建立擴大內(nèi)需長效機制的財稅政策研究

建立擴大內(nèi)需長效機制的財稅政策研究

在宏觀經(jīng)濟理論中，拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車是消費，投資和出口，又可分為內(nèi)需和外需，內(nèi)需包括消費和投資，外需就是凈出口。改革開放以來，我國在投資和凈出口方面成效顯著，這兩者成為拉動經(jīng)濟增長的兩大引擎，但居民消費需求的貢獻一直相對較低，消費率長期低于65％（見圖1），近年更是下降到50％以下，有加速下降趨勢。而投資率長期保持在35％以上，近年更是高達40％以上，有加速上升趨勢（見圖2）。從世界范圍來看，美英等發(fā)達國家的消費率為80％左右，日本稍低，也在75％左右；印度、巴西等發(fā)展中國家也在70％左右；就連非洲低收入國家都在65％以上。在當前全球經(jīng)濟低迷、外需不振的情況下，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）中，將“堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，特別提出要“建立擴大消費需求的長效機制”、“把擴大消費需求作為擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點”。這是在后金融危機時代，黨中央為促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展而提出的戰(zhàn)略重點，值得深入研究。擴大居民消費需求，主要取決于兩個方面：一是提高居民實際收入水平；二是提高居民社會保障水平。只有在這兩方面下工夫，才能使居民有能力消費并敢于消費。一、增強居民消費能力的財稅政策取向（一）提高中低收入居民的收入水平對于城鎮(zhèn)中低收入機關事業(yè)單位的工薪階層，為提高其名義收入水平，可直接加薪。然而，在我國財政支出構成中，行政事業(yè)費占財政總支出的比重已相當高，①加薪勢必進一步提高這一比重。近年來高比重行政事業(yè)費支出引起學術界的高度關注，甚至導致公眾不滿，主要在于不合理的公務消費，②而非機關事業(yè)單位普通工作人員的工薪支出。嚴格控制公務消費在行政事業(yè)費中的比重，適度提高機關事業(yè)單位工薪階層的工資水平，是優(yōu)化我國財政支出結構，提高財政資金使用效率的重要出路，也是擴大內(nèi)需的長效機制之一。圖1世界主要國家和地區(qū)消費率比較（單位：％）資料來源：根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)計算繪制而得。圖2世界主要國家和地區(qū)投資率比較（單位：％）資料來源：根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)計算繪制而得。對于城鎮(zhèn)其他就業(yè)類型的中低收入居民，提高勞動報酬在初次分配中的比重尤為重要。近年來我國工資占GDP的比重連續(xù)下降，無論縱向還是橫向比較，這一比例都過低了。③按照人口增長態(tài)勢，1980～2020年，我國勞動力總量都將供大于求；同時，我國勞動力資源正處于由政府統(tǒng)一配置向市場配置的轉(zhuǎn)型期。勞動報酬在初次分配中比重過低，很大程度上正是勞動力資源配置轉(zhuǎn)型不到位，勞動力市場運行不規(guī)范，市場機制沒有充分、合理發(fā)揮作用的結果。具體而言：第一，初次分配中行業(yè)收入差距過大。據(jù)統(tǒng)計，中國證券業(yè)工資水平比我國平均工資高6倍左右，收入最高和最低行業(yè)的差距達11倍，④這在很大程度上是市場準入方面的行政限制造成的。第二，農(nóng)民工工資被過分壓低，⑤從事同樣的工作，城市職工比農(nóng)民工工資高一至兩倍。第三，工資集體談判機制不健全。現(xiàn)代勞動力市場中的工資水平不僅受供求關系影響，還受勞資集體談判的影響。⑥因此，為提高城鎮(zhèn)其他就業(yè)類型居民的收入水平，必須從以下方面入手：首先，打破行政性壟斷，合理調(diào)整行業(yè)間收入水平并推行相關資源稅、資源產(chǎn)品價格改革；其次，積極穩(wěn)妥地改革戶籍等一系列行政分割城鄉(xiāng)勞動力市場的制度，嚴格執(zhí)行和監(jiān)管最低工資、最低勞動條件標準；最后，在完善勞動力市場的同時，注重勞動力供求主體組織行為的形成，界定工人的組織權、談判權和罷工權等。對于城鎮(zhèn)最貧困居民，⑦可通過財政補貼政策直接給予生活補助。中央黨校經(jīng)濟學部主任趙振華教授曾提出，要擴大最貧困人口的消費需求，可直接給予現(xiàn)金或消費券補貼。⑧這種直接給現(xiàn)金或消費券補貼以擴大內(nèi)需的做法有兩個弊端：第一，獲得現(xiàn)金補貼的居民可能將大部分補貼轉(zhuǎn)為儲蓄，獲得消費券補貼的居民可能用消費券交換現(xiàn)金，最終還是儲蓄而非當前消費；第二，可能打擊處于最貧困臨界線居民自食其力的積極性，他們會自愿降低收入水平從而獲得補貼。針對上述弊端，可做如下政策安排：城鎮(zhèn)最貧困人口購買生活必需品時提供消費券補貼，不同收入水平家庭購買消費券的價格不同，收入水平越低則購買消費券的價格越低。這種政策安排可以提高城鎮(zhèn)最貧困人口的消費，而其實際支付較少，從而達到擴大這部分居民消費需求的目的，微觀模型分析如下圖所示。圖中橫軸表示居民在生活必需品上的消費，縱軸表示居民在其他方面的支出（含儲蓄），假設某居民購買消費券時實際獲得a元的補貼，那么其預算邊界將擴大為圖中新的預算邊界位置，從而達到擴大消費的目標。⑨由于農(nóng)村地區(qū)居民絕大部分屬于中低收入者，因而提高農(nóng)村居民收入水平的空間較大，擴大內(nèi)需的潛力也更大。對于農(nóng)村居民，重點考慮三個方面：第一，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品收購價，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)出順利穩(wěn)定地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入；⑩第二，提高農(nóng)業(yè)科技投入，鼓勵農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新，從而提高等量土地面積、同等勞動投入的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出量：第三，提高農(nóng)業(yè)耕作的機械化水平，降低同等產(chǎn)出水平的勞動力投入量，同時將農(nóng)村閑置勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)務工，成為城鎮(zhèn)居民，提高城鎮(zhèn)化水平。對于農(nóng)村最貧困居民，由于農(nóng)村地區(qū)商品市場化程度不高，且精確核算其收入水平比較困難，實施類似于城鎮(zhèn)最貧困人口的財政補貼政策在農(nóng)村地區(qū)缺乏可行性，可主要從農(nóng)村社會保障、最低生活保障和義務教育普及等方面著重考慮。（二）適當減輕中低收入居民的稅負水平對于城鎮(zhèn)居民，主要可從個人所得稅和消費稅兩方面減輕其稅負水平。在個人所得稅方面，可適當提高費用扣除額，并適當降低目前實行的九級累進個人所得稅制前2～3級的稅率，有效降低中等收入居民的所得稅負，甚至免去低收入和最貧困居民的所得稅負。為保證財政收入，可適當提高累進稅制的后幾級稅率。兩相配套，可在有效降低城鎮(zhèn)中低收入居民所得稅負的同時，保證財政收入，加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度。在消費稅方面，本著適當降低生活必需品的消費稅率，提高奢侈品消費稅率的原則，進一步完善消費稅制，有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)二次收入分配的作用。對于農(nóng)村居民，自2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)村居民減稅的空間主要在于上文已提及的降低生活必需品的消費稅率，并取消農(nóng)村各項不合理收費。總體而言，降低中低收入居民的稅收負擔，提高其可支配收入水平，是擴大內(nèi)需的又一長效機制。（三）利用財稅政策調(diào)控房價衣食住行是人們的基本需要，住是其中的重要一環(huán)。高房價使得大部分中低收入城鎮(zhèn)居民成為“房奴”，其大部分收入只能用于還房貸，嚴重抑制了其消費能力，調(diào)控房價必然成為擴大內(nèi)需長效機制的重要環(huán)節(jié)。房價主要由土地價格、建造成本、帶征地費和配套費用，開發(fā)商利潤四部分構成。其中土地價格和建造成本各30％左右，帶征地費和配套費用以及開發(fā)商利潤各20％左右。我們著重分析土地價格問題。房價高漲的一個重要原因是地方政府的土地財政。近年來土地市場火爆，高價“地王”頻出。“招拍掛”作為一種市場交易方式，價高者得，土地價值得以顯化。但土地承載著不同功能，不僅要考慮價格因素，還要充分考慮中低收入居民基本住房問題。如果剔除地價，那么房價將有30％左右的下降空間。要控制地價，首先必須解剖高地價的產(chǎn)生原因，這得從地方政府財政收入的構成進行分析。近年來，我國地方財政收入中稅收占比不斷下降，土地出讓金收入占比迅速提高。國務院發(fā)展研究中心調(diào)研報告顯示，部分地區(qū)的土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40％，土地出讓金占政府預算外收入的60％以上。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2001年，土地出讓收入占地方本級財政收入的16.6％，到2006年這一比例則高達50.9％，一些地方政府土地收入竟占政府收入的70％。(11)土地收入已成為地方政府財政收入的主要來源。調(diào)控房價的重要出路之一就是控制地價，如要控制地價或無償使用土地，那就必須為地方政府尋找其他收入來源。從世界范圍來看，美國、加拿大的地方政府形成了以不動產(chǎn)稅為主體的稅收體系，不動產(chǎn)稅依據(jù)對土地和建筑物的估價進行征收，在兩國地方收入中約占40％。德國地方政府的收入主要有約35％的土地稅和工商業(yè)稅、1969年開始分享聯(lián)邦政府15％的所得稅和1998年開始分享的部分增值稅。英國的不動產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來源，包括對居民房產(chǎn)征收的市政稅和對經(jīng)營工商業(yè)活動者征收的營業(yè)房產(chǎn)稅，約占地方財政收入60％左右。而法國的稅收收入包括直接稅和間接稅，約占地方預算收入的60％，直接稅包括地產(chǎn)稅、動產(chǎn)稅、營業(yè)稅和職業(yè)稅等，是市鎮(zhèn)政府的收入，間接稅分為強制性和非強制性間接稅，是大區(qū)和省級政府中占主導地位的收入。日本地方稅收入約占地方政府收入的30％～40％，主要對土地、房屋和拆舊資產(chǎn)等能夠帶來收益的客體征收。(12)要從根本上控制地價。則必須為地方政府創(chuàng)造新的收入來源，依據(jù)國外的經(jīng)驗，不動產(chǎn)稅是地方政府財政收入的重要組成部分，用不動產(chǎn)稅替代土地出讓收入作為地方政府的主要收入來源，是一種有效控制地價進而調(diào)控房價的重要政策選擇。需要注意的是，如果對所有不動產(chǎn)統(tǒng)一征收不動產(chǎn)稅，那么必將加重中低收入居民的稅收負擔，還可能推動房價的進一步提高。目前應該將商業(yè)用途的不動產(chǎn)、大型住宅和超大型豪宅作為不動產(chǎn)稅基的重點。(13)二、完善居民社會保障體系的財稅政策取向制約我國居民消費增長的另一主要因素是社會保障問題。目前我國正跑步進入老齡化社會，(14)中低收入居民高度關注養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生保障以及子女的教育問題?！督ㄗh》明確提出：“堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設”。（一）完善養(yǎng)老保障體系社會保障制度是管理和應對老齡化問題的一種制度安排。沒有一個統(tǒng)一而有穩(wěn)定預期的養(yǎng)老保障體系，中低收入居民即使有消費能力也不敢消費，只能多儲蓄以備養(yǎng)老。我國社會保障體系經(jīng)歷了1978～1991年的恢復性階段、1991～2000年的探索性階段、2000～2006年的“做實”試點階段后，2006年召開的十六屆六中全會提出，到2020年，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。但到目前為止，我國城市居民和農(nóng)村居民、機關事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老金差別待遇明顯；社會保險基金欠繳現(xiàn)象嚴重，造成部分人基本生活困難，消費能力下降；廣大農(nóng)村居民得不到社會保障，嚴重抑制其消費能力的釋放。因而，按照《建議》要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋，必將成為擴大內(nèi)需的長效機制之一。對于城鎮(zhèn)居民，必須建立全國統(tǒng)一的覆蓋各類型就業(yè)職工的養(yǎng)老保險體系，具體而言：第一，縮小企業(yè)和機關事業(yè)單位人均離退休費的絕對和相對差距，建立合理有效的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，保持各類型就業(yè)職工的人均離退休費與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、均衡增長；第二，國家、企業(yè)、個人責任公擔，充分發(fā)揮公共財政的補充性作用，以中央財政轉(zhuǎn)移支付彌補地區(qū)間差距，以中央財政補貼做實個人賬戶；第三，發(fā)揮社保體系對城鎮(zhèn)最貧困居民的補救功能，加大對非繳費型社保制度（如低保、救助扶貧項目）的相對支出規(guī)模。對于農(nóng)村居民，必須建立全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，對“小三農(nóng)”（農(nóng)民工、失地農(nóng)民、務農(nóng)農(nóng)民）各有側(cè)重。具體而言：第一，針對農(nóng)民工的高流動性，提高農(nóng)民工社保制度的“便攜性”，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險之間的銜接通道；第二，針對失地失業(yè)農(nóng)民，完善社保體系時將一次性補償與長期社保問題進行一攬子設計；第三，針對務農(nóng)農(nóng)民，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，從鄉(xiāng)村公益金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤或集體積累中給予資金補助和政策扶持。（二）建設基本醫(yī)療保障制度1990～2004年，全國綜合醫(yī)院的門診費用上漲約11倍、住院費用上漲約9倍，而城鄉(xiāng)居民收入僅上漲6倍和4倍。1993～2003年居民因經(jīng)濟困難未就診比率從5.2％上升到18.7％。(15)2008年，我國城市人均醫(yī)療衛(wèi)生支出占人均年收入的9.8％，農(nóng)村占11.6％。(16)據(jù)統(tǒng)計，1982～2008年我國政府衛(wèi)生預算增長21倍。而個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出卻增長118倍。(17)“看病難”、“看病貴”已成為我國中低收入居民的難題。只有解決好基本醫(yī)療保障問題，才能保障居民敢于消費，因而建設基本醫(yī)療保障制度是建立擴大內(nèi)需長效機制的基礎。具體而言：第一，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務均等化，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，減輕中低收入居民的醫(yī)藥費用負擔，降低醫(yī)療服務和藥品價格；第二，銜接城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；第三，發(fā)展多層次、多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生服務，統(tǒng)籌全社會醫(yī)療衛(wèi)生資源，提高服務效率和質(zhì)量，滿足多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生需求。（三）緩解子女教育壓力近年來，我國基礎教育改革已取得重大進展：全面普及九年義務教育，2009年，全國小學凈入學率達到99.4％，初中毛入學率達到99％。(18)但中低收入居民的子女教育費用依然較重。城鄉(xiāng)居民子女教育費用持續(xù)攀升，在居民總支出中排首位，嚴重影響了居民消費潛力。(19)抽樣調(diào)查顯示：高昂的教育費用已成為有適齡子女居民家庭的沉重負擔。(20)因此，適當緩解中低收入居民子女教育壓力也是擴大內(nèi)需長效機制的重要一環(huán)。具體而言：一方面，按照《建議》的要求，普及高中階段教育，甚至考慮將高中教育納入免費義務教育范疇；另一方面，加大對接受高等教育貧困生的扶持力度，如適當提高國家獎學金覆蓋面、增設勤工助學崗位、對部分成績優(yōu)異的貧困生補貼學費、生活費等。注釋：①在我國財政總支出中，行政管理費比重最高，達20％以上。②我國行政事業(yè)費支出中最不合理的是“三公”：公車消費、公款接待費和公費出國。據(jù)統(tǒng)計，全國年公車消費4000多億元，公款接待費2000多億元，公費出國3000多億元，“三公”年消費達萬億元。③有學者提出，要把我國工資占GDP的比例從現(xiàn)在的11％左右提高到20％左右。④根據(jù)人保部國際勞工保障研究所提供的資料，2006～2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國、法國約為1.6～2倍左右，德國、加拿大、美國、韓國在2.3～3倍之間。⑤2008年長三角、珠三角九個城市，出口加工企業(yè)中農(nóng)民工平均工資與當?shù)爻鞘新毠て骄べY相比，不超過40％，差別最大的東莞，城鎮(zhèn)職工平均月工資3293元，農(nóng)民工是971元，不到城鎮(zhèn)職工的30％。⑥自1949年國際勞工組織通過集體談判公約后，集體談判已成為市場經(jīng)濟國家調(diào)整企業(yè)工資福利的通行規(guī)則。但我國至今尚未形成完善、有效的集體談判機制。這方面的分析可參見宋曉梧《政府應在調(diào)節(jié)一次分配中發(fā)揮作用》，《比較》2010年第4期。⑦最貧困人口是指家庭年收入不超過1000元左右的居民。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)最貧困人口有2000多萬，農(nóng)村最貧困人口有3000多萬。⑧趙教授的估算如下：給每個最貧困人口2000元/年的生活補貼，按全國6000萬最貧困人口計算，財政補貼資金是一年1200億元，按我國年財政收入2萬億計算，只占到財政收入的6％，是可行的。而且這一財政補貼政策可在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)零最貧困人口，必將成為世界文明史上的一大壯舉。⑨我們主要是為了提高生活得不到基本保障的城鎮(zhèn)最貧困居民的消費水平，而非奢侈品；因此，消費者只有擴大