除要求英國考慮咨詢委員會的意見之外，還“邀請”(invite)英國采取諸如“消除歧視、促進平等就業(yè)”等措施；“邀請”英國政府繼續(xù)同咨詢委員會進行對話，及時向咨詢委員會通報采取的措施。[11]《語言憲章》的執(zhí)行機制與此類似，締約國每三年要向?qū)＜椅瘑T會(committeeofexperts)報告有關(guān)本國少數(shù)民族語言學(xué)習(xí)、使用和保護的情況。該報告必須詳細(xì)陳述締約國對自己所承諾的事項的兌現(xiàn)情況以及取得的成果和不足等。據(jù)這個委員會的專家介紹說，專家委員會收到國家報告后會做進一步的調(diào)查，然后完成一份評估報告，最后將國家報告和評估報告一并上報給歐洲委員會部長理事會做最后的決斷意見。一般來講，當(dāng)部長會議批準(zhǔn)了成員國的報告后，要正式通知該成員國在少數(shù)民族語言的保護上需要進一步改進的意見。[12]還是以英國為例，該國2009年5月提交國家報告，專家委員會在2009年11月完成評估，部長會議在2010年4月做出建議報告。建議英國“考慮專家委員會的所有建議，尤其是以下幾點：(1)應(yīng)當(dāng)在全國所有地區(qū)，繼續(xù)采取果斷措施，以保護和發(fā)展蘇格蘭蓋爾語(ScottishGaelic)，尤其需要加強該語種的教育。為此，英國當(dāng)局應(yīng)當(dāng)采取措施，加強相應(yīng)的師資培訓(xùn)以及出版更多的教學(xué)和學(xué)習(xí)材料。(2)制定和執(zhí)行保護愛爾蘭語(Irish)的綜合性政策，最好通過立法程序制定相應(yīng)的法律。(3)確保向威爾士人(Welsh)提供有效的醫(yī)療保健服務(wù)。(4)同烏爾斯特蘇格蘭人合作，采取措施提高和發(fā)展烏爾斯特蘇格蘭語(UlsterScots)?！盵13]歐洲對少數(shù)民族群體社會文化權(quán)保護機制的最主要問題就是前面提到的執(zhí)行機制問題。該機制對締約國的拘束力比較弱，對這類權(quán)利的保護在很大程度上依賴于歐洲范圍的國際輿論和締約國自身的努力。另一方面，公約本身也存在一些問題，比如，《框架公約》采用了更為原則性的規(guī)定，沒有要求各締約國必須遵循明確和硬性的保護少數(shù)民族的標(biāo)準(zhǔn)，這就決定了公約具有很強的、可變通的隨意性，這集中表現(xiàn)在下述兩個方面。1.《框架公約》沒有對“少數(shù)民族”這一關(guān)鍵性術(shù)語進行定義，而這一概念恰恰是《框架公約》的核心。這一缺陷使得各國政府有權(quán)自主確定哪些少數(shù)民族享受《框架公約》的保護，這必然會導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo的少數(shù)民族被排除在外。而且，移民形成的少數(shù)民族是否應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)少數(shù)民族等同對待的問題也沒有得到解決。實際上，從《語言憲章》第1條的規(guī)定中可以看出，移民形成的少數(shù)民族并不在保護之列，至少其語言保護是被明確排除在外的。2.《框架公約》沒有規(guī)定成員國為保護少數(shù)民族權(quán)利而應(yīng)當(dāng)采取的具體措施。對于如何實現(xiàn)真正的平等，以及如何使少數(shù)民族的文化得到有效保護，也都缺少明確的規(guī)定。這必然導(dǎo)致各國的具體政策參差不齊，保護力度相差很大。該公約是政治妥協(xié)的產(chǎn)物，是由精心挑選的、可為各方所接受的某些原則摻雜在一起構(gòu)成的混合物，它對各方政治承受能力的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于對各國政策的一致性提出規(guī)范。[7]《語言憲章》無疑也存在同樣的問題。三、簡短的結(jié)論毫無異議，后冷戰(zhàn)時期歐洲形成了一套系統(tǒng)而相對完整的保護少數(shù)民族權(quán)利的國際機制。歐洲保護少數(shù)民族權(quán)利機制推動了歐洲國家采取形式各樣但目標(biāo)一致的法律與政策，并且歐洲目前保護少數(shù)民族權(quán)利的執(zhí)行機制相對比較完善，所取得的成就令人矚目?？偨Y(jié)歐洲保護少數(shù)民族權(quán)利法律機制的特點，大致可以概括為如下三點：首先是靈活性，即對少數(shù)民族個體成員的公民權(quán)和政治權(quán)以及群體性的如社會文化權(quán)利采用不同的保護機制。對少數(shù)民族的個體成員，采取嚴(yán)格的“不歧視”原則，保障其同其他人在政治權(quán)和公民權(quán)方面的平等。歐洲的人權(quán)法規(guī)范通過歐洲人權(quán)法院能夠產(chǎn)生強制性的法律拘束力，保證歐洲各國采取同一個相對明確的保護標(biāo)準(zhǔn)。而對于少數(shù)民族群體性的權(quán)利，即社會、經(jīng)濟與文化權(quán)利，則采取了十分寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，僅提供了約束各國法律政策的“框架”。在執(zhí)行方面，采用具有建議性質(zhì)的專家委員會審查制度；歐洲各國可以根據(jù)自身的國情而自行決定應(yīng)當(dāng)采取的保障措施。這既源于這類權(quán)利的特殊性，又充分考慮了締約國的政治承受能力。其次是綜合性。歐洲在少數(shù)民族權(quán)利保護方面，并不是單一的機制在發(fā)揮作用，而是存在一個巨大而開放的法律與政治網(wǎng)絡(luò)。在國際層面上，發(fā)揮明顯作用的機構(gòu)不僅包括歐洲委員會及其內(nèi)部的歐洲人權(quán)法院、《框架公約》的咨詢委員會、《語言憲章》的專家委員會以及負(fù)責(zé)監(jiān)督各成員國執(zhí)行的部長理事會，而且還包括歐盟、歐安組織及少數(shù)民族高級專員等。此外，歐洲成熟的公民社會和眾多的非政府組織也不容忽視，它們在監(jiān)督人權(quán)保護狀況、向政府施加壓力以及促進公眾對少數(shù)人權(quán)利的認(rèn)識方面發(fā)揮了重要作用。第三是動態(tài)性。歐洲的少數(shù)民族權(quán)利保護機制是動態(tài)的，能夠不斷發(fā)展從而適應(yīng)時代的要求。無論是歐洲人權(quán)法院的法官，還是負(fù)責(zé)審查其他公約在成員國執(zhí)行情況的專家，在他們作出判決或者提出審查意見時，都不是靜態(tài)地、機械地解釋公約條款，而是能夠把變化了的社會、道義和政治信念加以考慮，使公約更加適應(yīng)環(huán)境的變化。這種特點源于三個方面的因素：首先，公約的條款大都是原則性的，有很大的解釋空間。即使是“禁止歧視”原則，也有十分寬泛的理解。當(dāng)然，這一點有時被認(rèn)為是公約的缺點，因為缺乏具體和明確的規(guī)定而影響了對締約國的拘束力。第二，法官在歐洲社會有很大的權(quán)威。這源于“法治”觀念的意識和政治制度，即司法權(quán)在權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)中具有重要的地位。包括法官、律師、法學(xué)家等在內(nèi)的法律職業(yè)群體在歐洲的政治生活中是積極的、活躍的。第三，歐洲具有保護人權(quán)特別是保護少數(shù)人和弱勢群體權(quán)利的傳統(tǒng)共識，法官們動態(tài)的、創(chuàng)造性的司法活動符合民眾的期待。比如說，《歐洲人權(quán)公約》被認(rèn)為是“活的工具”，以及對公約進行“活的解讀”等。[5]但是，后冷戰(zhàn)時期形成的歐