第二節(jié) 公共政策與決策體制

第二節(jié)公共政策與決策體制教師：何蓉一、公共決策體制的構(gòu)成（一）構(gòu)成要素公共決策體制是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和，其主要的構(gòu)成因素有：（1）決策權(quán)力。權(quán)力指影響他人的能力，通常體制在兩個方面的不同對分享和行使權(quán)力尤為關(guān)鍵；（2）決策程序。指由前后相繼的步驟、環(huán)節(jié)與活動所構(gòu)成的決策形成過程；（3）決策規(guī)則和方式。一、公共決策體制的構(gòu)成（二）公共決策體制的結(jié)構(gòu)對公共決策體制的結(jié)構(gòu)劃分，自古至今具有不同的標(biāo)準(zhǔn)及不同的劃分類型。如韋伯（MaxWeber）的科層式結(jié)構(gòu)，泰勒（F.Tylor）“功能性工頭制”發(fā)展起來的功能化結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)等，同時還有學(xué)者從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)來劃分組織結(jié)構(gòu)。這里，我們把結(jié)構(gòu)理解為各種構(gòu)成因素的聯(lián)系方式，因此我們根據(jù)管理層次和管理幅度的不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。一、公共決策體制的構(gòu)成1．縱向結(jié)構(gòu)

各級決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個排列組合方式即為決策體制的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)的層次視不同的體制需要而定，如我國行政決策體系的縱向結(jié)構(gòu)就有國務(wù)院－直轄市政府－區(qū)政府與國務(wù)院－省政府－市政府－縣政府－鄉(xiāng)政府等不同層次的劃分。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。

一、公共決策體制的構(gòu)成2．橫向結(jié)構(gòu)

同級政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式即為決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。

橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。它們在公共決策體制中在履行各自獨立的職能時，既互相獨立又互相協(xié)調(diào)，既相互制約又相互作用。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來劃分，如可分為決策指揮部門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。我國國務(wù)院內(nèi)設(shè)的外交部、國防部、勞動與社會保障部、教育部、鐵道部等部門劃分就是一種橫向結(jié)構(gòu)劃分。一、公共決策體制的構(gòu)成（三）我國公共決策體制的變化及其趨勢（1）在橫向結(jié)構(gòu)上，一方面越來越趨向于決策與執(zhí)行的相對分離。執(zhí)行部門對于政策的執(zhí)行具有了一定的自主性和靈活性，提高了工作效率和質(zhì)量，能更好地應(yīng)對復(fù)雜多變的外部環(huán)境；而決策部門則可以從日常事務(wù)中解脫出來，著重于全局性、宏觀性的政策制定，并對政策執(zhí)行過程進行有效的評估和監(jiān)控。一、公共決策體制的構(gòu)成另一方面，在“謀”與“斷”的分工中，作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門越來越受到重視。隨著信息社會的發(fā)展，社會問題的日益復(fù)雜化，作為決策的上層部門越來越需要并依賴信息咨詢部門和政策分析部門為其提供各種信息資料及分析數(shù)據(jù)和各種意見方案，這是現(xiàn)代決策高效率、科學(xué)化的必然要求和趨勢。同時，這種作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門將越來越獨立于“斷”的決策部門而將更大地發(fā)揮其作用。一、公共決策體制的構(gòu)成（2）在縱向結(jié)構(gòu)上，分權(quán)成為體制改革的又一重要趨向。在市場化條件下，中央將在一定權(quán)限內(nèi)給予地方更多的自主權(quán)，以使地方因地制宜對本地區(qū)進行管理。中央將加強宏觀政策的制定以提高宏觀調(diào)控能力，在此基礎(chǔ)上，地方獲得更多的決策權(quán)。值得一提的是，在這一過程中，針對我國的改革現(xiàn)實，中央的權(quán)威不應(yīng)削弱而應(yīng)加強。分權(quán)的趨勢使得上級部門的管理層次相對減小而管理幅度相對增大。因此，我國以往公共決策體制的尖型縱向結(jié)構(gòu)將在一定程度上向扁型的縱向結(jié)構(gòu)發(fā)展。二、公共決策體制的類型（一）首長制與委員會制1、首長制首長制，又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長對行政機關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權(quán)，一人決定一切行政措施，其他領(lǐng)導(dǎo)成員均為行政首長的幕僚，只有建議權(quán)，而無決定權(quán)。

二、公共決策體制的類型美國的總統(tǒng)制是首長制的典型。如林肯總統(tǒng)某次召集七位部長開會討論一個重要問題，七位部長均反對林肯的意見，但林肯仍堅持自己的主張，并最后宣布說：“七人反對，一人贊成，贊成者勝利?！?/p>

美國國會議員二、公共決策體制的類型2、委員會制委員會制，又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上人員組成的集體或委員會所執(zhí)掌的一種行政組織體制。其基本特處是行政組織的決策是由兩個以上的地位平等的委員所負責(zé)，行政組織的最高決策權(quán)屬于全體委員，一切行政措施均由委員會按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則集體討論決定。

二、公共決策體制的類型瑞士是實行委員會制的典型國家。瑞士的行政權(quán)力由合議制機構(gòu)行使，政府由行政委員會組，

該委員會由議會兩院聯(lián)席會議選舉產(chǎn)生，其組成成員地位平等，每個委員主持某一個部的工作。遇到重大問題，均由委員會集體討論決定。主席由委員們輪流擔(dān)任，主席是名義上的國家元首，對外代表國家。主席僅負責(zé)召集行政委員會會議，并不擁有對重大事務(wù)的最后決定權(quán)。

瑞士風(fēng)情瑞士行政投票二、公共決策體制的類型3、首長制的優(yōu)缺點

（1）首長制的優(yōu)點。

第一，事權(quán)集中，辦事果斷，指揮統(tǒng)一，行動迅速，有利于行政效率的提高。

第二，責(zé)任明確，權(quán)、責(zé)統(tǒng)一，可避免職責(zé)不清、互相推倭、無人負責(zé)等弊端的產(chǎn)生。

第三，易于保密。

（2）首長制的缺點。

第一，首長個人獨攬全權(quán)，易形成個人專制。

第二，首長易濫用職權(quán)，拉幫結(jié)派，營私舞弊。

第三，首長一人智力、精力有限，易陷于管見，對問題的考慮難以周詳，難免出現(xiàn)“智者千慮，必有一失”之弊。

二、公共決策體制的類型4、委員會制的優(yōu)缺點

（1）委員會制的優(yōu)點。

第一，能集思廣益，容納各方意見。集中眾人智慧，考慮問題較全面。

第二，集體承擔(dān)責(zé)任，有利于協(xié)調(diào)一致地推行計劃。

第三，互相監(jiān)督，不易營私舞弊。

（2）委員會制的缺點。

第一，責(zé)任分散，且不準(zhǔn)確，對決策后果易出現(xiàn)爭功諉過。

第二，委員之間地位平等，權(quán)、責(zé)相同，難以彼此協(xié)調(diào)；人多嘴雜，也難以保守國家秘密。二、公共決策體制的類型5、如何運用首長制、委員會制各有利弊，并無絕對優(yōu)劣，應(yīng)視情況而靈活運用，不偏于一隅。至于如何運用，古今中外思想家進行了反復(fù)探討，并提出了各自獨特的見解。我國明代張居正曾指出：“天下之事，慮之貴祥，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨?！眻?zhí)行中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，交給多人辦比交給一人辦更好。二、公共決策體制的類型美國行政學(xué)家懷特也主張：執(zhí)行與指揮的事務(wù)應(yīng)采用首長制，制定政策法分宜采用委員會制，因為集體的智慧高于個人的智慧。綜上所述，古今中外的思想家在探討首長制與委員會制的運用時，基本上表明了較類似的看法，即首長制運用于行政、執(zhí)行、技術(shù)和軍事等性質(zhì)的事務(wù)，委員會制則運用于顧問、討論、立法、決策、調(diào)節(jié)等性質(zhì)的工作。

二、公共決策體制的類型（二）集權(quán)制與分權(quán)制

1、集權(quán)制

集權(quán)制，是指行政決策權(quán)主要集中于中央級行政組織，中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮、監(jiān)督之權(quán)力，地方行政組織接受中央行政組織命令的一種行政組織體制。此種體制的基本特征是中央政府高度集權(quán)，嚴格控制全國各地行政事務(wù)，地方政府沒有或極少有自主權(quán)。

二、公共決策體制的類型法國是實行集權(quán)制較為典型的國家。雖然法國憲法確立了地方自治管理的原則，但其仍為高度集權(quán)體制的國家。戴高樂曾說過“高度中央集權(quán)長期以來，一直是法國統(tǒng)一的不可缺少的條件”。1982年前．法國中央政府對地方政府的控制非常嚴格，首先表現(xiàn)為地方議會的權(quán)力受中央嚴格控制，省級地方政府的重要事務(wù)皆由中央政府決定，勿需地方議會討論；禁止省級議會討論“政治問題”，中央政府有權(quán)廢除省議會的法案等。二、公共決策體制的類型其次，省長皆由總理和內(nèi)政部長提名，總理任命，是中央政府的代表；市長也一身二任，既是地方行政長官，又是中央代表，他們都負有監(jiān)督地方政府之職責(zé)。再次，中央政府通過財政手段對地方政府進行嚴格控制。法國中央政府財政收入占全國財政收入的80％左右，地方財政開支一半來自中央的財政援助。而中央提供財政援助是有條件的，中央以此為手段嚴格控制地方政府的行為，將其納入中央政策的目標(biāo)體系之中。1982年法國進行了一系列的向地方分權(quán)的改革，大大增加了地方政府的職權(quán)，但中央政府仍在地方政府中派駐自己的代表，控制、監(jiān)督地方政府的行為，在總體上仍不失為中央集權(quán)制國家。

二、公共決策體制的類型2、分權(quán)制

分權(quán)制，是指地方行政組織對其管轄地區(qū)內(nèi)的地方行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制。該體制的基本特征是地方政府受中央政府的控制較小，地方政府在行政業(yè)務(wù)上具有較大獨立性，其地方事務(wù)可完全根據(jù)地方需要實施管理。二、公共決策體制的類型美國是實行分權(quán)制的國家之一，其州政府的自主權(quán)很大。美國聯(lián)邦政府與州政府之間，各有自己的職權(quán)范圍，憲法與法律明文規(guī)定了分別授予聯(lián)邦中央與各州的權(quán)力。州政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)可獨立行使職權(quán)，不受聯(lián)邦政府的任何干預(yù)。州長是各州的最高行政長官，由本州選民直接或間接選舉產(chǎn)生。州以下的地方政府雖然是根據(jù)州的法律建立的，但由于它們的主要官員均由地方議會或選民選舉產(chǎn)生，因此它們直接對地方議會或選民負責(zé)，而非直接對上級政府負責(zé)。二、公共決策體制的類型一些具有法人資格的地方政府則具有更大的自主權(quán)，它們除了行政上的獨立性之外，還有財務(wù)上的獨立性，即可以自己決定預(yù)算，自己決定征稅、收費或舉債，而毋需中央政府或上級政府的審查。美國的州，在不違背聯(lián)邦憲法的前提下，還有獨立的立法權(quán)。因此美國的州政府，從嚴格意義上說，不屬于地方政府。但因其之上還有聯(lián)邦政府，故也不能說它是中央政府。正因其州政府的權(quán)力較大，可以稱其為分權(quán)制國家——相對中央聯(lián)邦政府而言。

二、公共決策體制的類型3、集權(quán)制的優(yōu)缺點

（1）集權(quán)制的優(yōu)點。第一，政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局，防止政出多門。第二，層級節(jié)制，指揮靈便，令行禁止，有利于提高效率。第三，集中全國的人力、財力、物力用于重點建設(shè)，避免人財物分散、盲目建設(shè)及資源浪費。

二、公共決策體制的類型（2）集權(quán)制的缺點。第一，事事聽從中央政府安排，必然壓抑地方政府的積極性，不利于地方政府因地制宜地處理本地事務(wù)。第二，中央嚴密控制地方，易導(dǎo)致中央機關(guān)專制和個人獨裁。第三，層次繁多，事事層層匯報，易費時誤事，不能及時、果斷地處理行政事務(wù)。第四，下級對上級惟命是從、過分依賴，不利于下級人員工作責(zé)任心及工作能力的培養(yǎng)。

二、公共決策體制的類型4、分權(quán)制的優(yōu)缺點

（1）分權(quán)制的優(yōu)點。第一，地方政府能夠因地制宜、靈活機動地處理本地事務(wù)。第M，分權(quán)分工，可防止上級專斷與個人獨裁。第三，分級治事，符合民主原則，可發(fā)揮下級人員的主動性，激發(fā)其責(zé)任心，培養(yǎng)其獨立工作能力。

二、公共決策體制的類型（2）分權(quán)制的缺點。第一，地方分權(quán)過度，易形成地方本位主義，甚至導(dǎo)致國家分裂。第二，分權(quán)過度，必導(dǎo)致全國各地經(jīng)濟的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。第三，地方權(quán)限過大，上有政策下有對策，中央統(tǒng)一的政策、法律難以得到有效貫徹。二、公共決策體制的類型5、集權(quán)制和分權(quán)制的正確運用

集權(quán)制和分權(quán)制的正確運用，實際上是正確劃分中央政府與地方政府的權(quán)力分配關(guān)系問題。一般而言，影響中央與地方分權(quán)關(guān)系的主要是兩大因素：一是社會的需要，其中主要是經(jīng)濟體制的需要。這是決定任何一個國家中央與地方分權(quán)模式的根本因素。二是一個國家的國家結(jié)構(gòu)形式。凡為聯(lián)邦制國家，一般均實行分權(quán)制；凡實行單一制的國家，多實行集權(quán)制。

二、公共決策體制的類型（三）議會制1、總統(tǒng)議會制總統(tǒng)制是指總統(tǒng)既擔(dān)任國家的元首又擔(dān)任政府的首腦的一種政體形式。它不在于國家是否有總統(tǒng)?？偨y(tǒng)通常定期由公民直接或間接選舉產(chǎn)生。議會的議員也是定期由公民選舉產(chǎn)生。但是，總統(tǒng)與議會是相互獨立的，總統(tǒng)只向人民負責(zé)，不對議會負責(zé)?？偨y(tǒng)直接組織和領(lǐng)導(dǎo)政府，政府只向總統(tǒng)負責(zé)，不向議會負責(zé)。總統(tǒng)不能解散議會，議會也不能用不信任票迫使總統(tǒng)辭職。總統(tǒng)雖然可以對重大問題進行個人決策，但是議會最后通過的議案，總統(tǒng)必須執(zhí)行。二、公共決策體制的類型總統(tǒng)制是當(dāng)前各國較為普遍采用的一種政體。除美國外，實行總統(tǒng)制的國家還有巴西、阿根廷、墨西哥、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉、印尼、埃及等國。二、公共決策體制的類型2、內(nèi)閣議會制內(nèi)閣（cabinet）一詞來源于法語，有“內(nèi)室”、“密室”之意。內(nèi)閣作為政府機構(gòu)始于英國，它是由英國國王的最高咨詢機關(guān)（樞密院外交委員會）演變而來。該詞后來被其他國家采用，作為國家最高行政機關(guān)的名稱和組織形式。內(nèi)閣制是以議會為基礎(chǔ)而形成的。內(nèi)閣的首腦由議會中通過選舉而產(chǎn)生的議員中占多數(shù)的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖擔(dān)任。內(nèi)閣的成員由內(nèi)閣的首腦從與其政見相近的議員中挑選，或由參加內(nèi)閣的各黨派協(xié)調(diào)分配名額產(chǎn)生，然后提請國家元首任命。國家元首只是在名義上代表國家，執(zhí)行些禮儀上的活動，并無實際權(quán)力。二、公共決策體制的類型由于內(nèi)閣