第11章 政府間財(cái)政關(guān)系

第11章

政府間財(cái)政關(guān)系綱要政府間財(cái)政關(guān)系概述政府間財(cái)政收支的劃分分稅制改革前后政府間財(cái)政關(guān)系2引言在多層級政府體系中，政府間財(cái)政關(guān)系需要處理各級政府在整個(gè)財(cái)政活動中的地位和職責(zé)政府支出與收入政府之間的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系等問題3政府間財(cái)政關(guān)系概述政府間財(cái)政關(guān)系的含義政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)容4政府間財(cái)政關(guān)系的含義政府間財(cái)政關(guān)系，指的是規(guī)定中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府之間在財(cái)政收支和管理權(quán)限劃分上的一項(xiàng)根本制度。理解政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)涵管理和規(guī)范著各級政府及其相關(guān)部門間的財(cái)政關(guān)系。核心是劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職權(quán)，其實(shí)質(zhì)是關(guān)于財(cái)權(quán)財(cái)力的集中與分散的一項(xiàng)基本制度。是一國經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分。5政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)容確立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)體系劃分財(cái)政管理權(quán)責(zé)劃分財(cái)政收支范圍建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度6政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目的為地方財(cái)政提供額外收入來源，彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額，以增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品的能力。中央政府通過對地方財(cái)政的財(cái)力補(bǔ)助，使地方政府財(cái)政支出行為符合中央政府宏觀政策的實(shí)施要求。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品或服具有外溢性，故要求上級政府采取一定的形式對該地方給予補(bǔ)助促進(jìn)各地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡化。利用轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)國家某些特殊社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。7政府間財(cái)政收支的劃分8政府間事權(quán)的劃分政府財(cái)政支出劃分政府間財(cái)政收入的劃分政府間轉(zhuǎn)移支付體系政府間事權(quán)的劃分資源配置職能的分工收入分配職能的分工穩(wěn)定職能的分工9資源配置職能的分工公共產(chǎn)品提供的分工公共產(chǎn)品：根據(jù)受益范圍劃分國際性公共產(chǎn)品（全球性公共產(chǎn)品）全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品提供的分工國際性公共產(chǎn)品——各國聯(lián)合提供全國性公共產(chǎn)品——中央政府提供地方性公共產(chǎn)品——地方政府提供1011蒂布（Tiebout，1956）模型地方性公共產(chǎn)品的最優(yōu)提供問題，可以通過“用腳投票”（votewithone’sfeet）得以解決12分工的問題轄區(qū)間外溢問題公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)13收入分配職能的分工收入分配職能的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平。在多級政府體制中，這一職能應(yīng)主要由中央政府（聯(lián)邦政府）來承擔(dān)。14穩(wěn)定職能的分工穩(wěn)定職能只能歸中央政府15政府間財(cái)政支出劃分政府間公共產(chǎn)品事權(quán)劃分的原則受益原則效率原則區(qū)域原則16政府間公共產(chǎn)品事權(quán)的劃分全國性公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)，下同）由中央政府提供：國防、外交、全國性法律法規(guī)的制定和監(jiān)督執(zhí)行、全國性金融外匯管制、全國性宏觀經(jīng)濟(jì)管理、全國性立法、司法、行政等。區(qū)域性公共產(chǎn)品由轄區(qū)地方政府提供：區(qū)域性行政管理、社會治安、環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等。跨區(qū)性公共產(chǎn)品：其事權(quán)屬于相關(guān)地區(qū)的地方政府。可由受益地區(qū)的地方政府協(xié)商解決，也可由中央政府出面協(xié)調(diào)，或者部分參與，但需要明確事權(quán)和責(zé)任。原則上要求盡可能使受益與投資對等起來。17混合公共產(chǎn)品可公共提供方式，也可市場提供公共提供：由政府提供，用稅收彌補(bǔ)，免費(fèi)使用市場提供：誰使用，誰交費(fèi)征稅就有征稅成本和稅收效率損失；收費(fèi)形式有收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失。從社會經(jīng)濟(jì)的角度比較，觀察提供混合公共產(chǎn)品的成本和效益何者為優(yōu)而做出抉擇。18政府間財(cái)政收入劃分政府間稅種劃分的原則功能性原則受益性原則規(guī)模性原則經(jīng)濟(jì)分權(quán)原則19中央與地方稅種劃分格局的界定具有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)功能的稅種、與國際貿(mào)易和實(shí)現(xiàn)國際收支平衡有關(guān)的稅種、以調(diào)節(jié)收入水平為目的的稅種劃歸中央。稅源分散、稅基較小、區(qū)域性特征明顯、主要是為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而開征的稅種，以及與地方政府支出責(zé)任緊密相連的稅種劃歸地方。20政府間稅權(quán)的劃分集權(quán)型稅收管理模式：稅收管理的主要權(quán)限集中在中央，地方按照中央統(tǒng)一制定的稅制要素進(jìn)行稅收管理分權(quán)型稅收管理模式：稅收管理權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行分解，稅收立法權(quán)和行政管理權(quán)與稅種歸屬相對稱。集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的稅收管理模式：稅收管理權(quán)在中央和地方作一定程度的分解，使中央政府和地方政府都有一定的稅收管理權(quán)。21政府間稅收劃分的兩種基本思路根據(jù)稅種本身屬性劃分稅權(quán)：塞利格曼三原則效率（efficiency）適應(yīng)（suitability）恰當(dāng)（adequacy）根據(jù)受益原則確定稅權(quán)：“誰受益，誰付款”22稅基分享指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上級別的政府在一個(gè)共同的稅基上征收各自的稅收稅基分享的三種方式對某一稅基分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收對某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過在中央稅稅率上附加一定的比例或附加費(fèi)的形式分享只設(shè)一種稅，由一級政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享選擇何種形式，取決于對效率和公平的權(quán)衡。23政府間轉(zhuǎn)移支付體系政府間轉(zhuǎn)移支付的種類有條件轉(zhuǎn)移支付配套轉(zhuǎn)移支付封頂轉(zhuǎn)移支付無配套轉(zhuǎn)移支付無條件轉(zhuǎn)移支付24政府間轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)無條件轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)：圖15-1有條件轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)：圖15-2和圖15-3結(jié)論無條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)，地方政府更偏好于無條件的補(bǔ)助。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動或用途。252627轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定目標(biāo)：促進(jìn)各地公共服務(wù)的均等化粘蠅紙效應(yīng)：地方政府以政府轉(zhuǎn)移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會帶來更多的地方支出28分稅制改革前后政府間財(cái)政關(guān)系1994年以前的政府間財(cái)政關(guān)系1994年分稅制改革以來政府間財(cái)政關(guān)系291994年以前的政府間財(cái)政關(guān)系1980-1993：包干制1980-1984：劃分收支，分級包干1985-1987：劃分稅種，核定收支，分級包干1988-1993：多種包干財(cái)政體制30包干制評價(jià)：效果改變了財(cái)權(quán)高度集中的狀況財(cái)力分配由“條條”為主，改為“塊塊”為主簡單明了，有一定的透明度

支持和配合了其他領(lǐng)域的改革31包干制評價(jià)：弊端體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范。影響全國統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化包干體制使中央財(cái)政收入低彈性增長該體制在事權(quán)劃分上不清321994年分稅制改革以來政府間財(cái)政關(guān)系主要內(nèi)容中央與地方的事權(quán)和支出劃分中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。中央與地方的收入劃分按稅種劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定33主要內(nèi)容中央與地方的事權(quán)和支出劃分中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。中央與地方的收入劃分按稅種劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定34分稅制財(cái)政體制的調(diào)整和完善收入劃分的調(diào)整設(shè)立過渡期轉(zhuǎn)移支付制度目前轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容體制性轉(zhuǎn)移支付財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付35分稅制財(cái)政體制的改革事權(quán)的劃分事權(quán)的界定尚未完成政府級次過多，人為增加了事權(quán)劃分的困難事權(quán)劃分的基本原則收入的劃分稅種劃分問題地方稅收體系立與地方政府稅收管理權(quán)限問題政府間轉(zhuǎn)移支付36本章小結(jié)政府間財(cái)政關(guān)系是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，它規(guī)范著中央與地方政府以及各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，其核心內(nèi)容是劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職能，其實(shí)質(zhì)是關(guān)于財(cái)權(quán)財(cái)